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中国共产党党内法规研究的回顾与展望*刘文祥（复旦大学 马克思主义学院上海 200433）摘 要：党内法规作为党的自我革命制度规范体系的重要组成部分，其完善对于深入推进新时代党的建设新的伟大工程具有重要的战略意义。党的十八届四中全会之后，学界对于党内法规的相关研究逐渐增多。梳理归纳国内学界目前对于党内法规的相关研究，对于深化党内法规的未来研究，完善党内法规制度体系和党的自我革命制度规范体系具有重要的理论价值和现实意义。通过对已有文献的分析，可以看出目前国内对于党内法规的相关研究主要集中于党内法规的概念、属性、发展史、体系框架、制定、执行等方面。在已有研究的基础上，党内法规的未来研究应加强跨学科研究、文本研究以及比较研究等。关键词：党内法规 党的建设 自我革命制度 研究综述中图分类号：D262.6文献标识码：ADOI:10.3969/j.issn.1003-4641.2023.02.13党的二十大报告指出，“完善党的自我革命制度规范体系”，1（P65）其中特别强调要“完善党内法规制度体系”。1（P66）早在2014年党的十八届四中全会审议通过的 中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定 就明确提出要“加强党内法规制度建设”。2（P35）此后，关于党内法规的相关研究逐渐成为学界的热点话题。梳理分析目前学界的相关研究，对于深化党内法规的未来研究，完善党内法规制度体系，进而推进党的自我革命制度规范体系的完善具有重要的理论价值和现实意义。一、党内法规研究概况作为中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，党内法规是中国共产党管党治党、治国理政的重要依据。同时，作为党的制度建设的重要组成部分，党内法规制度建设是党的建设新的伟大工程的重要环节。因此，党内法规既是法学研究的重点内容，同时也是党的建设研究的重要内容。党的十八届四中全会之后，党内法规的相关研究逐渐成为学界研究的热点，特别是党的十九大之后，关于党内法规研究的收稿日期：2023-01-19基金项目：国家社科基金重大项目“新时代国家安全法治的体系建设与实施措施研究”（20&ZD191）、上海市哲学社会科学规划特别委托课题“新时代中国特色社会主义大国治理战略研究”（2018WLL015）。作者简介：刘文祥，复旦大学马克思主义学院博士研究生，研究方向：马克思主义中国化研究。2023年第2期总第291期SEEK TRUTH FROM FACTSNo.2,2023General.No.291104论文数量有了明显的增加。通过对已有文献的梳理总结，与“党内法规”研究密切相关的关键词主要是党内法规、依规治党、国家法律、依法治国、执行力、党的建设、法治体系、体系化、制度治党、从严治党等。在作者方面，主要是王立峰、操申斌、刘长秋、韩强、王建芹、李斌雄、周叶中等学者。研究机构方面，主要是武汉大学、吉林大学、兰州大学、山东大学、中国政法大学等高校。二、党内法规的概念研究厘清党内法规的概念内涵是研究党内法规的基础和前提，清晰的党内法规概念有利于深入认识党内法规的本质和属性。对于党内法规概念的最早来源，学界普遍认为是1938年党的六届六中全会上毛泽东等同志使用的“党规”等概念。但此后党内法规的概念一直没有明确界定，“党规”“党规党法”等概念常常是混同使用。直到1990年7月 中国共产党党内法规制定程序暂行条例 的颁布才首次明确了党内法规的概念，2012年颁布的 中国共产党党内法规制定条例（下文简称 制定条例）对党内法规的制定主体进行了调整，2019年修订的 制定条例 对党内法规的概念进一步明确，党内法规是党的中央组织，中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委制定的体现党的统一意志、规范党的领导和党的建设活动、依靠党的纪律保证实施的专门规章制度。3（PP34）虽然 制定条例 对党内法规的概念有了明确的界定，但学界对此仍有进一步的解析和探讨。欧爱民、李丹指出，制定条例 对党内法规的定义没有从本质、形式等方面揭示党内法规的特色。4段磊也认为 制定条例 对于党内法规的定义与过去的历史传统和当前的制度实践存在一定的裂隙。5因此，一些学者在 制定条例 的基础上进一步扩展党内法规的概念。刘长秋认为，党内法规是具有法规制定权的党的中央或地方组织制定的，具有特定形式和规范要求，旨在调整党内关系以实现管党治党为目的的、具有法律约束力的党内思想与行为规范的总称。6周叶中、邵帅从“党”“内”“法”“规”四个字的角度出发，立足于党内法规的特殊制定主体、自治功能定位、法治规范面向以及规章制度形态四个方面，对党内法规的具体内涵进行了进一步地阐述。7三、党内法规和国家法律的关系研究作为中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，党内法规既有国家法律的属性，同时也具有自身的独特属性，两者既有联系又有区别。我们不能陷入“党大还是法大”的困境，但也要厘清党法之间的关系。正如习近平总书记所强调的，“党和法治的关系是法治建设的核心问题”。8因此，厘清党内法规与国家法律之间的关系一直是学界研究的重点和热点，目前学界关于这个问题的研究主要集中在三个方面。1.党内法规和国家法律的关系类型。将党内法规和国家法律分别比作两个圆，那么学界对于党内法规与国家法律之间的关系研究可以划分为三种：“外离关系”“相交关系”“内含关系”。第一，“外离关系”，也有学者将其称为“平行关系”。这是极少部分学者的观点，即认为党内法规和国家法律两者是“外离关系”，两者共同组成中国特色社会主义法治体系。如肖金明、冯晓畅就“将党内法规定性为与国家法律并行不悖、相辅相成的法规范”。9第二，“相交关系”，即认为党内法规和国家法律两者作用的范围有所区别，同时也存在重叠的地方。如金成波认为，党内法规与国家法律的调整范围既有所区分，也有交叉重叠。10最后，“内含关系”，即认为党内法规属于国家法律且严于国家法律，这是党内法规和国家法律最为105“亲密”的关系类型，也是国内学者普遍主张的观点，特别是在“软法”的概念引入后，更为其支持者提供了理论支撑。2.党内法规和国家法律的一致与区别。党内法规与国家法律的一致性方面，主要体现在价值取向、指导思想等方面。无论是党内法规还是国家法律，均统一于人民利益福祉这一最高目标之下，具有同质性，具有共同的价值目标取向。11同时，党内法规和国家法律都坚持马克思主义和马克思主义中国化理论成果的指导思想。在区别方面，主要体现在制定主体、调整对象、适用主体等方面。根据 制定条例 的相关规定，党内法规的制定主体主要是中央组织，中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委，而国家法律的制定主体则是国家权力机关，主要是指各级人民代表大会及其常委会。党内法规的调整对象主要是党员和党组织，而国家法律的调整对象是全体社会成员和全体社会组织。同时，法律的实施最终依靠的是国家强制力，而党内法规的实施是以党的纪律作为实施保障的。123.党内法规和国家法律的衔接与协调。陈红梅、李娟对党内法规与国家法律衔接协调的内在机理进行了分析，认为党内法规与国家法律结构耦合的实质内核是党员义务权利的规定。13周航对党内法规推进宪法实施的逻辑理路进行了分析，认为党内法规对于国家法律的发展和完善具有先导性的作用。14同时，也有学者以具体的党内法规和国家法律为例对两者的衔接与协调进行分析。如冀明武以 中国共产党党内监督条例 与 中华人民共和国监察法 为例，论述了党内监督法规与国家法律制度的衔接。15谭波以部分党内法规和国家法律的关系为例，认为党内法规和国家法律的衔接类型主要有主体限缩后的衔接、监督处理措施上的衔接，而在协调类型上主要有同类情况不同规定方面的衔接、同一问题相关规定方面的衔接。16张洪松立足于党政机构改革背景，对党内法规与国家法律衔接进行了分析，认为党内法规与国家法律之间的冲突不是政治上的，而是技术上的。174.党内法规是不是“法”的争论。部分学者立足于“国家法主义”的视角否认党内法规是“法”。如王锴、于洁认为党内法规并不是严格意义上的“法”，党内法规更多是作为一种法源。18曾市南认为，政党组织不具有立法权限，党内条例不具备法规特征，同时“党内法规”的提法不能严谨、准确地反映党与法的关系，所以“党内法规”的提法不当。19对此，王俊华建议用“党的纪律”代替“党内法规”的提法，20刘作翔建议用“党内规范”代替“党内法规”的提法。21与此相反，大部分的学者对党内法规是“法”的观点表示支持。张晓瑜、秦前红从“法多元主义”的角度出发，认为可以将党内法规纳入到“法”的范畴。22也有学者通过对“法”与“法律”两者的区分，认为党内法规属于“法”的范畴。同时，随着“软法”“社会法”等概念的引入，一些学者借助“软法”的概念将党内法规纳入到“法”的范畴，这也进而引发了党内法规是不是“软法”的争论。姜明安、操申斌、刘长秋等学者认为党内法规符合软法的基本特征，如刘长秋认为，党内法规调整完全契合软法调整的特点。23有学者则认为党内法规是“软法”的观点存在局限，主张党内法规应该成为独立的理论体系。四、党内法规的建设史研究虽然“党内法规”的相关概念在1938年才被首次提及，但1921年党的一大制定通过的 中国共产党纲领 实际上是中国共产党党内法规建设的开端。历经百余年的发展，中国共产党已经建成了比较完善的党内法规体系。开展党内法规的建设史研究，有利于总结经验教训，推进党内法规制度体系的进一步发106展。目前学界对于党内法规的建设史研究主要分为两个方面。一方面，党内法规建设的历史演进研究。国内学者普遍将党内法规建设的历史演进划分为四个阶段，即新民主主义革命时期的初创和奠基，社会主义革命和建设时期的探索和失误，改革开放和社会主义现代化建设时期的恢复和发展，中国特色社会主义进入新时代以来的系统和完善。但也有学者的划分时间点有所不同，如陈朋认为，党内法规建设经历了以党章为基点的起步探索（19211949）、概念逐渐清晰后的自主推进（19491992）、依规治党的主题凸显并不断提升（19922012）、迈向体系化的全新探索（2012年至今）的四阶段。24除了四阶段的划分外，段光鹏、王向明将党内法规制度建设的百年史划分为五阶段，即初步探索（19211949）、曲折发展（19491978）、恢复重启（19781997）、渐成体系（19972012）、全面完善（2012年至今）。25另一方面，特定历史时期的党内法规建设研究。如，何益忠分别对党的创立及国民革命时期、土地革命时期、全面抗战时期、民主革命时期的党内法规建设进行了考察分析。崔言鹏、赵耀宏、张炜达、张腾等学者着重分析了延安时期的党内法规建设。蒯正明、王然、杨云成、姚桓、刘力维、王盛开等学者对改革开放以来党内法规的建设进行了历史梳理。杨云成、张希贤对党的十八大以来党内法规制度建设的成绩、特点与启示进行了分析。五、党内法规体系的框架研究党内法规体系庞大，涉及党的建设的各个方面，合理有序的体系框架有利于党内法规体系的发展与完善，同时有利于党内法规的学习与实际效能的发挥。中国共产党党内法规体系 确立了“1+4”的党内法规体系，即在党章的统领下划分党的组织法规、领导法规、自身建设法规、监督保障法规四个部分。针对“1+4”的党内法规制度体系，许多学者都提出了不同的意见建议。韩强认为这一体系存在交叉重复的问题，因此提出了“1+1+3”的制度体系。26王振民则在 党内法规制度体系建设的基本理论问题一文中将党内法规分成了“1+6”的体系。27基于中国共产党政治活动的视角，按照党内关系、党与政权、党与社会、党与其他政党的关系，蒙慧将党内法规进行了横向分类，包括党员教育管理类法规、党的组织法规、党的权力运行法规、党的领导法规以及保障类法规。28也有学者对党内法规体系的框架进行了历史性分析,如赵娜借助不同党内法规选编（汇编）的版本指出，其基本框架从“党章体例”划分模式，发展到“党建布局”划分模式，再发展为“1+4”基本框架的划分模式。29六、党内法规的制定研究党内“良法”的制定是提升管党治党有效性的重要前提，因此，党内法规的制定是完善党内法规制度体系的重要环节。学界对于党内法规制定的相关研究主要集中在以下几个方面。1.党内法规制定权限研究。规范党内法规制定主体是加强构建完善的党内法规制度体系的首要任务，决定和影响着规范行为、规范监督党内法规制度的质量和成效。302019年新修订的 制定条例 对党内法规的制定主体作出进一步明确。但苏绍龙认为，现行党内法规关于制定主体的规定较为概括，应进一步规范党内法规制定主体的相关制度。31赵谦、余月认为，应尝试完成各类规范的规范属性识别与制定权限事项阐明，以从政党组织行为维度来界分党内法规的制定权限范围。32有学者特别注重党员参与党107内法规的制定，强调要充分发挥党员在党内法规制定过程中的积极作用。秦前红对党政联合制定党内法规的规范路径进行了分析，强调要明确党政联合立规的主体。33同时，李斌雄、吴鹏程、伊士国、童彬等学者对副省级和省会城市的党内法规制定权制度进行了分析。2.党内法规备案审查研究。为进一步规范党内法规的备案审查工作，2019年修订了 中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定。规定明确要对党内法规进行政治性审查、合法合规性审查、合理性审查、规范性审查。国内学者也对党内法规的审查备案进行了相关研究，如管华从立规前评估标准、立规中评估标准、立规后评估标准三个方面分析了党内法规质量的评估标准。34同时，国内学者对于党内法规的合宪性审查进行了大量的研究，李忠认为对党内法规制度进行合宪性审查，是加强宪法实施和监督、维护宪法权威的重要举措。35宋玉波、魏艳提出党内法规合宪性审查应该遵循的原则，在保证符合宪法的前提下遵循规范化、权威性、系统性、权利义务统一、权力责任对等以及权力有限并受监督等基本法治原则。363.党内法规制定技术及清理机制研究。合理规范的制定技术是制定“良法”的重要前提和保障。秦前红、周航、邓嵘等学者均强调要通过规范制定技术来完善党内法规。管华对党内法规的制定技术体系作出进一步阐释，党内法规制定技术规范的体系包括统筹技术规范、语言技术规范、结构技术规范、活动技术规范和公文技术规范等五方面。37随着历史的发展，党内法规的数量不断增加，其中存在着一些“老化”“碎片化”的党内法规。2012年中共中央办公厅关于开展党内法规和规范性文件清理工作的意见 的颁布，为党内法规的清理工作提供了指导意见。目前，对于党内法规的集中清理已经完成了两次，极大促进了党内法规的体系化建设。徐信贵、马金祥等学者针对党内法规的清理机制进行了分析。徐信贵认为，应通过法规清理工作和体系化平台建设，以克服党内法规的“碎片化”现象，确保党内法规的体系化。38七、党内法规的执行研究随着党内法规体系逐步完善，党内法规建设由解决“供给不足”问题逐渐向解决“执行不力”问题转变，2019 年 党内法规执行责任制规定（试行）的出台塑造了“党内法规执行责任制”这一针对调整党内法规执行关系、回应党内法规执行问题的制度形式。祝捷、陈文菊认为，党内法规执行责任制作为政党责任制的一种，本质上是中国共产党追求制度效用，实现“党规之治”的意志表达。39目前，学界关于党内法规的执行研究主要集中在以下几个方面。1.党内法规执行存在的问题及其原因分析。一方面，立足于现实分析了党内法规执行过程中存在的问题。尹曼潼、黄天弘认为，目前党内法规执行中主要存在懈怠性执行、选择性执行、曲解性执行等问题。40另一方面，从不同角度探析党内法规执行过程中存在问题的原因。操申斌从党内监督机制的弱化、党内权力结构的“倒置”、党员主体地位的“虚置”、法律工具主义观念等方面分析了党内法规执行不力的原因。41宋雄伟立足于行动者“漏斗效应”，从认知共同体、制度协同性、激励与约束、知识因素等方面出发，解释了党内法规执行过程中的层层失守。42段占朝、刘长秋立足于党内法规的执行主体，认为执行主体的政治素质和执行能力是影响党内法规执行力的两个重要变量。432.党内法规执行力的提升研究。一方面，对党内法规执行机制进行分析。陈莹莹从党委党组全面领108导、纪委保障党规执行、党的职能部门具体履行党规执行、党的基层组织通过党建方式推动党规执行四个方面对党内法规的执行机制进行了阐述。44欧爱民、何静将党内法规执行的构成要素划分为执行主体、执行客体、执行资源、执行监控四个部分，并对其优化进行了分析。45潘博、王立峰借助嵌入型理论的分析视角对党内法规执行的动力机制进行了分析，认为党内法规的执行动力机制主要通过角色驱动、规制激励、价值引导三个方面发挥作用。46另一方面，对党内法规执行文化进行分析。党内法规执行文化是党内法规执行的灵魂，是提升党内法规执行的精神动力。因此，有学者从党内法规执行文化的角度对提升党内法规执行力进行了探讨。如，王里、双传学强调要从重塑执行理念、完善执行机制和提升执行主体的素质等方面培育先进的执行文化。473.党内法规执行的监督与评估研究。党内法规执行的监督与评估是提升党内法规执行力的重要保障。冯浩在其博士论文中从党内法规监督、纪律检查机关专责监督、执纪问责监督等方面阐述了党内法规的监督机制。48同时，评估标准和指标体系的建构是党内法规评估的前提条件，关系到党内法规评估的科学性和客观性。针对地方党内法规实施后的评估标准问题，朱璇、黄大熹围绕“文本行动观念”的基本框架，建构了由4项一级指标、9项二级指标、44项三级指标组成的地方党内法规实施之后的评估指标体系。49伊士国、郭康则提出了包含必要性、合理性、合法性、协调性、可行性、规范性、实效性在内的“七指标式”的评估指标体系。504.党内法规的解释制度研究。中国共产党党内法规解释是党内法规制度体系的重要内容，具有表达政治价值、明晰执纪空间、强化立规执规等功能。51因此，解释制度是党内法规实施保障体系的重要组成部分。中国共产党党内法规解释工作规定 于2015年7月印发，为党内法规的解释工作提供了科学指引。目前学界对于党内法规解释制度的研究主要集中在解释权、解释功能、解释原则等方面。王建芹、马尚对党内法规解释权配置进行了分析，同时从存在基础、前提条件、立场选择及具体指向等四个方面阐述了党内法规解释的功能。52姚国建、潘姚从政治性、合法性、合规性、合目的性、必要性、明晰性等六方面论述了党内法规的解释原则。53八、未来研究展望“矩不正，不可为方；规不正，不可为圆。”党内法规对于党的自我革命制度规范体系的完善，对于推进党的建设的制度化发展具有重要的价值意义。基于目前学界已有的相关研究，未来可以深化以下几个方面的研究。1.加强党内法规的跨学科研究。作为法学和政治学的新兴领域，党内法规制度体系兼具法治性、制度性与政治性的多重属性，是扎根于中国国情的特色政党制度，需要多学科的学者共同提供智力支持。54通过梳理已有的研究可以看出，目前对党内法规的相关研究主要是借助于法理学的相关知识。但党内法规建设是党的建设的重要组成部分，同时党内法规建设史也是中国共产党历史发展的重要体现。因此，未来可以加强党的建设和中共党史视野下党内法规的研究，实现马克思主义理论、法学、政治学、历史学等学科间的有机结合，生成党内法规的学术场域，55推动构建党内法规研究的“学术共同体”。2.加强党内法规的文本研究。通过综述可以看出，目前学界对于党内法规的相关研究主要是集中于理论阐释，或者是从宏观的角度上对其进行研究，而缺乏文本研究或微观角度的研究。目前已有的文本109研究主要集中于党内反腐倡廉法规的研究，这与党的十八大以来全面从严治党的不断推进密切相关。因此，党内法规的未来研究可以注重党内法规历史文本的搜集、整理，加强对某类法规或某部法规的历史文本研究。同时，既要注重中央层面党内法规的研究，也要重视地方组织和各部门制定的党内法规研究，既要从历史中总结经验规律，又要讲好党内法规建设的故事。3.加强党内法规的比较研究。他山之石，可以攻玉。通过综述可以看出，目前有部分学者对国外政党的党内法规建设进行了相关研究，并与中国共产党党内法规的建设进行了比较，如马树颜、臧秀玲对中国共产党与越南共产党党内法规制度建设进行了比较研究，向雪宁对德国社会民主党党内法规建设的经验进行了总结。但总体来看，高质量的研究成果相对较少。因此，党内法规的未来研究可以加强党内法规的国际比较研究，探讨不同制度模式下，不同政党的党内法规（规定）的性质是什么、规范哪些方面、如何规范、有什么样的效力，56特别是加强对发达国家政党的党内法规研究，为中国共产党党内法规的建设提供域外借鉴和实践参考。参考文献1习近平.高举中国特色社会主义伟大旗帜，为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告R.北京：人民出版社，2022.2中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定M.北京：人民出版社，2014.3中国共产党党内法规制定条例、中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定、中国共产党党内法规执行责任制规定（试行）Z.北京：人民出版社，2019.4欧爱民，李丹.党内法规法定概念之评述与重构J.湘潭大学学报（哲学社会科学版），2018（01）.5段磊.党内法规渊源论J.四川师范大学学报（社会科学版），2020（04）.6刘长秋.论党内法规的含义及其制度建设的要求J.探索，2019（03）.7周叶中，邵帅.论党内法规的基本内涵J.湘潭大学学报（哲学社会科学版），2021（05）.8习近平.关于 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Review and Prospect of the Research on the IntrapartyRegulations of CPCLIU Wenxiang（School of Marxism,Fudan University,Shanghai,200433）Abstract：As an important part of the systems and regulations for the Party s self-reform,the improvementof intraparty regulations is of great strategic significance for further promoting the new great project of partyconstruction in the new era.After the Fourth Plenary Session of the Eighteenth Central Committee of CPC,academic research on intraparty regulations has gradually increased.Sorting out and summarizing the relevantresearch on intraparty regulations has important theoretical value and practical significance for improving thesystem of intraparty regulations and the systems and regulations for the Party s self-reform.Through the analysisof CSSCI literature,it can be seen that the current domestic research on intraparty regulations mainly focuses onthe concept,attributes,development history,system framework,formulation,implementation and so on.On thebasis of the existing research,the future research on intraparty regulations should strengthen interdisciplinaryresearch,textual research and comparative research.Keywords：Intraparty regulations;Party construction;The systems and regulations for the Party s self-reform112