我国养老服务立法模式与路径优化.pdf

长沙民政职业技术学院学报Journal of Changsha Social Work CollegeVol.30 No.1March.2023第30卷第1期2023年3月我国养老服务立法模式与路径优化唐政秋1 2123（1.长沙民政职业技术学院，湖南 长沙 410004；2.湖南省现代民政研究院，湖南 长沙 410004）摘要：日益严峻的人口老龄化导致养老服务供给侧矛盾加剧，加快推进养老服务立法具有现实性与紧迫性。我国初步构建了养老服务制度框架，但国家层面的养老服务立法滞后、立法不均衡以及以政策文件为主体的现状不能有效实施应对人口老龄化的国家战略与满足老年人多样化的养老需求。应当坚持以人民为中心，通过专门立法模式规范养老服务，深化养老服务立法的顶层设计，保持养老服务立法与其他法规的协调，加快制定国家层面的“养老服务法”，积极探索养老服务治理机制与监督机制，构建中国特色养老服务法律制度体系，为稳步推进养老服务健康发展提供高质量法治保障。关键词：人口老龄化；老年人；养老服务；立法中图分类号：D922.1文献标识码：A文章编号：1671-5136（2023）01-0054-04随着我国人口老龄化进程加快，一方面，老年群体及其家庭对于养老服务的需求快速增加，养老服务供给侧矛盾凸显；另一方面，养老服务业及其养老服务行为尚缺乏健全的法律规范，养老服务涉及的各方主体权益保障处于不确定状态，因此，加强养老服务法律供给、强化养老服务法治保障具有极大的现实紧迫性。加快推进养老服务立法，特别是尽快制定国家层面的养老服务法律法规，不仅能为养老服务的健康发展提供强有力法治支撑和高质量法治保障，也是新时代“实施积极应对人口老龄化国家战略”的有效举措。1我国养老服务立法的发展演变养老服务立法受经济社会发展制约，与人口老龄化程度以及养老服务业发展密切相关。新中国自成立以来开始探索适合我国社会发展需要的养老服务制度，2000 年以前我国政策文件虽然提出了“养老服务”一词，但由于养老问题并不突出，政府统包统揽养老服务，并没有制定专门的养老服务法律法规。一般认为，1999年我国进入老龄化社会。特别是近几年随着人口老龄化程度加深，养老服务不仅关系到千家万户，也成为各级政府关注的重大民生实事。随之引发的各种问题与矛盾日渐凸显，相关立法逐步增多。国家立法层面：2013年修订的老年人权益保障法新增了以养老服务为主要内容的社会服务专章，取消了养老机构设立许可，进一步明确了各地民政部门监督管理职责，为新时代养老服务发展和监管提供了法治遵循。地方立法层面：从“十二五”时期开始，部分地区就推动养老服务立法，近几年地方养老服务立法正在呈现加快推进之势，截至2021年12月21日，根据各地信息公开情况，全国各地已出台养老服务地方性法规46件，其中省级养老服务法规15件，地市级养老服务法规31件，形成了多点开花、梯次推进的养老服务法治建设良好态势1，为推进地方养老服务健康快速发展提供了有力支撑。国家其他规范性文件：2011 年以来，国家先后颁布了 社会养老服务体系建设规划（20112015年）关于加快发展养老服务业的若干意见“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划 国家收稿时间：2023-03-30基金项目：民政部课题“养老服务立法有关问题研究”（MCA20220199）。作者简介：唐政秋（1964），男，长沙民政职业技术学院教授，湖南省现代民政研究院、长沙民政职业技术学院全国民政政策理论基地研究人员。E-mail：唐政秋1 2：我国养老服务立法模式与路径优化第1期积极应对人口老龄化中长期规划“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划等政策文件 10余件，以及关于加快发展养老服务、推进医养结合、全面放开养老服务市场、实施老年人照顾服务项目、推进养老服务发展、促进养老服务消费、养老服务综合监管等多项专门政策文件，其中，“党中央、国务院印发养老服务政策文件10余件，民政部会同有关部门制定出台制度90余件、国家和行业标准50余件”2，涵盖了养老服务设施用地、金融财税、人才培养、质量安全等各个方面，形成了许多具有中国特色、符合国情社情的成熟经验做法。2我国养老服务立法现状分析总体来说，我国养老服务立法取得了一些成绩，初步构建了养老服务制度框架，特别是“十三五”以来，国务院、民政部等政府部门制定了多项养老服务规范性文件，尤其是地方养老服务立法推进较快，在积极应对人口老龄化、保护老年人合法权益、促进养老服务健康发展等方面探索创新。但我国养老服务立法起步晚、基础薄弱，还存在一些明显短板，新时代养老服务立法的任务十分艰巨。2.1专门立法缺位，难以有效实施应对人口老龄化的国家战略与满足改善民生的深层次需求从整体上看，养老服务法律法规体系尚未建立。首先是全国人大、国务院均未出台养老服务专门立法，民政部也暂未制定全国性养老服务规章。老年人权益保障法并非养老服务的专门法律，有关养老服务的条文多是原则性、指导性规定，实践操作性有限。其次是立法层级偏低。现有养老服务立法主要体现为地方人大或政府制定的养老服务方面的条例，且目前依然有二分之一的省份没有出台地方养老服务法规。再次，养老服务的法律文件与其他相关法律法规衔接不足。国家层面的养老服务专门法缺乏、法律位阶低以及以政策和行业标准为主体的养老服务立法现状，与养老事业在我国经济社会发展中的地位以及养老服务的快速发展极不相称，难以应对老龄化社会与养老服务业的发展变化，不能充分满足保障和改善民生的目标要求。2.2立法滞后，不能适应推进养老服务高质量发展的需要我国进入人口老龄化社会已经二十多年，但养老服务立法步伐明显滞后于养老服务业发展和老年人的养老服务需求。有关社区居家与机构养老、养老服务标准、医养康养、养老服务志愿者、养老服务机构退出等方面的国家层面立法还是空白，智慧养老等新型养老服务模式的运行缺乏立法规制，养老服务机构的资金管理以及从业人员的行为监管规范缺乏。现实中也出现了养老服务各方主体权责边界不明、社会资本进入养老服务业信心不足、养老服务机构及其从业人员侵权行为难界定、权益受损的老年人法律救济难、专业养老服务人才队伍不稳定等问题。养老服务立法滞后，客观上不利于保护老年人以及养老服务各方主体的合法权益，难以为养老事业规范健康发展提供有力的法律保障。2.3应急式立法较多，缺乏前瞻性与精准性面对人口快速老龄化以及巨大的养老服务需求，缺乏宏观层面的立法原则的指引，立法的规划性和前瞻性不足，相关规范性文件以及地方养老服务立法多属于应急式的立法。考察现有的养老服务立法，抽象表达多、非制度术语多，很多法律条文只作原则性规定，没有转化为明确权利、义务和责任的法律制度，可操作性弱。同时现有的一些地方养老服务立法没有找准老年人养老服务需求类型，各地立法条文规定往往大同小异，缺乏精准性与对策性。例如：养老服务机构从业人员日常行为规则立法笼统；入住老年人健康服务规则立法含糊；针对现实中失能失智老年人入住养老机构难、养老服务质量保障难、养老服务专业护理队伍建设难等问题，现有立法要么没有规定，要么缺乏有效解决办法。另外，部门规章与地方养老服务立法的频繁出台以及国家养老政策性文件的不断颁布也使得养老服务立法呈现出分散性，体系化与科学性不足。3养老服务立法模式一般认为，目前世界上主要有两种养老服务立法模式：一是分散立法模式，即有关养老服务的条款分散于其他相关法律条文中；二是专门立法模式，即以单行法的形式规范老年人福利或养老服务，比较典型的有日本的老年人福利法。结合我国国情及立法传统，我国养老服务立法宜采取专门立法模式，制定养老服务法。3.1国家层面的养老服务专门立法是养老服务法律制度体系的核心组成部分由全国人大常委会制定养老服务法，是完善养老服务法治体系的核心。从实践中具体需求视角分析，我国现有养老服务立法在全局性和整体性方面不足，唐政秋：我国养老服务立法模式与路径优化55长沙民政职业技术学院学报2023年养老法律制度体系上比较分散，在内容上多是针对特定事项的立法，特别是综合性、统领性的养老服务立法缺位，与构建现代化养老服务体系不匹配，无法适应构建养老服务发展新格局的法治需求。3.2养老服务专门立法可以有效统筹指导地方养老服务立法与全国性养老服务管理从国家层面推进养老服务专项立法，能够有效统筹全国各个地方的养老服务立法，保持中央立法与地方立法的衔接协调。当前种种因素导致我国现阶段的养老服务管理体制不完善的问题较为凸显，全国性养老事务管理除了依靠政策手段，更需要通过具有普遍约束力的国家层面养老服务法律，树立系统性思维，统筹兼顾，实现对全国养老服务领域整体性、全局性和统一性的管理，以规范养老服务业、确保养老服务健康运行；通过养老服务专门立法，对养老事务管理部门的具体职责权力、养老服务运行机制和监督机制等进行明确界定，确保我国养老服务管理体制法治化、规范化，避免政出多门、互相矛盾、互踢皮球等现象，确保养老事务管理部门有统一遵循的行为规范。3.3需通过专门立法对养老服务领域新模式新措施新问题进行规制当今，“互联网+”以及人工智能技术的发展渗透到养老服务领域，涌现了医养结合养老、智慧养老、虚拟养老等多种新型养老服务模式，给老年人提供了多元化和个性化的精准服务供给，多方主体也积极参与智能养老模式及其平台建设，诸如委托经营、外包、购买服务等经营方式增多，各级政府有关养老服务的新措施频出，同时，农村养老服务、长期照顾护理服务、养老专业人才培养、养老服务监管等方面的问题突出。上述都需要通过养老服务专门立法从源头上加以规制，确保养老服务质量，提升养老服务效率，促进养老服务健康规范发展。4构建新时代中国特色养老服务法律体系的对策建议4.1加强养老服务立法顶层设计的全局性与前瞻性面对人口快速老龄化与养老服务立法格局不协调之间的矛盾，养老服务立法顶层设计对于保证高质量的养老服务立法尤其重要。养老服务立法必须以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，遵循宪法的基本原则，坚持以人民为中心，紧密结合国家积极应对人口老龄化中长期规划提出的中期目标和远期目标，制定中长期立法规划，确立养老服务立法的目标。未来相当长一段时间我国人口老龄化将难以逆转，新时代养老服务立法顶层设计要树立战略思维，避免阶段性应急式或补救性的法律制度设计，要根据养老服务的变化发展，强化顶层设计的前瞻性、系统性、全局性；要把养老服务立法放在建设中国特色社会主义法治体系这个整体性、全局性的层面来看待；要通过养老服务立法积极实施党的二十大确定的目标任务，推进中国式现代化养老服务事业发展；要着眼于国家养老事业发展大局，将养老服务立法融入到积极应对人口老龄化国家战略3。4.2保持养老服务立法与其他法规政策的协调保持养老服务立法与相关法律法规的协调。养老服务立法不仅关系老年人、养老服务机构等主体的权益保障，还涉及财政、税收、医疗、保险、合同、劳动保障、社会组织、志愿者等，养老服务立法需要保持与老年人权益保障法、民法典、税收法、社会保险法、劳动合同法等法律法规的协调，发挥法律法规的合力作用，避免法律法规之间的矛盾或冲突。保持养老服务立法与国家养老政策的协调。养老服务立法过程本身也是将国家养老的基本政策上升为国家意志的行为。“十四五”期间的养老服务立法要紧密结合中共中央国务院关于加强新时代老龄工作的意见 国家积极应对人口老龄化中长期规划以及“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划等国家政策文件，确保立法与政策制度目标一致、功能协调、衔接配套。加强中央立法与地方立法的衔接。具有先行性、探索性和原创性的地方养老服务法规为推进国家层面的养老服务立法提供了宝贵的经验。要将具有普遍意义且成熟的地方养老服务立法经验总结提炼、予以借鉴，经过法定程序上升为国家层次的立法规定，丰富立法的层次性，提升针对性与可操作性。加强养老服务立法与司法的衔接。养老服务关系到多方主体的权利义务，还涉及家庭血缘、伦理道德、精神心理等方面。要改变现有养老服务立法中的权利救济方式单一的状况，建立健全多元化纠纷解决机制，并确立调解方式在多元化纠纷解决机制中的中心地位。要健全养老服务立法有关程序的规定，完善有关法律责任的规定，并保持与行政法、民法、刑法等有关法律责任的衔接。4.3加快养老服务立法步伐56唐政秋1 2：我国养老服务立法模式与路径优化第1期养老服务立法思路应从以往应急式、被动式立法转变为积极主动性立法。人口老龄化与养老服务的快速发展不仅对我国社会治理和经济转型带来了重大挑战，也给养老服务立法提供了良好机遇。新时代养老服务立法应坚持积极应对人口老龄化与促进经济社会发展相结合的新思维，积极探索养老服务立法的新思路新路径，创新养老服务具体制度。搭建养老服务法律制度体系的框架结构。养老服务法律制度体系是由一系列多层次多类别的相关养老服务法律法规组合形成的结构严密、内在协调的有机整体。要根据养老服务立法顶层设计的目标，逐步构建养老服务法律、行政法规、部门规章和地方性法规相互衔接、互为补充的养老服务法律制度体系，该体系“以老年人权益保障法、养老服务法等为统领，以相关的行政法规、部门规章、地方性法规为主体，以相关规范性文件、养老服务标准为支撑。”4加快推进国家层面的养老服务专门立法。制定既符合社会领域立法一般规律、又符合老年人实际需求和养老服务业发展需要的综合性养老服务法，应当是现阶段我国养老服务立法的重点和中心任务。以宪法为依据，结合老年人权益保障法相关规定，由全国人大常委会制定中华人民共和国养老服务法或养老服务促进法5，提升养老服务立法层次，作为保护老年人以及养老服务各方主体合法权益的单行法，优化养老服务立法格局。同时，应加强对养老服务法的立法目的、基本原则、调整对象、调整手段以及主要内容的研究。积极完善相关养老服务法律法规等配套制度。加快一体推进社区居家养老、机构养老的法规建设，建议由国务院制定社区居家养老服务条例、机构养老服务条例等行政法规，民政部等部门制定有关支持养老服务业发展、老年人综合评估、农村养老服务、养老服务专业人才培养、养老服务监管等方面的行政规章和规范性文件。要将养老服务标准及其体系建设纳入法治化范畴。要对有关医养结合养老、互联网智慧养老及其平台建设、数据库建设等予以法律规制。4.4健全养老服务具体法律制度设计完善养老服务治理机制。养老服务治理体系涉及养老服务的管理体制、养老服务机构权利义务、评估与监督机制等，直接关系到养老服务的效率和质量，关系到老年人的切身利益。通过立法，创新养老服务的管理体制机制，克服以往立法模糊笼统的原则性规定。针对政府责任模糊和定位不准、政府与非营利机构间异化为隶属关系和社会组织的自主性较低等问题，应规范政府、社会和个人等多方主体共同参与的治理体系，将养老服务的“政府主导、社会参与”政策予以法治化，对养老服务参与主体职责做出进一步的阐释与细化。健全新时代养老服务监管机制。随着养老服务市场的开放性不断提高，社会资本看到了养老服务市场的巨大需求和发展机遇。通过立法，将经过实践证明行之有效的监管制度上升为立法规范，实现养老服务综合监管法治化，改变监管主体混乱、职责笼统、监督效率低等现状，建立规范、科学、专门的监督制度和评估机制，规范评估监管程序，明确政府部门的监督职权、责任和惩戒措施，引进专业第三方评估监督，确保养老服务对象的监督话语权。科学精准设计具体法律制度。科学精准合理的养老服务制度是实现养老服务立法的针对性与可执行性、有效契合老年人养老服务需要的重要前提6。通过大量实际调研，精准分析不同老年群体的养老需求，准确判断养老服务的现状与主要问题。健全有关扶持激励、社区居家养老服务、农村养老服务、养老长期照顾保障、养老专业人才培养、养老服务质量评估等方面的具体法律制度。要对互联网时代智慧养老等新型养老服务模式以及信息大数据管理予以法律规制。参考文献1民政部.民政部对“关于推进养老产业均衡发展的建议”的答复EB/OL.(2021-07-12)2023-02-16.https:/ 已有1420万老年人享受最低生活保障EB/OL.(2020-09-08)2023-02-15.https:/ 引领养老服务健康持续发展N.中国社会报,2022-03-07(001).唐政秋：我国养老服务立法模式与路径优化57