建立健全本市农民增收长效机制调研报告.pdf

建立健全本市农民 增收长效机制调研报告 上海市农委调研组 农民增收是农村工作的中心环 节。党的十七届三中全会提 出到 2 0 2 0年，农民人均纯收入比 2 0 0 8 年翻一番。当前和今后一个时期，如 何实现农民持续增收是上海农业和 农村工作面对的现实问题。为此，由职能部门有关同志和长期从事“三农”研究的专家组成调研组，赴 崇明、奉贤、金山、松江四区县及闵 行区的有关镇村了解掌握农民增收 第一手材料，并学习借鉴兄弟省市 的一些做法，提出建立健全本市农 民增收长效机制的对策措施与工作 建议。一、本市农民收入的基本情 况 主 要特点 1、农民收入持续稳定增长 改革开放以来，上海郊区经济 快速持续发展，奠定了农民增收的 物质基础。农村居民人均可支配收 入从 1 9 7 8 年的 2 8 1 元增加到 2 0 0 8 年的 1 1 3 8 5 元，增长 4 0 倍；年均增 幅约 1 3，扣除物价因素，实际增长 6 6。特别是 2 0 0 4年以来，连续五 上海农村经济 2 0 1 0年第 6期 年保 持两 位 数 增 长，2 0 0 9年 达 1 2 3 0 0元，增幅约 8。按同口径计 算，上海农民收入总量继续位居全 国 位。随着农民收入大幅度提高，大 量富裕起来的农 民转移到城市中 去，不再列入农民收入的统计范围。与 1 9 7 8 年相比，统计样本发生明显 变化，本市农业人口由4 5 3 0 5 万人 降至 1 7 4 3 8万 人、农村 人 口由 4 2 9 5 6 万人降至 3 3 9 2 2 4 万人。2、农民收入结构逐步趋向合理 一是工资性收入依然是农民收 入的主要部分。上海二、三产业相对 发达，城镇化建设快速推进，使得农 村居民就业比较充分。1 9 7 8 年以来，工资性收入占比总体上保持在 7 0 以上。最近 2 0 年，年工资性收入从 1 0 0 0 元提高到 8 1 8 2元，增长 1 1 4 倍，年均增幅 1 2 1，拉动增收&8 个 百分点。其中，前十年年均增幅达 1 6 7，拉动增收 1 2 3个百分点；后 十年为 7 8，拉动增收 5 3个百分 点。工资性收入中，从企业所得工资 约 占七成以上。囊 农 民 增 收 二是财产性和转移性收入由基 本忽略不计到占据显著份额。1 9 8 9 年，本市农民财产性和转移性收入 人 均 仅 为 5 9元，占总 收 入 的 3 ；2 0 0 8 年达到 2 4 9 2 元，占比为 2 1 9。1 9 8 9 至 2 0 0 8年期间，财产 性和转移性收入年均增幅超过总收 入年均增幅9个百分点，超过工资 性收入 8 4 个百分点，超过经营性收 入 1 7 7个百分点；后十年的年均增 幅也比前十年高出 1 2个百分点。近 年来房屋租金 占比在 5 0 以上，2 0 0 8 年接近 2 3；转移性收入中，养老金收入占绝对 比重。三是农村居民“纺锤形，收入 结构初步形成。低收入组群农民收 入增速加快，高收入组群呈现先增 后减态势，中等收入组群收入水平 持续上升，农村居 纺锤形”收入 结构初步形成。以奉贤区为例，该区 2 0 0 8 年低收入户组农民人均收入 为 4 0 3 9 元，同比增长 3 2 5；高收入 户组为 2 0 1 5 1 元，同 匕 增长仅 7 4；两者差距由2 0 0 7 年的 5 2倍缩小到 2 0 0 8 年的4 倍。2 9 农 民增 收 3、政府托底政策成为农民收 入的重要支撑 一是农业补贴成为农业经营性 收入的主要来源。目 前，农业支持保 护政策主要包括粮食直补、农机补 贴、农资综合直补、良种农药等补 贴。农民普遍反映，农业收益主要得 益于近年来政府对农业的各类补 贴。目前，粮食亩均收益约 3 5 0元，相当于当年各类补贴。二是政府的就业扶持政策保障 了农民工资收入。调研反映，农民工 资水平普遍在 1 0 0 0 I 5 0 0元倜，而 2 0 0 8年本市最低工资标准为 9 6 0 元(，J、时最低工资标准为 8元 J、时)，有效保障了农民的工资收入。同时，政府公益性岗位为 6 万多就 业能力较差的农 民提供了就业机 会，跨区就业、低收入就业等专项补 贴政策，也有力地促进了农民增收。三是转移性收入增长的政策 效应明显 2 0 0 4年，本市建立老年农 民养老金补贴最低标准，受此政策 撬动，农保养老金水平从 2 0 0 4 年初 的每人每月 7 5元提高到 目前 的 3 0 8 元，增长 4倍多；2 0 0 5年，建立 城乡低保标准联动机制，农村低保 标准从每人每年 2 2 4 0元(海 岛 1 9 8 0 元)提高到目前的 3 4 0 0元，增 长 1 5倍，覆盖对象 5 万多户、约 1 4 万人。二、影响农民增收的问题分析 1、农民就业面临着宏观环境和 就业能力的双重压力 一是企业经营效益下降造成工 资性收入增长滞缓。本市农民收入 7 0 以上来 自二、三产业，工资性收 入与区域经济发展关联度大。上世 纪末，受东南亚金融风波、乡镇企业 改制等外部环境影响，农民收入在 1 9 9 7 2 0 0 1 年年均增幅降至 3 8 6，其中 1 9 9 9 年仅 1 2 7。2 0 0 9年，鉴 于全球金融危机导致工资标准未作 调整，区县普遍反映职工工资收入 增长趋缓。2 0 0 9 年工资性收入人均 接近 9 0 0 0 元，同比噌长7 左右。二是农民文化、技能素质较低，造成就业不够稳定。随着产业结构 调整加快，就业岗位对劳动力素质 提出了更高的要求，已就业的农民 受学历、技能等因素制约，就业稳定 性较差，同时面临着外来农民工就 业的冲击。尚未转移的农村劳动力 受年龄、技能等因素的影响，转移就 业难度逐年加大。2、家庭经营性收入面临效益 降低和收益分流的双重压力 一 农资涨元、粮食涨分”的 矛盾尚未根本化解。调研中农民反 映，1 9 9 6 年水稻收购价格就是 1 0 3 元斤，1 4 年后的水稻收购价格仍然 是 1 0 3元斤；而化肥等农资价格却 逐步上涨，仅尿素每包就从 4 O多元 涨到 2 0 0多元，增长 5倍多；柴油供 应价从 2 0 0 0年的 2 9 0 0元吨上涨 到2 0 0 9 年的7 6 0 0多元砘，上涨 2 6 倍。近年来，农民种植粮食的实际收 益大部分来源于政府对农业的各种 补贴。二是农业产值增加与农民农业 收益减少的矛盾逐年加剧。1 9 7 8 年，本市农业总产值为 1 8 2 6 亿元，1 9 9 6 年 为 2 0 0 9 5亿 元，2 0 0 8年 达 到 2 8 0 3 5 亿元；但农民的经营性收入 在 1 9 7 8年为 1 8元，1 9 9 6年达到 1 2 7 8 元，为历年来峰值；此后逐年下 降，2 0 0 8 年为 7 1 1 元。农业产值增 加与农民收益减少的主要原因是农 业收益出现分流：一是经营性收入 向工资l 生 和财产性收入转化；二是 2 8 万外来农民分流了农业的增值效 益；三是农民参与流通环节较少，市场营销能力弱，收益被摊薄。奉贤 区庄行镇 吕桥村某 蜜梨户反映，2 0 0 8年有 3 0 0 0箱蜜梨本以 1 5 斤向某果品批发中心配送，经过层 层盘剥，最后仅以Q 8 元斤成交，而 同期小贩的田间收购价在 0 _7 元亓 左右。调研中不少种植户反映，合作 社操作不规范、不透明，农民参不参 加合作社没什么两样。3、农民收入 在不同人群和地区 之间存在两重差异 一是城乡居民收入差距依然 在拉大。本市城乡居民收入差距由 1 9 8 0年 的 1 5 9倍扩大到 2 0 0 8年 2 3 4倍，为历年来最高；城乡居民收 入绝对差由 1 9 8 0年的 2 3 5元扩大 到 2 0 0 7的 1 5 2 9 0 元。从收入结构分 析，城乡居民收入差距主要体现在 工资 生 和转移性收入上：工资性收 入差距为 2 3 倍，且呈逐年拉大趋 势；转移性收入差距虽逐年缩小，但 仍有 3 6 倍的差距。二是低收入农户依然 占有一 定比重，其中以“4 0 5 0 ，农业人员生 活最为困难。2 0 0 8 年，年收入 5 0 0 0 元以下农户家庭 占到农户总数的 1 l，其中，4 0 0 0 元以下农户涉及 l 5 万多人，三分之二以上为独居老人 或双老人家庭。低收入 群体中，“4 0 5 0 农业人员处于政策 夹心层 生活最为困难。崇明县三星镇海安 村某 5 4岁农户反映 夫妻两人缺乏 上海农村经济 2 0 1 0年第 6期 就业技能，靠 3亩承包地勉强糊口，但每人每年要承担 5 7 6 元农保缴费 和 1 4 0 元的合作医疗缴费 人共 计 1 4 3 2元)：部5 4 0 5 0”家庭还有 子女教育费用需要负担。三是城镇化地区与农业规划区 农民收入差距较大。2 0 0 8 年，农民收 入最高的宝山、闵行两区达到 1 4 5 万元，相当于崇明县 0 8 4万元的 l-7 倍。即便在同一区县之间也有较大 差距，如松江区的浦南地区与浦北 地区，青浦区的青东地区与青西地 区。同时，靠近镇域的行政村农民收 入也普遍比远离镇域的高出许多。4、城乡公共资源配置的不均 衡仍然受制于二元体制 一是公共财政对农村覆盖范 围面不广。在农业投入，市级财政 投入增长较快，但区县和乡镇相对 不足。在对农村和农民的覆盖上，无 论是总量还是水平，城乡配置差距 较大。如城乡居民医疗筹资水平、养 老金水平之 比在 5 倍左右。二是农村公共扶持政策的针对 性不强。近年来，城乡均等化的公共 政策出台不少，但很多政策农民无力 对接，针对农民在农业之外的专项扶 持政策较少。泖港镇腰泾村反映，低 保和 4 0 5 0 ，是认定就业困难人员的 条件之一，但农村低收 入 对象可能比 城镇低保对象就业能力更差，农村“3 5 4 5”的就业能力可能还比不上城 訇 4 0 5 0，人员。将列捌 镇居民的就业 困 难人员认定标准均等化到农民头 上，造成事实上的就业困难人员排斥 在公盏I 生 岗位等扶助政策之夕 I-，需要 设立 门槛更低的就业拱粥礅策。三、建立健全本市农民增收长 上海农村经济 2 0 1 0年第 6 期 效机制的总体思路、对策措施和工 作建议 总体思路 调研纽认为：“三农，工作的重 点是农民问题，农民问题的核心是 农民增收。确保农民收 入 持续增长、逐步缩小城乡居民收入差距，是统 筹城乡发展的重要途径。长远看来，缩小城乡居民收入差距的根本途径 在于大力发展农村经济，推进集体 产权和土地管理制度改革，提高农 民就业创业能力，通过培育新的市 场主体奠定农民财富积累的源泉；当前，政府促进农民持续增收的工 作重心在于“托短板，即，坚持城乡 统筹的发展思路，让低收入农户充 分享受 匕 海城市改革发展的成果。对策措施 1、加快产业发展、壮大农村经 济，夯实农民增收的物质基础 一是加快现代农业发展，提高 农业综合效益。因地制宜推进多种 形式的适度规模经营，特别是农户 联合型的家庭农场，完善相应的配 套服务措施。健全农业投入保障制 度，优化产业结构，着力提升科技成 果的转化应用水平，不断提高农业 综合生产能力和农产品的市场竞争 力。重点解决农产 销好”问题，积 极推进“农超对接”等产销对接方 式，提高市场准入水平，通过农产品 销售价格的提高带动农民增收。二是发展农村经济，形成新农 村建设与城镇化 双轮驱动 格 局。破解郊区高速公路收费等制约因 素，推进郊区制造业和生产性服务 业的发展，提高吸纳农民就地就业 的能力。科学编制和调整城镇发展 规划，因地制宜解决好“箱子地”问 题，充分利用小城镇建设的契机，增 强城镇发展的产业支撑。大力促进 中远郊地区村级经济发展，重点盘 活存量土地和厂房资源，鼓励村级 集体经济组建专业服务公司。2、坚持深化农村改革发展，增 强农民增收的内在动力与活力 一是坚持和完善农村基本经营 制度要与健全农业产业化组织体制 相结合。统 分 两个层次实现 农村基本经营制度的“两个转变”。着力化解小生产与大市场的矛盾，加快推进农民专业合作社的建设和 规范，保障成员的社员地位，完善农 民专业合作社与农 民利益联结机 制，让更多成员分享合作经营成果。二是推进农村土地管理制度改 革要与保障集体经济组织和农民发 展权、财产权相结合。培育集体建设 用地市场，在有条件的地方，按 双挂 钩 矧鳟榷进宅基地置换试点和 农村集体土地征地留用地制度试点，长期保留村级集体经济组织和农民 在士地 匕 的发展权和财产权。三是推进村级集体经济组织产 权制度改革要与培育新的农村经济 市场主体相结合。完善集体资产管 理机制，保障集体经济组织成员对 集体资产的管理权和收益权。积极 推进村级集体经济组织产权制度改 革，并将其培育成为农村经济发展 中新的市场主体，促进集体经济发 展、促进农民持久增收。四是完善社会保障制度要与促 进城乡公共资源均衡配置相结合。实施新农保制度和调整镇保办法，城保、镇保和农保的参保对象要“应 3l 保尽保”。完善农村低保制度，重点 推进不可扶低保对象和近郊城乡低 保的一体化。提高新农合的筹资和 补偿水平，重点化解低收入农户的 大病、重病风险。3、拓宽非农就业渠道，鼓励 自 主创业，提高社会吸纳农民就业的 能力 一是将财政扶持资金与吸纳本 市农民就业情况相挂钩，鼓励农业 产业化组织吸纳农民就地就业。建 立健全当地农民参与农村基础设施 和环境建设机制，充分利用涉农企 业、农民专业合作社、家庭农场等产 业组织与农户在知识、年龄和岗位 结构等方面的相融性，将财政扶持 资金与吸纳本市农民就业相挂钩，鼓励农民就地就业。二是盘活农村各种资源和生产 要素，鼓励农民从事适合 自身特点 的创业活动。通过加大融资扶持、拓 宽创业经营场地范围、加强创业教 育培训以及降低初创期创业成本等 优惠政策，鼓励以创业带动就业。三是促进政府公共资源与农业 旅游相结合，发展壮大农业旅游。要 抓住 世博 机遇、运筹好 世博 话 效 应和崇明隧桥贯通契机，发展农业 旅游、带动农民就业增收。借鉴浙江 发展乡村旅游的经验，整合、提升景 点资源，积极开发新的旅游产品。四是发展具有江南文化特点和 优势工艺的家庭手工业。如发展金 山农民画、嘉定竹刻、颛桥剪纸以及 练塘茭白叶编织等。五是调整完善就业优惠政策，鼓励企业吸纳农民就业。贯彻落实 好 于推进本市农村劳动力非农 3 2 就业的指导意，对一些行之有效 的做法，要努力形成长期性政策；同时建立健全农民专项就业优惠政 策，如放宽低收入农户就业困难人 员的认定标准等等。4、分类指导、共同推进，促进低 收入农户增收减支 一是建立共同推进低收入农户 增收的工作平台和机制。高标准搭 建多部门协作的工作平台，建立低 收入标准认定机制和农户资格动态 确认办法，建立并分解低收入农户 增收工程考核指标。二是推进低收入农户家庭至少 一人实现稳定就业。农业部门推进 在农业产业化组织内部转岗就业；环卫部门逐步调整农村环境保洁等 农村公益性岗位人员配置，新录用 人员要向低收入农户倾斜；人保部 门形成低收入农户就业援助机制和 绩效考核体系，鼓励单位积极吸纳 本市低收 入 农户就业。三是降低无就业能力低收入农 户的公共费用支出。减免低收入农户 家庭养老、医疗缴费等公共费用支 出；探索高等教育涉农专业和本市农 村地区学生教育费用减免政策；提高 特殊困难对象的医疗费用报销额度、适当增加老年农民养老金收入。5、加快培育新型农民，增强农 民致富本领和就业能力 提高培训对象和 内容的针对 性。以中青年为主体开展技能型培 训，增强其经营致富本领和转移就 业能力。面上的农业生产培训以农 民实际需求为导向，结合新品种推 广普及开展；重点要对现代农业的 领办人，有计划、有高度地培训其管 理和营销等能力。结合实际，调低农 民的职业技能认定标准；重点挖掘 就业援助资源，开展定向培训和推 进 工训一体 在 岗培训。仁)工作建议 l、完善农民增收统计指标体系 在执行现行农民收入统计指标 的基础上，完善样本选点，增加农业 户籍人员、低收入农户家庭以及农 村居民收入的跟踪等统计指标，全 面反映农民增收成果。2、实施低收入农户增收工程三 年行动计划 建议成立由市领导挂帅，农办、农业、人保、民政、环卫、教育、卫生、统计、财政等部门组成的低收入农 户增收工程年行动计划领导小组，确保人均年收入 5 0 0 0元以下的低 收入农户家庭收入翻一番。3、完善松江区的 养老退包 模 式，试点推广 养老转包”以承包经营 权I 生质不变和农民自 愿为前提，在宝 山、嘉定等有条件的区，通过 流转费 收入+养老收入”的方式促进老年农 民土地承包经营权济 c ；专，实瑚 l 经 营、直接增加农民收入。等条件成熟 时全面推广，市财政可按老年农民人 数定额预算、按区县差额补贴。4、完善 农保，、“低保 等农村社 会保障制度 一是将老年农民养老金补贴办 法纳入新农保制度，设定全市统一 的基础养老金最低标准，在此基础 上，由各区县制定具体标准。二是推 进低保制度城乡统筹，对不可扶的 低保对象和近郊地区实行城乡一体 的低保扶助政策，逐步缩小其它区 县的城乡低保标准差距。上海农村经济 2 0 1 0年第 6期