乡村振兴语境下农村生态环境治理进路与法治保障_席缘.pdf

7乡 村 振 兴农业开发与装备 2023年第5期乡村振兴语境下农村生态环境治理进路与法治保障席缘（甘肃政法大学民商经济法学院，甘肃兰州 730070）摘要：生态振兴是乡村振兴的重要组成部分，如何在乡村振兴语境下实现农村生态环境治理，是具有重大现实意义的时代课题。解决农村生态环境治理问题，不能仅着眼于生态环境本身，而应立足于乡村振兴的时代背景，依靠以产业振兴为首的“五个振兴”协同推进，实行多元主体合作共治模式。而在农村生态环境治理的法治保障方面，则应实行传统“硬法”加社会软法体系共同治理，通过自律与他律相结合的方式，降低治理成本、提高治理效率。关键词：乡村振兴；生态振兴；产业振兴；合作共治；软法之治1 问题的提出党的二十大指出，全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村。要坚持农业农村优先发展，坚持城乡融合发展，畅通城乡要素流动。明确了“五个振兴”目标。“五个振兴”包含生态振兴，农村生态环境治理是乡村振兴的题中之义，要解决农村生态环境治理问题，不能脱离乡村振兴。“五个振兴”无法互相分离而单独实现，其中首要的是产业振兴。换言之，实现乡村振兴无法绕开生态环境治理问题，而要实现农村生态环境的有效治理，需要以“产业振兴”为首的“五个振兴”协同实现。当前，我国农村生态环境治理面临农村人口，尤其是青壮年人口流失严重、土地等生产要素闲置、产业凋敝、村民生态保护观念淡薄等问题，其中有的问题是城镇化过程中不可避免而产生的，在步入高质量发展阶段后，我国的城镇化速率正在放缓1。在此背景下，“三农”问题事关社会发展全局的性质更加凸显，乡村振兴更应是全面意义上的振兴。从历史上看，我国农村生态环境治理经历了计划经济时代政府管控的一元治理模式、改革开放后的市场机制与制度管制双向互动的二元治理模式以及党的十八大后的协同共治模式，历史经验表明，要达到治理目标，不能仅着眼于生态环境本身。随着乡村振兴不断推进以及经济社会不断发展，农村生态环境治理必然呈现出公共治理的新特点，由于农村生态环境治理的复杂性以及特殊性，单纯依靠“管制-命令”的手段显然无法达到理想目标，这也对其法治建设提出了新的挑战。总而言之，在乡村振兴背景下，采用何种治理模式以达到对农村生态环境进行有效治理，以及在法治层面如何进行保障，是我们面临的具有重大现实意义的课题。2 农村生态环境治理的现实困境新时代我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，这一大背景在城乡之间体现得尤为明显：城乡发展不平衡、农村发展不充分，无疑，这是乡村生态振兴所面临的总背景。具体而言，农村生态环境治理面临的困境有以下几个方面。2.1 农村人口流失与老龄化现象突出众所周知，以家庭承包经营为核心的农村经营体制改革拉开了我国国内改革的序幕，包产到户的生产制度改革在改革开放之初极大地提高了农民的生产积极性。但随着改革开放的不断深入，农民从事农业的高成本与低收益凸显。随着我国市场经济的逐步建立以及城镇工商业的飞速发展，大量农村青壮年人口放弃务农而投身到城市中。农村人口逐渐以空巢老人以及留守儿童为主，出现了衰落现象。而随着早期50后、60后的进城农民年老回乡，新时期农二代、农三代扎根城市2，农村人口流失以及老龄化的形势正愈发严峻。2.2 农村生产要素与市场经济脱节农村人口流失与老龄化的加剧，同时导致了大量农村生产要素闲置，无法顺利流动，进而无法被市场有效配置。以农村土地资源为例，农村大量青壮年劳动力的流失，导致农用地的大量闲置，尤其是可利用土地零散的区域，出现大量耕地、宅基地闲置的景象，土地大量抛荒。除土地之外，农村劳动力由于上述原因不断流失，也无法通过价格、供求关系以及竞争等手段进行市场化配置（详见下图1），农村亦难以通过市场充分吸引资本等生产要素进入。项目基金：甘肃省实施乡村振兴战略的法治保障研究-以乡规民约为重点（2021jyjbgs-09）作者简介：席缘（1995），法学硕士，主要从事民商法与环境法工作。8乡 村 振 兴农业开发与装备 2023年第5期图1 城乡就业人员变化折线图（数据来源为国家统计局）2.3 农村产业百废待兴乡村人才振兴要求合理积极引导劳动力回流3，在国家供给侧结构性改革、双循环新发展格局的大背景下，农民工、二代农民工以及大学生群体出现了返乡创业的浪潮，全国亦出现了一批创业成功的典型案例4，但这些案例基本上集中于农业创业，且对远未达到“产业振兴”的体量。毫无疑问，农村的主要产业是农业，但与农业发展相配套的轻重工业以及服务业亦不可或缺，否则不利于农业的可持续发展。从整体上看，农村产业仍需大力振兴，而要实现农村生态环境治理，尤其需要注意振兴相关的环境保护产业。2.4 农民生态环境保护意识淡薄据调查显示，现阶段我国农民的生态文明素养总体水平不高且参差不齐，呈现出地区差异、代际差异、教育差异因素相互交叉影响的局面。农民生态环境保护意识淡薄导致了一系列的问题，例如，过分追求土地产出效益而超剂量使用化肥导致土壤环境问题，生产生活污水和垃圾不当处理、地下水超采、偷采等导致的水体污染，以及农作物秸秆焚烧、农户冬季烧煤取暖导致农村空气季节性污染等问题5。3 农村生态环境治理的模式与法治保障3.1 农村生态环境治理模式在实施乡村振兴战略的大背景下，学界将农村生态环境治理的模式主要归纳为三种：其一，自主治理模式；其二，政府主导模式；其三，合作共治模式6。自主治理模式主张通过村民自治实现农村生态环境治理，能够规避“搭便车”现象并降低治理成本。政府主导模式强调环境资源的公共性，进而需要发挥政府在农村生态环境治理中的主导作用。合作共治模式则主张多方参与，政府、市场、社会与群众共同形成对农村生态环境的合作治理与成果共享。由于农村面临前述现实困境，自主治理模式在当前绝大部分农村显然无法顺利实施，虽然执行该模式的社会成本最低，但由于人口数量和人口年龄结构的原因，在乡村“产业振兴”“人才振兴”“文化振兴”未实现的前提下无法取得理想的农村生态环境治理效果。在单纯依靠政府主导的模式下，政府面对的农村数量巨大且情况各异，在乡村“组织振兴”没有实现的情况下也无法有效推行，无疑将导致治理成本过高、效率过低的局面。从我国农村生态环境治理发展进程的角度不难看出，合作共治模式的理论模型与我国十八大后的农村生态环境“协同共治”最为契合，与乡村振兴战略相呼应，也符合我国深入推进国家治理体系和治理能力现代化的要求。3.2 农村生态环境治理的法治保障从法治的视角看，对于公共领域的社会治理，我们也主张治理模式的变革。有识之士提出，公共治理模式由开放的公共管理与广泛的公众参与二者整合而成，具有治理主体多元化、治理依据多样化、治理方式多样化等典型特征。相应的，关于法的概念，应突破实证主义与苏联法理学的影响，主张“软法之治”7。与传统法治手段不同，软法之治不单纯依靠国家制定的法律法规，也不依靠国家强制力保证实施，而是通过多元主体共同参与，通过他律与自律相结合的方式进行治理，软法的表现形式可以是村规民约、社会组织章程、行业守则以及倡导性的规范性文件等。虽然不具有传统的法之国家强制力实施保障，但其效力本源在于利益导向机制8，故具有实质意义上的强制力。软法与传统的“硬法”之间不是替代性的，而是互为补充的关系。当前，社会软法体系属于中国特色社会主义法治体系的重要组成部分已成为学界共识。综上所述，农村生态环境的合作共治模式与“软法+硬法”的法治保障途径相得益彰，十分符合乡村振兴战略的精神内涵与实施要求，符合我国当下的农村现实情况。4 乡村振兴语境下农村生态环境治理的具体手段4.1 产业振兴与组织振兴：推动多元主体参与生态共治乡村振兴以及农村生态环境治理不能仅靠农民，而需要多方共同合作参与。应发挥政府服务职能，建立多元主体参与农村生态共治的促进机制。根据第七次人口普查，我国住在乡村的人口 50 979万人，占总人口的36.11%。随着城市人口增长相对放缓以及城乡一体化不断发展，这一占比将会更高，而且生态环境治理的绝大部分面积位于农村，足以说明农村生态环境治理产业将是一个巨大市场。在乡村振兴语境下，可依托“产业振兴”吸引外部主体参与，亦可促使产生内生主体。具体而言，可以吸引社会资本参与其中，吸收具有实力的环保服务企业、国有企业参与，更可促成相关的集体企业或者村办企业产9乡 村 振 兴农业开发与装备 2023年第5期生。除以上主体参与外，还可在政府主导与监管下，建立与农村生态环境治理相关的行业组织与群众组织，推动相关主体以及农民自身参与到农村生态环境治理中。绿色金融产业亦可为农村生态环境治理助力。在合作共治模式的农村生态环境治理中，政府的职能更多地体现为服务，也就是创建一个多元主体共同参与的有益环境，并加以推动和适当引导、监管，与其它主体体现为更多合作的关系。当然，在极少数自然环境较为恶劣，或者无法形成生态环境治理产业链的地区，自然也难以形成多元主体合作共治的局面，此时，政府应发挥兜底作用，通过“组织振兴”的方式逐步解决基层“生态振兴”的问题。4.2 法治乡村：健全农村生态法治体系习近平同志指出：“用最严格制度最严密法治保护生态环境。保护生态环境必须依靠制度、依靠法治9。”在乡村振兴背景下，法治乡村建设具有深远意义。如前所述，与合作共治的农村生态环境治理模式相对应的法治应是传统“硬法”与社会软法体系的综合治理模式。在硬法方面，我国已出台乡村振兴促进法，该法对生态保护进行了专章规定，部分地区亦根据实际情况陆续出台了乡村振兴促进条例，而与农村生态环境治理的相关法律法规还有环境保护法固体废物污染环境防治法大气污染防治法土壤污染防治法水污染防治法畜禽规模养殖污染防治条例等以及各地制定的相关条例（办法）。可以说，硬法层面的制度体系已较为健全。但正如前文所述，单纯通过“管制-命令”的模式不能完全解决问题，要将农村生态环境治理落到实处，还需要加强社会软法治建设。在乡村振兴多元主体合作共治农村生态环境之下，各多元主体既是法治的参与者，更是建设者，应推动各主体自律规范和法律规范的协同完善。对于参与到农村生态环境治理的产业主体，应在政府的推动下，设立准入制度、制定行业规范或者标准，形成良性的竞争环境。在条件允许的情况下，可以依托已有的产业主体，推动设立相关的行业协会并制定章程，承担专门性的生态环境保护工作。对农民本身而言，可以推动在村规民约中加入生态环境治理的相关内容，亦可以依托现有农村群众自治组织或者集体经济组织，成立农民生态环境治理的相关团体。以上行业规范、专业组织章程、村规民约等软法体系的建立，可以促使各相关主体在利益导向机制的作用下自我约束、互相监督，最终降低治理成本、提升治理效率。4.3 人才振兴与文化振兴：逐步提升农民生态素养面对当前农民生态素养普遍较低的问题，可以通过人才振兴、文化振兴的途径加以解决。在做好产业振兴的背景下，吸纳相关的高素质生态环境治理从业人员参与其中，同时这也将是一个吸纳农民从业或者参与的过程，必将提升农民的生态素养。另一方面，通过政府、基层组织实施文化振兴，提升农村整体文化素养，也将促进农民建立人与自然和谐共生的理念，逐步提升农民的生态素养。5 结语农村生态环境治理事关乡村振兴的全面实现，事关全面建设社会主义现代化国家。要实现农村生态环境的有效治理，依然要回到乡村振兴的语境下，依托“五个振兴”齐头并进，才能实现完全的“生态振兴”，其关键在于发展农村以农业为主、其他配套产业，尤其是生态治理相关产业，实现产业振兴以带动乡村全面振兴。而要将农村生态环境治理落到实处，则不仅需要发挥政府的服务职能，还需要推动多元主体合作共治，而在法治保障（或者制度供给）层面，则不仅需要传统的“硬法”作为骨架，还需要通过利益导向机制建立自律与他律相结合的社会软法体系，使多元主体不仅成为参与者，更成为实际上的建设者。参考文献1苏红键，魏后凯.改革开放40年中国城镇化历程、启示与展望J.改革，2018（11）：50-51.2江丽，李琳，傅娟，等.乡村振兴背景下农村老龄化问题的成因、挑战及对策J.农村.农业.农民（B版），2021（7）：33-34.3文丰安.乡村振兴战略背景下农村劳动力回流与治理J.农村经济，2021（5）：1.4李晓晴.人才兴产业旺N.人民日报，2022-10-13（013）.5赵仁青，黄志斌.乡村振兴视域中的农民生态文明素养培育研究J.江西理工大学学报，2022（8）：1-3.6李宁，李增元.乡村振兴背景下现代农村环境治理体系构建研究J.理论导刊，2022（4）：72-73.7罗豪才.公共治理的崛起呼唤软法之治J.政府法制，2009（5）：12-13.8江必新.论软法效力兼论法律效力之本源J.中外法学，2011，23（6）：1165.9吕忠梅.保护生态环境必须依靠制度、依靠法治N.光明日报，2019-02-25（002）.