乡村振兴视域下提升农村基层党组织治理能力的实现理路.pdf

福州党校学报2023年第3期乡村振兴视域下提升农村基层党组织治理能力的实现理路江成（中共内江市市中区委党校，四川内江6 4 1 0 0 0）摘要：农村基层党组织是党在农村全部工作和战斗力的基础。提升农村基层党组织治理能力是实施乡村振兴的战略要求，是实现乡村治理现代化的迫切需求，是农村基层党组织建设的内在要求。实施乡村振兴战略，客观上要求提升农村基层党组织的领导执行能力、为民服务能力、组织动员能力、议事协商能力、平安建设能力及依法治理能力。面对治理组织弱化、治理主体参与度低、治理方式创新不够、治理制度不健全等实践困境，农村基层党组织必须谋求可行有效的实现理路，聚焦党建引领，提升领导执行能力；围绕协同共治，强化组织动员能力；创新治理方式，提高议事协商能力；健全乡村治理机制，加强依法治理能力。关键词：乡村振兴；农村基层党组织；治理能力现代化；实现理路中图分类号：D267.2文献标识码：A文章编号：1 6 7 4-1 0 7 2（2 0 2 3）0 3-0 33-0 7基层治理是国家治理的基石，扎实推进乡村治理是实现乡村振兴的必由之路，是加强基层治理体系和治理能力现代化的重要抓手。农村基层党组织是落实乡村振兴工作的领导核心，是乡村治理的关键主体，提升农村基层党组织治理能力是实现乡村治理现代化的组织基础。习近平总书记在党的二十大报告中提出：“增强党组织政治功能和组织功能，坚持大抓基层的鲜明导向，抓党建促乡村振兴，把基层党组织建设成为有效实现党的领导的坚强战斗堡垒，激励党员发挥先锋模范作用，保持党员队伍先进性和纯洁性。”2 0 2 1 年7 月印发的中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见（以下简称意见）提出：“把基层党组织建设成为领导基层治理的坚强战斗堡垒，使党建引领基层治理的作用得到强化和巩固。”2 同时，从行政执行、为民服务、议事协商、应急管理和平安建设等五个方面对加强基层政权治理能力作出了具体要求，进行了功能定位，使农村基层党建引领乡村治理具备了法理基础，为新时代提升农村基层党组织治理能力提供了理论依据。一、提升农村基层党组织治理能力的时代要义纵观中国农村的发展历程和现实状况，当前推进乡村治理现代化正处于跨越转型的关键期，提升农村基层党组织治理能力对于实施乡村振兴战收稿日期：2 0 2 2-1 2-1 8作者简介：江成，中共内江市市中区委党校讲师，研究方向：党的建设。34福州党校学报2 0 2 3年第3期略、实现乡村治理现代化、加强农村基层党组织建设具有重要的现实意义。（一）实施乡村振兴的战略要求习近平总书记在党的二十大报告中指出：“全面推进乡村振兴，加快建设农业强国，扎实推动乡村产业、人才、文化、生态、组织振兴。”全面推进乡村振兴战略，组织振兴是关键。2 0 2 2 年中央一号文件也在开篇就强调充分发挥农村基层党组织领导作用，推动乡村振兴取得新进展、农业农村现代化迈出新步伐。农村基层党组织力量的强弱直接关系到乡村振兴战略的落实。基于此，习近平总书记指出：“要推动乡村组织振兴，打造千千万万个坚强的农村基层党组织，培养千千万万名优秀的农村基层党组织书记”3，提高党的农村基层组织建设质量，建构党建引领乡村全面振兴体系。乡村振兴涉及面广，需要落实的工作千头万绪，要实现的目标要求高、时间紧、任务重，农村基层党组织担负着新的历史任务。农村基层社会治理的成效决定着乡村振兴的进程，农村基层党组织是乡村振兴的组织“引擎”，不提升其治理能力及水平，必然会延缓乡村全面振兴的进程。因此，提升农村基层党组织治理能力是实施乡村振兴的战略要求。（二）实现乡村治理现代化的迫切需求乡村兴则国强。“社会治理的基础在基层，薄弱环节在乡村。乡村振兴，治理有效是基础。”乡村治理是社会治理的基石，它不仅事关乡村和谐稳定发展，更关系到党在农村的执政基础，只有加快推进乡村治理现代化，不断深化对乡村治理规律的认识，持续完善乡村治理的薄弱环节，提升治理效能，才能最终实现国家治理现代化的目标。农村基层党组织既是引领乡村治理的主体，又是乡村社会充满活力和创造力的重要组成部分，最具有影响力和号召力。新时代乡村治理现代化的重点和难点是乡村治理制度体系和治理能力的现代化，农村基层党组织治理能力的充分发挥有利于乡村制度体系的完善和治理能力的提升，推动打好乡村治理“主动仗”。通过提升治理能力，增强农村基层党组织在乡村治理中的政治领导力、思想引领力、群众组织力、社会号召力，有利于构建以基层党组织为核心、社会协同、公众参与、法治保障的制度体系，从而夯实乡村振兴基础。（三）农村基层党组织建设的内在要求农村基层党组织能够调动农村群众的力量，整合各方资源，同心协力办大事，它的建设状况和治理能力，关乎全面推进乡村振兴前进道路。全面推进乡村振兴，就必须加大农村基层党组织建设的力度、广度与深度，不断增强农村基层党组织治理能力，为乡村振兴提供坚实有力的组织保障。因此，提高农村基层党组织治理能力是农村基层党组织建设的内在要求，是全面推进乡村振兴的重要之举。提升基层党组织的领导执行能力，加强基层党组织对农村基层政权建设的领导；提升基层党组织的为民服务能力，保持党同人民群众的血肉联系；提升基层党组织的组织动员能力，调动农村一切可调动的积极力量；提升基层党组织的议事协商能力，把基层党组织建设成为农民群众的“代言人”；提升基层党组织的平安建设能力，为建设更高水平的平安农村保驾护航；提升基层党组织的依法治理能力，使党的领导有法可依。农村基层党组织建设是乡村振兴高质量发展之基，提升农村基层党组织治理能力，是推进农村基层党组织建设工作制度化、常态化的奠基石。二、农村基层党组织治理能力构成分析立足治理理论分析农村基层党组织治理能力构成，是推进乡村全面振兴、实现乡村治理现代化的应有之义。2 0 2 1 年7 月印发的意见明确提出：“增强基层政权行政执行能力、为民服务能力、议事协商能力、应急管理能力和平安建设能力等五方面的治理能力。”2 依据治理理论、农村基层党组织的功能定位，以及农村创新改革治理需求，农村25福州党校学报2023年第3期基层党组织治理能力应包括领导执行能力、为民服务能力、组织动员能力、议事协商能力、平安建设能力、依法治理能力。（一）领导执行能力“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。”5 农村基层党组织的首要任务是贯彻落实党的理论和路线方针政策，执行上级党组织的决策部署。随着乡村治理现代化的深入推进，理清治理与管理的主体区别对于农村基层党组织建设具有重大现实意义。治理主体需要多方有序参与，呈现出多元化趋势，而管理主体相对单一。因此，在治理视域下必须要有更多管理主体深度参与到乡村治理实践中。要达到这一目标，作为农村基层社会治理领导者的基层党组织就必须提升主体的领导执行能力，在多元主体中占据主导地位。以确保党的政治领导核心地位在农村得到广泛自觉认同，确保乡村振兴举措符合中央的顶层设计。充分发挥领导执行能力，充分调动众多治理主体加人，形成多元参与、协同共治的良好局面。(二）为民服务能力治理服务的对象是群众。农村基层党组织植根农村，直接服务于农民群众，基层的服务意识和服务能力直接关系到党在人民心目中的形象。围绕全面推进乡村振兴战略任务，提升农村基层党组织为民服务能力，保持党和农民群众的血肉联系，是基层党建工作的逻辑起点，也是乡村治理现代化的始发原点。基层党组织要把造福人民作为基层治理的出发点和落脚点，确立为人民办实事的价值旨归。中国共产党之所以得到农民群众的坚定拥护，在于党始终不渝代表最广大人民的根本利益。因此，为民服务能力顺其自然地成为农村基层党组织治理能力的重要组成部分，是农村基层党组织建设的力量源泉。（三）组织动员能力组织动员能力是党依靠群众、动员群众和组织群众建设中国特色社会主义事业的能力。中国共产党发源、壮大于群众，组织动员能力是中国共产党群众路线的深化。乡村振兴是一项长期的艰巨任务，需要群策群力、广泛凝聚共识及整合扩容资源，农村基层党组织则具备质朴天然、不可取代的优势。农村基层党组织的动员能力反映的是党在农村社会的信誉和形象，体现的是实现乡村振兴的群众基础，为乡村治理现代化提供源源不断的强大动力和有力保障。因此，要最大限度发挥基层党组织的动员能力，激发农村多方主体的内生活力，促进农村多项资源要素的有效融合，为乡村振兴提供源源不断的发展动力。（四）议事协商能力议事协商是基层协商民主的重要实践方式之一，议事协商能力指治理主体通过协商机制共同沟通、商议协调最终达成一致的能力。治理与管理具有本质的差别，管理注重国家或政府的行政强制，侧重于从上到下实施管理；而治理来源于共同遵守的法律、契约或协定，强调多元主体之间的民主协商。因此，治理的本质属性决定了农村基层党组织参与乡村治理呕需提升其议事协商能力，注重与多元治理主体进行民主平等的协商沟通，能够将乡村多元治理主体团结在自己周围，也表现在农村基层党组织必须以谦恭友好的态度与多元治理主体协商解决问题，提高深度协商互动、广泛凝聚共识的水平。（五）平安建设能力乡村治则天下安。建设平安乡村关系到乡村振兴战略的贯彻落实，离开平安建设，乡村治理就是一句空话。建设平安乡村，提高安全治理水平，化解乡村不稳定因素，需要增强基层党组织的平安建设能力。农村基层党组织作为农村治理体系中的中流砥柱，是为众多治理主体提供创新社会治理方式的主体保障，畅通多元治理主体的诉求渠道，能够在尊重彼此利益差异基础上实现平等交流，及时36福州党校学报2 0 2 3年第3期疏解农村社会矛盾，构建平安治理新模式，不断创设基层社会治安防控体系。基层党组织应以满腔热广泛发动各类社会组织、公民等众多治理主体，积极参与乡村平安治理工作。六）依法治理能力推进乡村治理现代化，需要发挥法治固根本、利长远的保障作用。治理与管理相比，其实治理更赖于契约与规则的执行，这要求各治理主体具备依法治理能力，共同遵循各种民主协商所制定的法律、规则。农村基层党组织必须具备依法治理能力，发挥法制法规的战略导向作用，主要体现在所制订的村规民约、制度等必须符合多元治理主体的意愿和需要，确保他们能按照规则自觉行事，并且符合农村社会发展的现实需求，符合法律法规和公序良俗，切实保证治理的推进顺利和治理目标的实现提高。农村基层党组织的依法治理能力，有助于乡村治理现代化体系更加有序、规范。三、提升农村基层党组织治理能力的实践困境“治理能力即执行治理体系中所有制度的能力，良好的制度优势必须依靠最优的治理能力来实现。”6 围绕乡村基层治理现代化的价值目标，农村基层党组织需着重提升领导执行能力、组织动员能力、议事协商能力、依法治理能力等治理能力，但其实然状况与应然状态之间还存在不同程度的差距。治理能力在治理组织架构、治理主体参与、治理方式、治理法制体系等层面还面临新的挑战。（一）领导执行能力不强，缺乏凝聚力和战斗力农村基层党组织领导执行能力的强弱，影响着乡村治理现代化进程。基层党组织建设虽然取得了显著成效，但仍存在领导执行能力不强，缺乏凝聚力和战斗力等问题。第一，部分农村党员的政治觉悟不高、治理意识不强。由于大部分地区的农村党员受教育程度不高、老龄化严重，学习和领会党的最新政策和精神滞后，使得他们的政治觉悟、治理意识不强，导致基层党组织队伍的凝聚力不足，队伍软弱散。第二，部分农村基层党组织领导认识模糊，缺乏凝聚力和战斗力。部分农村基层党组织停留在满足现状的层面上，缺乏主观能动性和“共治共建共享”治理理念，未能认识到乡村治理现代化转型的重要性，还在继续用传统单一的管理模式，存在不少党的领导被弱化、虚化等问题，一定程度上阻碍乡村治理的全面推进。第三，农村基层党组织和农村社会自治组织权力的不平衡。对于村民提出的新诉求，部分农村基层党组织完全依靠于农村社会组织回应，疏于与领导协同沟通，使得农村社会组织的积极正向作用得不到充分发挥。从当前农村社会治理的成效来看，农村基层党组织领导执行能力不强，各方面主体“自治”力量较弱，将削弱乡村治理的主体活力，影响乡村治理的健康、持续发展。(二）组织动员能力不足，各治理主体参与度较低目前，我国农村基层党组织组织动员能力有较大提升，但与乡村治理现代化实际所需相比，其自身能力仍有很大差距，主要体现在以下两个方面：一方面，农村社会各治理主体参与度较低，自治后劲不足。主要表现在农村基层党组织的组织动员能力不足，未能较好调动农村社会自治组织及村民个体的积极性。部分基层党组织直接管理乡村社会事务、代替各类农村社会组织，打击了村民的积极性；而农村社会组织及村民个体等“自治力量”较弱，话语权表达空间狭小。另一方面，农村基层党组织与社会组织间协同治理机制尚未形成，不能较好地动员村民深度参与乡村治理。目前，部分地区开展了农村基层治理实践，以党建引领农村社会组织积极参与乡村治理，收效较好。但从总体上看，我国农村社会组织还处于发展阶段，其参与社会治理存在内生动力不足、保障机制不健全、协调发展能力不够、协同治理体系不完善等问题，福州党校学报2 0 2 3年第3期(三)议事协商能力不佳，治理方式待创新提升农村基层党组织的议事协商能力是推进乡村治理现代化的有效手段。但随着农村利益冲突复杂化，多元价值观的渗透，农村基层党组织面临协商能力不佳，治理方式巫待创新等困境，具体表现在以下两个方面：一方面是农村基层党组织化解各类社会矛盾不及时、欠妥当。主要体现在不善于运用利益引导、沟通协调等方式让村民理性表达利益诉求，致使部分社会矛盾囤积，解决不及时。部分基层党组织面对各种利益冲突、突发社会矛盾等问题时往往没有足够经验，村干部在处理问题中也存在相互推倭的现象，从而导致社会矛盾和纠纷等问题处理不恰当、不够及时，难以得到有效解，实际上也是对议事协商的规则、程序、策略等缺乏全面认识和正确运用。另一方面是农村基层党组织治理手段方式单一，成效甚微。当遇到难以处置的矛盾或纠纷时，大部分村民愿意相信“上访”比“法治”管用，通过上访来维护自己的权利，造成基层治理陷入“诉息访续”的恶性循环状态。这类情况本质上体现出部分农村基层党员干部对村民的主体价值理解不透彻，机械性推进工作，不善于通过价值指引、整合利益诉求等多种治理方式与村民平等沟通或协商，致使成效甚微。（四）依法治理能力有待加强，制度建设滞后改革开放以来，我国在依法推进村民自治的同时，乡村治理的法治建设也取得了长足的进步，成效明显。然而，当前我国农村基层党组织的依法治理能力显现不足，仍是制约乡村治理与发展的难题。第一，农村基层党组织没有充分关注“依法治理”的精神导向和价值导向。在缺乏法治指导的环境下，村党组织、村委会在乡村社会治理工作中体现出依法领导、依法治理、依法行政能力偏弱，决策科学性不高、随意性较大，法治意识模糊。同时在依法处理社会纠纷、依法化解社会矛盾等方面还存在不少短板弱项。第二，农村基层党组织未充分发挥引领“共治”的重要作用。基层党组织引领与社会组织依法自治结合不够，农村社会组织等治理多元主体对乡村治理缺乏理性认识和科学判断，应建立“共治”的自治机制来规范和制约，否则村民知情权、参与权和监督权很难得到有效保障。第三，乡村保障民生、民权的法律制度还不完善。在农村基层社会治理的群众监督、普法宣传、人民调解、法律服务供给等方面，都不能很好地满足村民的法律服务需求。因此，要强化基层党组织的社会治理，必须强化法治建设，完善健全乡村社会治理的法律制度。四、农村基层党组织治理能力增益的实现路径以乡村高效能治理解决实践困境，是实现乡村基层治理现代化的“总钥匙”，需要在治理实践进程中推动农村基层党组织治理能力增益，实现质的全方位提升，促进乡村治理现代化的有效转化。（一）聚焦党建引领，提升领导执行能力“党的领导是全面的、系统的、整体的，必须全面、系统、整体加以落实。”这一论断具体落实到乡村治理现代化实践中就是要坚持党全面地、系统地、整体地领导乡村治理。强化农村基层党组织在多元治理主体中的领导核心地位，提升其在村级事务的筹划、运行、执行等综合治理能力，保证党的路线方针政策在基层执行落实中不偏向、不走样。首先，坚持和贯彻党对乡村治理的集中统一领导，确保农村基层党组织在农村工作中的指导地位。作为基层党组织，领导执行力就是把关定向、贯彻落实的能力，牢牢把握乡村振兴工作领导权，把基层治理体系和治理能力现代化建设摆在突出位置，保证党的路线方针政策贯彻落实，凸显“坚强战斗堡垒”的聚势聚力作用。其次，选优配强，加强农村基层党组织带头人队伍建设。一个村子的发展，往往需要一个出色的党组织“领头羊”，村党组织带头人的作用非常重要，只有带动村庄更好38福州党校学报2 0 2 3年第3期发展，基层党组织的领导能力才能发挥出来，凝聚起推动乡村建设的强大合力，进而确保党在乡村治理现代化中的绝对领导。最后，加快培育基层社会组织，完善党建引领的社会参与制度。社会组织具有公益性、服务性、互助性等重要特征，能够不断激发社会活力，是重要的治理主体之一。推动党建引领培育壮大基层社会组织，统筹基层党组织和社会组织资源配置，完善相关激励政策，推动基层社会组织共同担负起公共服务职能，形成党建带团建、党建带群建的积极效应。（二）围绕协同共治，强化组织动员能力组织动员能力是乡村振兴破浪前行的源动力，发挥着凝聚民心、汇聚民力的重要作用。提高农村基层党组织的组织动员能力，一是要持续拓展基层党组织在农村的社会影响力。要使基层党组织和党员干部在各项工作中发挥先锋模范作用，在群众中赢得更充分的信任、拥护。同时要准确地掌握乡村社会情况，并根据实际情况制订相应的政策，以保证其具有与时俱进的组织动员能力。二是要为人才的回归创造良好的条件，为其建立常态化、制度化的吸纳机制。调动大学生村官、能人、返乡创业农民等农村社会精英，深度参与乡村治理，发挥好传帮带的作用。三是不断提升农村基层党组织“协同一共治”动员的力度。要充分利用好基层党组织的组织优势，采取组织领导、机制引导等多种形式，促进优质资源的调动和扩容，组织动员群团组织、乡镇企业、社会组织等各种社会力量，积极投身到乡村振兴的伟大事业中来。四是健全农村基层党组织领导村民自治机制，完善农村基层直接民主体系和工作体系。以动员有序参与、完善办事公开制度、强化权力监督、加强资源要素共享为重点，保障村民享有更多更切实的民主权利。（三）创新治理方式，提高议事协商能力习近平总书记在党的二十大报告中指出：“全面发展协商民主，完善协商民主体系，推进基层协商。”这也为农村基层党组织社会治理方式创新提供了新的指引和要求。一是完善基层党组织领导下的民主协商机制。搭建“有事好商量”的乡村协商议事室，开展主题广泛化、程序规范化的民主协商，充分发挥农村老党员、新乡贤、农村家庭能人、志愿者在群众自治中价值引领、协商互助的作用，引导村民参与到协商议事、协商办事的合法程序中来，共同为解决村级事务建言资政。二是培养农村党员干部的网络素养。农村基层党组织要主动学习互联网治理的相关知识，定期开展如网络信息安全、区块链技术和政务新媒体平台运营等基础理论知识。组织党员干部实地观摩学习其他地区“乡村智慧党建”并进行优秀经验交流，促进乡村“智治”。三是充分运用互联网+、大数据等信息化技术，搭建社会治理平台。农村基层党组织要全力建设好信息基础设施，实现村村通，为创新社会治理方式提供坚实的硬件设施和设备基础；搭建“精细化服务、信息化支撑”社会治理平台，借助“一张网”推进乡村治理，加强“多网合一”的网格化管理，激活各方力量参与社会治理的主动性和积极性，提高农村基层党组织治理乡村的效率和能力，夯实乡村社会治理基础。（四）健全制度治理机制，加强依法治理能力依法治理为乡村振兴提供有力的法治保障，农村基层党组织应提升依法治理能力，推进法治乡村建设，切实提升村民的法治获得感，从而提升乡村治理法治化水平。一方面，鼓励“法律进乡村”活动，加强法律服务和供给。基层党组织坚持法律法规和公序良俗相结合的原则，借助乡村的学校教育、集中宣讲、家庭教育等多种方式，用身边事、身边人据实说理，把法律知识、村规民约“飞人寻常百姓家”。针对乡村的弱势群体开展乡村法律援助工作，设立法律援助工作站，为农村提供“一站式”便利的法律服务，最大限度保护他们的权益。另一方面，加强村规民约建设。重中之重是需要基39兰丰丰责任编辑：福州党校学报2 0 2 3年第3期层党组织领导把关，以法律法规为依据，将弘扬孝道、扶残助弱等中华民族传统美德的内容纳人村规民约，推动村规民约建设激发治理“新动能”，不断取得更多制度性成果。同时建立健全村规民约监督和奖惩机制，发挥舆论和道德的积极力量。针对违反村规民约的群众，应当按照相关规章制度，由自治组织进行合理的规劝约束。参考文献：1习近平.高举中国特色社会主义伟大旗帜为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗一一在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告【N.人民日报，2 0 2 2-1 0-2 6（0 1）.2中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见 N.人民日报，2 0 2 1-0 7-1 2(01).3习近平.在参加十三届全国人大一次会议山东代表团审议时的讲话 N.光明日报，2 0 1 8-0 3-0 9（0 2）.4】中共中央国务院.乡村振兴战略规划 EB/OL.http:/ M.北京：人民出版社，2017:23.6刘须宽.国家治理体系和治理能力现代化 M.北京：人民日报出版社，2 0 2 0：2 5.