我国农产品价格调控政策演变及问题分析_李阿红.pdf

商业研究全国流通经济24我国农产品价格调控政策演变及问题分析李阿红许世霖赵雪梅（吉林省蔬菜花卉科学研究院，吉林 长春 130000）农产品作为国家基础产业，事关国计民生，所以农产品的价格稳定对国民经济发展起了很大作用，因为农业生产是整个我国的经济支柱，而我国也是一个农业生产、农产品消费大国，因此，农产品价格的稳定波动对整个我国的经济社会发展有着非常重要的影响。同时，因为国家在政策上对农产品定价工作非常重视，在历年的“中央一号文件”中，也都是围绕着农业问题进行的，已经有很多年都被提及了农产品价格。在 2014 年“中央一号文件”中，推进农产品价格形成机制的改革，提出了“以农为主、以农为主”“以农养农”“以农养活农”的政策，以及“以粮养农”的新思路。2015-2020 年，在这一时期，中央分别提出要注重对农业的市场化改造，提高我国粮食安全水平，并实施收储体系改造等措施，以保障农业调控，保障广大农民的基本权益。2012 年“中央一号文件”中明确提出，要加速推进社会主义农村现代化，要稳定粮食农民的补贴，保持和健全国家稻麦最低收购价制度，增强农民口粮质量和主要农作物的供应保障能力。对农业价格实施适当调整，将有助于稳定农业市场物价，农户的生产积极性和主动性也将能够积极调动，在此基础上，提出了促进农业生产与市场竞争的政策措施。通过对农产品的调控，既能促进农业生产，又能保护农业生产，提高农业生产效率。研究我国农产品调控政策及其存在的问题，对于维护国民经济的有序运行具有重要意义。一、农产品价格调控目标与手段农产品价格在国民经济价格体系中起着基础性作用，它关系到农民收入增长和消费者负担的两难困境。它不仅影响农村地区整体物价水平的稳定，而且危及农村地区的正常生产秩序和城镇居民的消费水平。它的上涨也将使农村地区的低收入者更难生存，与社会和政治问题高度相关。此外，农业价格还受到各种因素的影响，如市场供求之间的弹性差异、自然因素和农业生产要素的进入壁垒。自由市场定价机制不能正常有效地运作。为了消除或减少农业金融市场中离散的蜘蛛网波动，世界各地的经济学家主张相对使用支持价格、最高限价、价格补贴和其他价格控制政策来调节农产品价格。1.价格调控目的在于促进农产品供给和增加农民收入20 世纪 20 年代初，美国率先提出了农产品价格支持的基本概念，以争取工农业生产的适当“平价”比率，合理保护农民收入。农产品价格支持措施是指地方政府部门为使农民能够以适当的价格销售农产品或在商品销售中获得适当的利润而采取的各种市场干预措施，从而达到增加农民收入和稳定农村生产的目的。所谓组织产品价格政策，是指中央政府采取措施，将农产品的竞争性购买价格设定在市场供求均衡价格上，以支持农产品产业。从国际贸易的角度来看，国内政策承诺一般是指国家当局根据国内措施，以农业和农民为支持对象，实施的各种财政支出措施。中国农产品价格政策的具体目标应包括确保农产品有效供给总量的产出目标、增加农民收入的收入目标和加快农业产业结构调整的结构目标。农产品的竞争性价格调节政策，是指地方政府按照国民经济发展水平、全国农业市场供需状况和国家团体和个人的农业经营收益，采取各种经济杠杆，制定各种价格行为准则和政策措施，直接影响全国农业价值构成和农村产品价格结构，以行政与法律手段相结合，直接或间接的调节市场物价，以便有效调节全国农业品牌竞争性的市场供求关系、农村产品结构，以及农业社会集体收益的合理分配。农业价格支持政策，一般仅在农业供大于求时期采取。按照农民所出售农产品的实际价值和农业市场平均价值之间的关系，则可以分为抑制性农产品价值扶持政策和支持性农产品价值扶持政策。而按照农业价格扶持政策的适用范围或对象，则可以分为倾斜性农业价格扶持政策和非倾斜性农业价格扶持政策。农产品价格有两个十分关键的基本功能，一是引导资源配置。如果农产品定价的更高，农村生产要素就会流入农产品，农村生产就扩大，农产品供应增多；相反，农村生产要素就会外流，农村生产就会减少，农产品就会供不应求。二是调节利益分配。如果农产品物价上涨，农民收入提高，城乡居民开支扩大，城摘要：农产品的市场供应关系到人民群众的日常生活，随着农产品市场需求向多样化、优质化、绿色化方向发展，要求农产品供给向多样化、优质化、高效化、绿色发展的方向努力。但是，当前的中国农业市场在生物多样性、高品质、低价格，以及绿色食品供给等方面仍存在着不少问题。本章首先介绍了我国农业价格管理制度的沿革。然后，研究了农业价格管理制度框架的主要内容，分为产品扶持措施、收入保障措施以及其他保障措施。最后，研究了中国当前农业价格管理改革面临的困难及其相应的解决办法与措施。关键词：农产品；价格调控政策；政策演变中图分类号：F323.7文献识别码：A文章编号：2096-3157（2023）07-0024-04DOI:10.16834/ki.issn1009-5292.2023.07.008商业研究全国流通经济25乡低收入人群生活水平降低；反之，农民的收入就会下降，城乡居民的福利就会提高。所以，农产品价格政策能够成为调整要素分配格局和国民收入平衡的关键工具，在和谐产业与乡村关系方面也能够起到十分关键的作用。所以，当前农业价格调整的总体目标应当是在保持物价基本平稳的基础上，使农产品价格逐步适当提高；要逐步形成农业售价、农村生产成本与城市居民低保的联动机制；要统筹考虑国内贸易措施与国际贸易措施，根据不同产品制订差异化的管理与扶持措施；着力维持基本粮油价格的平衡，最大程度地降低大豆等外贸依存度大的价格浮动，积极探索鲜活商品的有效调节措施。2.价格控制手段主要分为直接控制和间接影响直接控制价格的形成和变化，包括直接设定最高限价或最低限价、价格控制和农产品市场的资本监管；对价格形成和变化的间接影响，包括优良种子补贴、农资综合直接补贴、进口管制和收购管制。发达国家采取的农产品价格干预政策主要有直接制定农产品收购价格、农产品收购价格谈判、建立农产品价格稳定基金、价格直接补贴和收购调节等。农业价格干预是发达国家最常用、最重要、最有效的调控手段。为保障农产品生产和增加农产品出口，不少发达国家都对农产品进行保护价的出口价格补偿。所谓出口价格底价，是指一国政府为了保障某个产品所提出的最低售价。一般有两种方式。一是缓冲库存法，即政府部门或代理商以保护价收购各种农作物，或以规定的价位进行交易，以便得到资金保障，使农产品价值维持在规定的价位。还有一个政策就是农业平准基金的，政府或其代表机构按一定平价收购的各种农作物，而并非按平价卖出，只是在供大于求时低价出售，在供应大低于求时会按高价卖出。农业价格补贴、农业投入品补贴、对农户的直接经济补助，和国家财政上对农业科研、宣传、教育、基础设施建设、扶贫，以及农村生态环境建设等的政策。二、我国农产品价格管制政策的演变分析我国农产品价格管制政策的演变与经济体制改革的进程是一致的。新中国建立之初，我国采取计划经济体制，逐步取消了农业市场交易，并采取统一的购销政策。但在此期间，中国农业价格仍由政府统一计划，市场物价基本平稳，未有明显波动。自十一届三中全会以来，在中国农村商品生产市场与流通领域中的双价制逐渐代替了统一的购销制度。而政府也已逐渐放开按照农产品品牌竞争力统一购销的区域范围与数量，并逐渐放宽了农产品定价管理，逐步引入市场竞争。20 世纪 90 年代初期，果品、蔬菜和肉食等鲜活农产品步入了免费购销阶段。随着农产品售价的逐步上升，也大大提高了农户增加产品的积极性。20 世纪 90 年代末，随着农产品购销领域的逐渐放开，除肉制品以外，全部农产品的购销定价基本都以市场价格为导向。也因此，农产品的供求力量逆转，供过于求，从而出现了农业营销问题、农产品价格不断走低的现象。1996 年，中国粮食物价不断走低。为维护广大农户的权益，并保持农业市场的价格平衡，地方政府和国家粮油公司率先采取了“粮食保护价格”的政策，以保障广大农业生产者的利益，这就标志着中国农产品市场的改革政策的启动。此后，各地人民政府就开始管理农产品市场，逐步形成了以物价保障措施、收入保障措施以及其他市场管理措施为主体内容的市场管理措施体制。三、我国农产品价格调控政策体系的主要内容1.价格支持政策价格支持政策始于 1997 年我国政府实施的“粮食保护价“政策。它的主要目标，是为了保证工农业生产间合理的价值比较。利用农业品牌竞争力保护价的办法，就能够保证农户产品以合理的价钱买卖，并获取一定的经营利润，从而稳定了农业产量。保护价一般是指企业产品的最低保护价。当地政府甚至还提前制定了一种价格，规定只要企业农产品的售价超过了当地政府的最低保护价，那么农民们就能够在市场上随意销售企业农产品；但一旦公司农产品的售价低于了当地的最高保护价，那么农民们仍能够按照当地企业事先给出的最低售价，向本地企业销售公司农产品。但实际上，产品支撑价格一般是指由当地政府所提供的农产品最低售价。而一旦市场售价低于产品支撑价格，那么当地政府就将通过价格干预减少农民由于市场价格变化而造成的损失，并以此保障农户利益。而价格扶持措施也是一种直接的价格干预措施，在一定意义上能够改变市场价格供求关系，从而阻碍社会主义市场机制的产生效益。2.收入支持政策收入支持政策是一种间接的价格干预政策，与农民目前的产量和农产品的市场价格无关，而是直接补贴农民的生产过程。按照补助类型的不同，当前中央政府对农户的资金保障措施大致分为直接生产补助、农业改良种子补助以及农资一体化补助。直接生产补助是指中央政府在粮食种植过程中，对农户所进行的经济补偿。补贴对象一般为粮食农民，其直接补助资金主要来自中央预算的粮食风险资金。补助形式主要有以下四种：一是由农业税部门对该地区农民实行补助；二是根据应税种类补贴年产量；三是根据实际播种面积补贴品种；四是直接补贴原种玉米农户所产和销的商品粮。而对于农业改良品种的经济补助，大多是由当地人民政府进行增加生产能力、提高粮食作物质量和补偿种植优良品种的农户。主要补偿形式有如下三种：一是农户按照播种面积进行直接支付，然后再由农民购买农业部门所推广的改良品种；二是农户按照播种面积，然后直接进行改良品种；三是农户也可使用农民购买的改良品种发票，直接将改良品种补偿兑付给国家财政。农业生产技术资料综合补助，是指地方政府对农户新购置的种子、肥料、农业机械等农用生产资料的财政补贴。对农用生产资料的综合补助方式主要有两个：一是农户可直接向市场上采购农用生产资料，然后由财政部门直接向农户进行综合补助；二是财政补贴则直接交给了生产资料制造公司，通过降低农资销售价格，间接补贴农业。3.其他价格调控政策对其他农产品调节价格的措施，主要是对中国农产品价格的缓冲储备措施，和中国农产品定价风险的控制措施。而中国农产品储备也是我国农业物价金融化稳定的重要措施，着重关注于中国可以储备的重要粮食作物，包括稻米、小麦、棉花等。即在中国的农业市场物价过低时，我国各地方政府部门也必须商业研究全国流通经济26以适当的市场价格购买商品，以便于扩大农业储备，以降低市场供应，以增加农业销售，以保障广大农民农户利益，并以此来保障我国农业的市场物价平稳。国家农业市场风险基金制度，是指国家政府部门为确保农业市场价格及物价风险相关政策的有效实施，而建立的专门用于政府部门各项价格管理工作的财政资金。因为，在粮食产量高速发展的时代里，还存在着市场价格成本上的重大变动与数量不一致问题，即当市场价格过低时，中央政府所“吞进”的农产品数量与市场价格过高时“吞出”的农作物总量并不相同，而在这种情况下，中央政府与地方政府之间又必须共同承担巨大的时间投入和货物配送代价。四、我国农产品价格调控政策存在的问题通过政策体系，中国政府可以更好地调节农产品价格，提高农民的积极性，确保农产品市场的稳定。然而，农产品价格管制政策在实施过程中存在一些问题，主要表现在以下几个方面。1.重要农产品价格调控主体不完善（1）规则不透明导致监管资源垄断。在政府定价对公共资源分配的调节中，因缺少相应的制度设计，导致了政策的制定、颁布、执行等流程的不公开、不透明、利益主体对政策的参与度不高等问题。部分具有声音的行业和群体以行业和群体的利益替代社会公众的利益，导致了行业和群体在价格控制中的利益被分割。由国家经营的几个国有企业，掌握着大部分管制资源，并对重要农产品的定价具有某种垄断地位。（2）政府价格监管的作用不明确。由国家主导的少数国企，因其拥有较多的规制资源，在市场上具有较大的影响力。在一些地方，当主要农产品的价格有了某种幅度的变动时，由于传媒的推波助澜，市场就会急切地想要稳定物价。目前，我国对房地产行业的监管存在着很大的盲目性，对房地产行业的价格形成了一定程度的扭曲，从而影响了市场在资源配置中的基本作用。（3）市场机构未能全面纳入监管。除了油菜籽、大豆由中储粮委托民营企业加工外，由于农村专业合作组织和私营生产流通公司极少有能力介入对主要农作物的价格控制，企业自身的价格控制作用并未受到充分的关注。尽管我国发布了有关规定，却极少有非国有骨干企业介入调控。2.重要农产品价格调控措施不尽合理（1）突出短期性价格调控政策。根据中国近年的发展状况，政府的粮食收储已经被广泛应用于各种农产品的价格调控，而且由于粮食的收储与消化会对市场的价格产生很大的影响，而且其效果容易在短时间内显现出来，因此，各地的政府都十分重视，大有“一储就灵“的趋势，然而，政府对长期的、基础性的粮食生产、流通等方面的投入相对不多，致使粮食价格调控的政策更多地停留在走过场的阶段。（2）缺少对需求调节政策的有效运用。近年来，由于需求迅速增加和供应缓慢所导致的供给短缺，是农产品价格长期波动的基本原因。由于需求的迅速地增加，一方面，随着我国农业产业化进程的不断推进，人们的消费水平不断提高。另一方面，由不合理的生产需求、资金供给过度等因素造成了“虚拟需求”，而目前我国农业价格调控仍以供求为导向，缺乏对现实需求进行理性引导与调控的行之有效的方法。（3）地方政府缺乏价格调控手段。对于很多地方政府来说，由于财力等诸多因素，除了要严格执行中央政府已出台并实施的价格调控政策之外，对于重要农产品的价格调控，他们的手段并不多，也没有很好的控制能力，尤其是对于一些农业主导、财政穷县来说。（4）收储导致财政负担和进口陡增。随着国际间农产品价格差距不断扩大，农户生产和运营成本不断上升，农产品品牌低价入侵国内市场，起到“托市效应”的作用，形成了“国家收购价格”与“进口额”同步上涨的“畸形局面”，使我国农产品面临着与发达国家相比，“国家收购”或“无限制”的社会运营风险。3.调控决策程序繁杂（1）行政程序繁杂延误调控时机。主要的市场调节需要多个部门，这些部门对生产、经营、管理的有关方面往往会存在意见不同或者完全对立的现象，因为没有合理的沟通机制，调整措施的制定与实施，必须通过多个机关的层层审核，多次调整。严密的审查机制和繁杂重复的手续，严重干扰了调整措施的及时与实效。（2）缺乏统一协调的价格信息平台。农业生产中，对农业生产有重大影响的部门较多，比如，涉及到棉花的有关部门就有十几个之多，但这些部门之间的信息却很难实现共享。目前，我国政府所发布的各种信息都是分散处理的，这既是对农户、企业的一种干扰，也是影响国家政策制定的一个重要因素。（3）中央和地方政府之间缺乏协调。目前，中央政府与地方政府在主要农作物价格调整中的层级良性互动趋势尚未形成。4.一些重要农产品价格调控政策亟待完善（1）不健全的粮食收购与出售制度。在没有合理的价格上限限制前提下，在很多情况下，粮价还没有达到一个合理的水平，政府就已经开始了大规模地抛售，对粮价进行了压制，因此，在物价上涨的过程中，农民获得的利益并不多。由于最低收购价格的不断提升，使得市场上的价格上涨预期变得更加强烈，从而导致了“中国的粮食出售给国家，进口的粮食出售给企业”的现象。同时，随着粮食临储价格的不断上涨，饲料、粮食等行业的生产成本也在不断增加，给他们带来了更大的经济压力。（2）生猪市场调控手段尚不健全。当前，我国的猪肉调控政策仍然以猪粮比为主要监控对象，但这并不能反应近年来人工成本和管理成本迅速上升的真实情况。此外，按照最近出台的国家生猪调控方案，中央政府将在猪肉与粮食比价的最大响应范围内，采取适当的价格调控政策，但该政策的持续时间尚不明确，无法量化，也影响了政府的实际操作积极性。同时，由于国家的储备和消化能力不强，其对猪肉价格的反常变动的调节作用也十分有限。而当前，国家冷冻猪肉的贮藏量通常不足 60 万吨，只有 1.2%左右。（3）棉、油、糖价格调控力度不够。棉花、油料和糖类的收储，无论在数量上，还是在控制上，都远不如粮食。这主要是因为政府对政策实施的时间和力度不够，或者是部分环节政府对市商业研究全国流通经济27场的过度介入，造成了价格信息的失真。同时，棉花、油料和糖类等主要农产品的价格调控也是零星的，没有形成长期的调节机制。（4）蔬菜价格监管缺乏系统的政策。在实际生活中，我国主要农产品的价格控制因其自身的不足而难以发挥应有的作用。目前，在已发布的农业统计数据中，对不同区域、不同品种的蔬菜数据进行了删除，导致对农户蔬菜种植意愿的初步调研不足，影响了农户的生产决策。五、我国农产品价格调控政策问题的解决策略与建议1.从支持农业生产价格到加强经营收入，保护和增强市场在优化资源配置中的作用未来，我国农村改革发展与健全农业价格管理政策法规的核心内容是顺应经济形势发展转变的新要求，通过创新保证粮食供应与维护农业市场物价平稳稳定的方式，更加加强地方政府部门对农村农产品市场基础企业运营效果的管理维护，并采取更加直接地，通过更得力、更合理的措施维护农村农产品市场基本企业经营效果，不断地提高农村农业市场综合生产能力，从而逐渐逐步取代由地方政府部门直接管理的粮食临时收储与战略储备调控，从而有效减少地方政府行政干预对农村农业市场资源配置的直接负面影响，同时，也更好地发挥了地方政府部门与社会主义市场经济建设、战略储备和应急调节等方面的重要职责，做到市场供应与价格平衡、开放与效率、管理与监督的统一。2.转变农业生产价格支持模式，逐步实行更加直接、细化、合理的目标价格补贴制度在农村土地流转和农业规模经营发展发生重大变化，政府市场监测与统计信息系统较为健全有效的前提下，国家有关保障重点经营领域农业产品价值的政策宜作出适当改变，从鼓励价格收购转向补贴差价，补助经费的支出形式从管理型向企业型和家族经营型过渡，行政干预领域从后勤控制向利益控制过渡。根据农产品的不同，在交易时，若低于国家规定的保护价时应计算差价损失。在中国的生猪价格监管中，政府为生猪商品引入了一种周期性风险补偿机制，该机制由中国财政直接控制向农民划拨资金，从而实现了对农业产品基本经营收益的最直接、更准确地保护，进一步提高农民生产积极性，有效促进农业生产稳步发展。3.深化地方粮食流通企业改革，提高农产品市场流通体系的活力、效率和国际竞争力健全而完备的市场价格管理体系，是现代市场机制有效发挥作用的重要保证。同时，农产品存在特殊性和复杂性，不但要满足季节性生产和全年式消费的需求，同时还要满足广大农户分散商品生产和集中交易分销的需求，必须满足转型时期农业商品生产经营主体迅速成长转变的需求。为提高农业市场交易质量，从而较好地解决农民在农产品销售中所面临的“卖难”问题，确保农户在产出商品时可以取得良好的经营回报，要放松市场准入，在此基础上，对负面清单制度进行创新，并将其付诸实践，以推动形成一个更加健康、高效、竞争、规范的农产品市场，对全省统一、分级分类、公正透明、社会监督规范的农产品供销质量标准制度进行了健全和完善，着力做好具有公益性的农产品市场交易基础设施建设，尤其是农产品市场平台，着力做好现代交易管理的信息基础建设，深入推动本地国有企业改制，整合社会资金建设成一个依照现代商业制度运作、垂直经营的大型谷物、棉花、油料、食糖、畜产品、果蔬等的综合仓储运输生产公司。六、结语综上所述，我国重要农产品价格波动已成为公众关注的焦点。我国农村经济、社会结构、农业生产和管理方式正在发生着深刻的变革，各种农产品的价格变动及对其产生的影响也存在着较大的差异。当前农业价格支持与保障政策仍面临着诸多不足与问题，普遍粗放，不适应现代市场要求；目前我国农产品流通系统还不够完善，农产品市场的竞争机制还不够完善。其中，国有粮食作物收购公司的改革滞后，缺乏对市场的有效整合。同全球市场经济比较，中国农产品市场流通系统的活力和效能还远远滞后，无法达到市场保证供应和稳定物价的需要。中国国内农产品价格差异明显缩小，地方政府的调整空间变小。虽然我国已经制定了调整农业价格的政策措施，并取得一定成效，但由于多种因素的影响，农产品价格仍有可能在未来大幅波动。因此，关注我国农产品价格调控政策的演变，分析存在的问题，不仅对了解现行农产品价格规制措施的实施效果，同时也为不断完善重要农产品价格调控政策提供公众支持，具有重要的现实意义。参考文献：1 欧进锋.我国农产品价格调控政策演变及存在问题分析J.中国市场，2020（20）：63-64.2 温涛，王煜宇.WTO 框架下我国农产品价格调控的问题与调整策略 J.当代经济管理，2005，27（3）：53-56.3 李婷.我国农产品价格波动特征及影响因素：评主要农产品价格波动分析及调控措施研究J.中国农业资源与区划，2020，41（3）：6.注 项目名称：吉林省蔬菜品种种植趋势、生产成本调查及技术服务作者简介：1.李阿红，供职于吉林省蔬菜花卉科学研究院，高级会计师。2.许世霖，供职于吉林省蔬菜花卉科学研究院。3.赵雪梅，供职于吉林省蔬菜花卉科学研究院。