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我国林业生物灾害管理体系研究（论文）

摘要：本文从生态学角度，对“生物灾害”进行了定义：少数生物偶然抢占生态位，导致原有生物种群之间的共生、竞争和原始协同等平衡关系遭到破坏，超出了生态系统自身恢复能力，导致人员、物资、环境等产生损失。然后分析了生物灾害、林业生物灾害管理工作的特点和我国林业生物灾害管理体系现状，介绍了国外发达国家林业生物灾害管理工作情况，最后，提出了我国林业生物灾害管理对策。
关键词：林业；生物灾害；管理；双精管理（精密监测，精确管理）
中图分类号：X4 C931 S763 文献标识码：A

1.林业生物灾害管理工作的特点
1.1生物灾害
传统的“生物灾害”定义为：由活的生物体暴露于微生物和有毒物质所造成的灾害。[1]显然这个定义是从灾害的受体角度来定义的。笔者认为，“生物灾害”应该从灾害源的角度，并参考生态学内涵，来进行定义。这样，既避免歧义，又符合正常的灾害学定义原则。例如，地质灾害、雷灾、洪灾、旱灾等都是从灾害源的角度去定义的。
因此，生物灾害可以定义为：少数生物偶然抢占生态位，导致原有生物种群之间的共生、竞争和原始协同等平衡关系遭到破坏，超出了生态系统自身恢复能力，导致人员、物资、环境等产生损失。这样，传统的“生物灾害”就被分解成了两部分：“暴露于微生物”造成的灾害属于新的“生物灾害”中的病害，“暴露于有毒物质”属于“环境污染”或其他灾害产生的有毒物质的侵害（如火山爆发、火灾、爆炸等）。
产生生物灾害的灾害源统称有害生物。其实，“有害生物”这种说法还有待商榷，因为，对生态系统而言，生物无所谓“有益”与“有害”，“有益”与“有害”是人类根据自己的标准来确定的。此外，在某一时期或某一场所，某一生物是有害生物，在另一时间或另一场所也可能是有益生物，甚至于还是具有较高经济价值的生物。如凤眼莲Eichhornia crassipes (Mart.) Solms，在热带和亚热带，它是有害植物，而在北部，由于冬季低温限制了它的泛滥，却成了一种猪饲料。
造成生物灾害的原因有自然因素和人为因素。自然因素有其它灾害造成的生态系统抗逆性降低，导致有害生物快速增殖泛滥成灾，如洪灾后的疫病流行等。还有就是气候异常导致有害生物危害生态系统，例如全球气候变暖，越冬害虫基数大，导致农业害虫灾害频发，并使南方害虫北移，扩大危害范围。人为因素主要是人为传播，造成生物灾害危害范围扩大，如疫情随着人类的活动而传播。其次是人类造成的环境污染、过度开采资源、使用高毒广谱药剂等，导致生态系统破坏，产生生物灾害。再次就是转基因作物的基因污染。
按照生物灾害范围的受体，生物灾害可以分为农业生物灾害（包括畜牧业、淡水渔业）、林业生物灾害（包括野生动物疫病）、海洋生物灾害、人类疫病等，按照生物灾害的灾害源，生物灾害可以分为病害、虫害、草害、鼠兔害、基因污染等。
生物灾害属于自然灾害，除了具有一般自然灾害的共同点外，还具有周期性、突发性、扩散性、可控制性等特点：
（1）突发性。许多有害生物生命周期短，繁殖率高，可以在很短的时间内形成数量巨大的群体造成危害，呈暴发态势。
（2）隐蔽性。许多有害生物形态多变，监测治理难度大。害虫一般要经过卵、幼虫、蛹和成虫等不同虫态，病原微生物个体小，隐蔽发生，甚至于隐藏受害体内、水中、大气里或地下，不易发现，治理非常困难。
（3）扩散性。绝大多数有害生物可以随气流、水流、动物迁徙、人为活动和本身的迁飞等迁移到另外一个地方，在新的地域定居下来后，对生态系统造成危害。有些危险性有害生物侵入到新的地域后，迅速繁殖，排挤本土生物，造成生态灾难。
（4）区域性。自然生态系统具有强烈的区域性，有害生物的种类分布因此也具有明显的区域性，再加上有害生物生活与危害行为与自然因子密切相关，有害生物的生命周期与灾害发生的周期、危害程度就具有强烈的区域性。
（5）社会性。从灾害源来看，生物灾害是相对的，是生态系统失衡造成的。由于人类对过度开发利用，打破了这种有序状态，造成生态系统抗逆能力下降，当有利于某种生物滋生的生态因子存在时（如气候变暖、营造纯林、广谱农药的使用等），该生物就可能泛滥危及生态安全而形成灾害；由于环境污染、火灾、冰冻等自然灾害，造成大部分生态系统内主体生物衰弱，使少数抗性较强的生物抢占生态位，造成生物灾害发生；由于人类频繁远距离活动，打破了地理区域限制，使一些外来生物入侵，危害生态健康。
从灾害产生的危害来看，生物灾害危害面积大，损失严重。生物灾害不仅造成巨大的经济损失，还对生态造成极大的危害，甚至于危及人类健康。如禽流感、艾滋病、肾综合征出血热、埃博拉等恶性传染病，均是人兽共患病，严重威胁人类健康，危及社会公共卫生安全。
（6）受自然因素的影响、时间性
有害生物也是生态系统中的一分子，生态系统的演变依赖于自然条件，因此，生物灾害的发生在很大程度上与自然条件密切相关，在其发生发展上，表现出很强的时间性。我国地处温带、亚热带和热带三大气候带，幅员辽阔，生物区系复杂，有害生物种类多、分布广、危害大，生物灾害防治的难度不一。
（7）可监测预测、可控制性。有害生物具有一定的生物学和生态学特性，都有一定的发生发展规律，通过长期监测和研究其生物学和生态学特性，可以建立预测模型，进行灾害预测。根据有害生物的生态学和生物学特性，可以对产生危害的有害生物进行人为干扰，将生物灾害损失降到经济阈值范围内。有害生物一般都有天敌，可以利用天敌实行生物防治，或者通过生态措施，改善生态环境，创造有利于天敌而不利于有害生物的生存环境，实现可持续治理。
（8）治理的艰巨性。生物灾害灾害源种类繁多，包括细菌、真菌、病毒等病原微生物和害虫、害草、害鼠等。生物灾害受灾体种类多，面积广大，涉及到整个全球生态系统，再加上有害生物形态多变，隐蔽发生，治理范围广，难度大。[2]
1.2林业生物灾害
林业生物灾害是由于极端的自然、人为因素或者它们的共同作用，使森林生态系统能量交换、物质循环、信息传递的有序状态遭到破坏，森林生态系统失衡，少数生物抢占生态位，森林资源遭到破坏，造成林业生物灾害。林业生物灾害包括森林植物感染病虫鼠害、有害植物侵入和野生动物感染疫病等。
林业生物灾害具有一般生物灾害的共同点外，还具有周期性、受灾面广、危害的间接性和严重性等特点：
（1）周期性。林业有害生物的种群具有一定的消长周期，其危害性也表现出明显的周期性。由于有害生物的发生发展与其生长环境密切相关，不同的有害生物、同一种有害生物在不同地区期表现的危害周期都不相同，因此，林业有害生物的周期性主要表现在单虫种的区域性上。
（2）受灾面广。林业灾害受体涉及整个陆地生态系统，“十五”期间，我国年均发生林业有害生物灾害面积867万hm2，相当于同期森林火灾面积的50倍，年经济损失高达880亿元，其中直接经济损失156亿元。
（3）危害的间接性和严重性。林业生物灾害不象其他灾害那样来得突然、激烈，对人的感官刺激、心理冲击大，它的危害一般是渐渐的、间接的，容被人忽视。但是，林业生物灾害不仅造成巨大的经济损失，对陆地生态系统造成极大的危害，甚至于危及人类健康。森林害鼠能传播30多种人类疾病，其中包括鼠疫、流行性出血热、钩端螺旋体病等等，我国历史上曾出现过鼠疫大流行，造成超过当时人口总数的四分之一人员死亡，1949-1999年，我国共发生人患鼠疫7.9万余例，造成2.7万余人死亡。2005年以来发生的胡蜂袭人事件，已累计造成数十人死亡，严重干扰了当地人民群众正常生产生活。红火蚁自2004年在我国大陆首次发现以来，在广东、湖南和广西已致使15000多人次被叮蜇致伤，有200多人需接受专门治疗。吸血昆虫蜱在东北、西北原始林区传播森林脑炎，1997年以来，仅大兴安岭林区就发生感染病例79例，导致5人死亡。林业有害生物的主要种类鳞翅目幼虫体上大多被有毒毛，随风飘落，造成水源污染并引发疾病，其中松毛虫就曾在广东、江西、浙江、安徽、湖北、福建、甘肃及河北等地致使防治人员及当地群众发生皮炎、关节痛、畏寒、低热、头晕、头痛、食欲不振、肠胃不适等情况。20世纪70至80年代期间，安徽省由于松毛虫毒毛而发生的中毒事件达上千例。由于青杨脊虎天牛蛀空树木，导致枝干风折，造成多起砸死砸伤群众、家畜，毁坏过往车辆事件。[2]
1.3林业生物灾害管理工作的特点
生物灾害管理是一个有效地组织协调可利用的一切资源，应对生物灾害事件的过程。其根本目的，就是通过对生物灾害进行系统的监测和分析，进一步改善灾害应急管理周期中减灾、准备、响应和重建等方面的措施，以尽最大可能通过有效的组织协调，来保障生态安全，并将经济财产损失降到最低程度。
就林业生物灾害管理而言，具体内容包括包括监测预警、检疫御灾、应急救灾，灾害发生前的各种计划、物资资金准备等备灾措施，灾害发生后的救灾工作和灾后恢复工作，以及避免和减少灾害发生的促进森林健康措施。
林业生物灾害管理工作是林业工作的重要组成部分，是保护林业建设成果的重要手段，是实现社会、经济、环境和谐发展的一个重要基础之一。
林业生物灾害的管理，必须根据林业有害生物生物学、生态学特性和林业生物灾害的特点，进行科学管理，因此，林业生物灾害管理工作具有以下明显特点：
（1）科学性。林业生物灾害的管理，必须遵从自然规律和社会规律，按照林业有害生物生物学、生态学特性和林业生物灾害的特点，因地因时制宜，因害施策；按照生态健康原理，培育健康森林，或恢复受灾森林的健康。
（2）系统性。无论从生态角度，还是从社会角度，林业都是一个复杂的大系统，具有自然系统、人造系统、概念系统、动态系统、开系统、目的系统、行动系统、对象系统等系统的形态和特点，林业生物灾害管理系统是林业这个系统的一个子系统，具有林业系统的所有特征，要进行高效的林业生物灾害管理活动，就必须运用系统科学技术和管理科学技术，进行科学管理，实现林业生物灾害可持续控制。
（3）社会性。由于森林属于公共产品，涉及到社会经济发展和生态安全，所有森林保护活动包括林业生物灾害的防治，都具有强烈的社会性，所有的林业生物灾害管理活动都必须融入到全社会发展中去，与国家建设紧密结合，使林业生物灾害管理活动公共化、社会化。
（4）时间性。林业有害生物的发生发展具有明显的时间性，林业生物灾害管理活动必须按照这一时间约束，才能实现林业生物灾害有效防控。
（5）政策性。一方面林业生物灾害管理活动必须严格按照国家有关政策、法律开展管理活动，另一方面，为了使林业生物灾害管理活动规范化，就必须制定相关的林业生物灾害管理法律法规、技术规范、防治标准，实现林业生物灾害高效防控。
（6）目标性。林业生物灾害管理活动，必须要达到实现森林健康这一目标，以保护林业建设成果，维护生态健康和国家经济安全。
（7）计划性。对林业生物灾害的管理活动，按照不同的阶段目标，制定严密的管理计划，才能有效调配人、财、物，使管理活动有序进行。
（8）层次性。在林业生物灾害管理活动中，国家、省、市、县乃至森林经营者，其所处层次不同，管理范围不同，林业生物灾害发生情况不尽相同，其管理内容也不相同，具有明显的层次性。[2]
2.我国林业生物灾害管理体系现状
目前，我国林业生物灾害管理活动包括法制建设、工作管理和组织机构建设，林业生物灾害管理活动是在《森林法》、《森林病虫害防治条例》及相关检疫法规制约下进行的，林业生物灾害管理机构根据林业生物灾害现状，在法律规定范围内依法运用权力，对林业生物灾害实施有效的管理。国务院林业主管部门主管全国林业生物灾害管理工作，县级以上地方人民政府林业主管部门负责本行政区域内林业生物灾害管理工作，各级林业有害生物防治检疫局（森林病虫害防治检疫站）负责具体的防治技术管理、监测预报和检疫执法等工作。
2.1我国林业生物灾害法律法规体系现状
我国林业有害生物防治的政策和法规从无到有，不断规范。1979年全国人大五届六次会议原则通过了《中华人民共和国森林法》（试行），标志着我国的林业工作开始转向依法治林。1979年林业部发布了《杨树苗木检疫暂行规定》，以杨树苗木检疫为突破口，推动国内森林植物检疫工作的发展。据统计，建国以来，我国已颁布与林业生物灾害管理相关的国家法律、法规、部门规章和规范性文件有300多部（件）。
2.2我国林业生物灾害管理体系现状
2.2.1管理职能
我国现行林业生物灾害管理机构职能主要有辅助决策职能、计划职能、组织职能、指挥职能、监督职能。
（1）辅助决策职能。各级林业有害生物防治检疫局（森林病虫害防治检疫站）根据所在区域林业生物灾害发生发展情况和国家发展总体目标，制定出为实现这一目标的一种或多种远期、近期具有战略意义的工作方案，通过林业主管部门，上报政府，为政府科学决策林业生物灾害管理工作提供依据。
（2）规划职能。根据政府决策，调查研究本区域林业生物灾害发生发展详情、发展趋势、社会经济状况、林业生物灾害管理工作内部和外部工作环境，制定长期、中期、短期规划，报林业主管部门或政府批准，并组织实施，确保政府决策目标的实现。
（3）组织职能。各级林业生物灾害管理机构，根据规划，科学组织开展林业生物灾害管理工作所必须的人、财、物，把管理工作中的各个要素同自然条件、社会环节结合起来，进行合理劳动分工，协调上下级、相邻区域、本区域内其他行业部门之间的关系，使林业生物灾害管理工作环境得到优化，协助政府组织林业生物灾害防灾减灾。
（4）指导职能。通过调查研究，分析林业生物灾害管理工作的现状和趋势，做出科学的判断，制定高效、快捷的林业生物灾害管理作业方案，为政府决策提供科学依据，从而保证政府在林业生物灾害管理工作中指挥的主动性和权威性。
（5）监督职能。通过检查所辖区域林业生物灾害管理工作，监督下级林业有害生物防治检疫局（森林病虫害防治检疫站）的法律法规、标准规范和计划执行情况，检查监督林业生物灾害扑救效果和灾后恢复情况。[2]
2.2.2工作管理
各级林业有害生物防治检疫局（森林病虫害防治检疫站）工作管理包括计划管理、作业管理、技术管理、财会管理、目标管理。
（1）计划管理。按照有关林业生物灾害法律法规、国家对林业生物灾害管理的要求和规定，根据林业生物灾害发生发展趋势，编制林业生物灾害监测、防治、检疫、基础设施建设、组织机构建设等计划，组织资金、人力，监督督促实施。
（2）作业管理。组建监测网络，开展林业有害生物调查和监测，摸清林业生物灾害发生情况，检查监督下级林间调查质量，发布灾害预报；组建检疫网络，开展检疫工作，并对检疫结果进行记录统计，将统计结果汇总、上报、存档，对下级检疫作业进行巡查监督；对于发生的林业生物灾害，根据发生情况，做好林间防治作业设计，拟定作业方案，筹备作业物资，指挥林间作业，监督作业效果，进行作业质量评定。
（3）技术管理。制定林业生物灾害防治技术标准，组织研究人员开发研究、推广应用新技术，筛选新药物和新的施药技术，研究新的防控策略。
（4）组织管理。主要包括林业有害生物防治组织机构的设置、管理层次、管理幅度、人员配置，对各管理层次人员素质的要求，以及制定各项管理制度等。
（5）财会管理。研究林业生物灾害管理成本内容和结构，进行成本测算，编制成本计划，进行成本控制；根据林业生物灾害发生情况和发展趋势，结合成本管理和防治计划，编制资金预算，进行资金预算申报、审批，监督资金使用。
（6）目标管理。制定目标考核方案，组织目标考核，进行考核结果评定。
（7）设备物资管理。包括设备物资的日常使用、维护、保养、改造、更新、购置和分配等。
（8）档案管理。包括技术情报资料，试验、研究报告、方案、数据、论文，文件、以及基本建设、发展方向、业务管理的短、中、长期规划、计划等。
（9）日常工作管理。机关内部的日常管理，如有关制度的制定，会议筹备、文书管理、后勤，以及组织日常作业、巡查、监督等。[2]
2.3我国林业生物灾害管理组织结构现状
我国林业生物灾害管理组织结构，属于混合职能型结构。从外部看，我国林业生物灾害管理组织属于林业行政管理机构中的一个子机构，属于职能型机构。从内部看，省级以下林业生物灾害管理组织为了节约管理成本、高效运行，则采用的是综合管理，属于简单型结构。对外检疫又由国家质量监督检验检疫总局负责。
2.3.1国家林业生物灾害管理机构
我国林业生物灾害国家级管理机构为国家林业局造林司和国家森林病虫害防治总站、国家林业局野生动物疫源疫病监测总站。国家林业局造林司领导森林病虫害防治总站工作，指导全国森林病虫鼠害防治、预测预报以及森林植物检疫及其行政执法管理工作，组织实施国家级工程治理项目。国家森林病虫害防治总站是国家林业局直属的具有行政管理职能的事业单位，承担全国森林病虫害预测预报、森林植物检疫、森林病虫害药剂药械技术推广、严重森林病虫害工程治理的组织管理、森防行业技术培训及森林病虫害防治工作的督促指导等职能。国家林业局野生动物疫源疫病监测总站负责拟定有关野生动物疫源疫病监测工作的方针政策，起草相关法律法规，制订管理办法和技术规范，进行风险评估，组织野生动物疫情监测，开展技术培训等。国家质量监督检验检疫总局在生物灾害管理方面，负责出入境检验检疫管理，垂直管理出入境检验检疫机构；对省（自治区、直辖市）质量技术监督机构实行业务领导。
图1 我国林业生物灾害管理机构—国家级机构组成

2.3.2地方林业生物灾害管理机构
我国地方林业生物灾害管理机构在行政上归属地方林业厅（局）领导，业务上接受上一级林业生物灾害管理机构管理，县级以下没有专门的林业生物灾害管理组织，由乡镇林业工作站兼管。地方林业生物灾害管理机构负责本地区林业生物灾害监测预报、对内检疫、防治救灾工作。
图2 我国林业生物灾害管理机构—地方机构

3. 国外灾害管理模式
世界大部分国家对于重大林业生物灾害，都纳入灾害管理，一旦发生较大的林业生物灾害，立即启动灾害应急机制。
国外发达国家在长期的防治实践中已经建立了比较完善的法律法规体系和比较规范的管理体系，实行依法治理是林业生物灾害管理的一个十分重要的途径。世界上发达国家都制定了《森林法》或《自然保护法》等法律，来规范林业的发展。同时针对植物保护或森林保护的法律法规体系也十分完善。
国外林业生物灾害防治工作总体上是“谁经营的森林，谁负责组织防治”。国有林由所在森林经营管理站负责林业生物灾害调查，私有林和集体林由其经营者自已负责，森林经营管理站提供技术指导、有害生物鉴定及趋势分析。重大林业生物灾害的监测由州林业厅(局)与联邦政府的农林粮食部共同协调解决其监测技术与经费。信息发布主要是通过专家座谈与咨询的方式向私有林场主或森林经营者发布林业生物灾害信息，提出防治建议。其次是专家(包括研究所或大学的专家)在计算机网络上发布林业生物灾害信息，森林主在网上了解林业生物灾害信息，并根据信息和建议做好防治工作。另外一些非政府组织也发挥着十分重要的作用。
总结发达国家的灾害事件管理模式，对建立我国科学的灾害管理机制有着很重要的启示：（1）完善的灾害法律规定了灾害管理体制、机构、责任和权力。（2）权力相对集中、可靠资金保障、一元化领导的综合性权威灾害管理机构，具有组织、协调和指挥灾害救助能力。（3）拥有从国家到地方多级的管理机构，分布在不同层次、部门的指挥机构和救援力量，根据灾害的种类、规模、发生的可能性、社会影响程度等因素，实行不同等级灾害的分级管理，规定相应级别的机构启动指挥系统实施救灾。（4）注意发挥灾害管理中社会、民间、社区的作用。（5）先进的灾害信息网络，实现灾害信息共享，及时向灾害管理机构、公众发布灾害信息，为灾害管理机构指挥决策、公众自救、民间组织救灾提供服务。[3-23]
4. 我国灾害管理存在的问题分析
4.1我国灾害综合管理方面存在的问题
我国现行的灾害管理较多地延续了计划经济体制下形成的分灾种的行业垂直管理模式。随着我国政治体制改革和建设社会主义市场经济的步伐逐步加大，传统灾害管理模式和体制越来越暴露出响应迟缓、多头管理、效能低下、资源浪费等弊端。
4.1.1法律缺少明确责权规定
（1）我国虽然有《中华人民共和国突发事件应对法》及一些专业灾害法，如防震减灾法、消防法、安全生产法等，分别对各灾害部门的责任、管理权限做出了相应的规定，但总体上目前的灾害应急法主要分散在不同的灾害专门法中，没有系统化，缺少对大灾害、多灾种、次生灾害的综合管理。
（2）一些专业灾害管理法律法规，都是是部门自己起草的，由于部门利益的存在，在法律法规中都存在隐含部门利益、权力扩张、规避责任等问题，影响了法的公平、公正，而且这些法本身具有浓重的部门管理色彩和很强的排他性，在应对突发性灾害事件反应和协调等多方面存在的很多问题。
（3）由于缺少系统的、综合的灾害法律规范，又没有具有决策功能和综合协调能力的灾害综合管理部门，也没有建立起综合、系统的灾害处理的协调机制，一旦需要动用各方资源的重大灾害爆发，或是多种灾害并发时，政府成立的临时指挥机构缺少法律意义上的协调和处理灾害的权力，只享有政府领导临时赋予的不明确的行政命令方式的权利，对需要合作的部门和社会各种救灾力量的协作缺少权威和法律授予的权力，以至于经常要花费大量的精力和时间进行协调，很难高效开展救灾行动，灾害救治成本高。
4.1.2没有统一的政府灾害管理机构，应急管理体制存在缺陷
目前我国对各种灾害的管理分散在不同的部门，实行的是自上而下的行业垂直管理。这种管理体制在国家高度集权的计划经济体制下曾发挥出很高的效率，但是在现今的市场经济条件下，却显示出较多的弊端和缺陷。
在灾害预防的发展规划上，缺少从国家角度的总体战略考虑，行业部门的观念和利益凸现，重复建设浪费了大量的社会资源，在灾害应对方式上，沿用计划经济体制下行政命令方式，缺少主动科学的防范策略和灾害监控及预警措施，应对措施和行动始终处于被动的局面。
在灾害应急时，指挥关系不明确的多头管理经常造成救灾效率不高。所以在综合性灾害或多种灾害齐发的复杂局面下，很难形成应对灾害事件的统一指挥调度、没有统一的灾害管理机构导致无法形成国家、地方的综合灾害应急预案体系，虽然近几年各级政府和有关部门编制了大量的灾害和突发事件应急预案，但是这些由各灾害相关部门起草的应急预案，一般仅限于部门、地区或者行业内部的应急行动，缺乏全局意义上的宏观设计和总体考虑，可操作性和协调能力较差，很难适应多种灾害并发的局面。
灾害应急指挥中心是收集灾害情况、处置突发应急事件的响应机构，中心设置的合理与否，直接影响到政府救灾行动的决策和实施。我国目前对灾害事件的快速反应机制不能很好地适应现代灾害管理的要求，主要表现为救灾指挥和救援力量都分散在彼此独立的各灾害管理部门内，如地震、消防、矿山、森林防火等，缺乏统一的协调和应急指挥。长期处于分散运作下的各种专业救援力量，在单一灾害发生时快速应急能力较强，而在需要多方合作和各种资源协同应对灾害的复杂局面时，既不能形成统一指挥调度的救援力量，也不能及时有效配置和利用分散的救灾资源。而且分散的指挥中心和救援力量由于维持费用较高，运行率较低，不能有效的发挥有限的社会资源，特别是对一些发生概率较低的灾种更是如此。
4.1.3没有规范的灾害信息披露制度
长期以来，在公布灾害信息的问题上，一直采取了传统的思维方式，通过控制信息来源和新闻检查，将相关的灾害信息控制在一个较小的范围内，以内紧外松的宣传和应对策略来达到社会稳定的目的。
如果说在相对封闭、信息传播较慢的时代这种制度还曾起过作用的话，那么在现代网络传播技术带来的信息全球化、多元化的今天，如果公众无法从正式信息渠道得到官方消息，各种消息就会通过非正式渠道迅速传播。在这种情况下信息的传播就往往有失真性、放大性和快速性，加剧了人们的恐慌，使社会心态发生意想不到的变化。因此内紧外松的方式不仅不能适应现代政府信息公开和公民最起码的知情权要求，而且使得政府在应对灾害时会陷于相当被动的局面，这一点在非典期间暴露的尤为明显，严重影响了公众对政府的信任度。
4.1.4缺少灾害的社会动员机制
我国一直以企事业单位为组织，从上到下层层“行政动员”或“政治动员”的人民战争形式应对灾害事件。但是，这种曾长期使用的动员方式存在反应速度相对滞后、应对成本高，容易造成社会恐慌，易遗留一些难以解决的问题等弱点，特别是随着我国社会的转型和各种经济组织的出现，大量人员脱离了国家和集体单位控制成为了自由的社会人，尤其是林区青壮年大多数外出打工，没有足够的劳动力来进行林业生物灾害防治，使这种计划经济条件下曾行之有效的动员模式受到很多的制约。
另外，由于我国公众素质教育、公务人员培训、灾害意识和实际应对能力的训练都十分匮乏，灾害的应对大都依赖于本能的自我反应，社会、民间和志愿者在灾害时能够发挥的作用很小，特别是在国外行之有效的社区救援组织在我国基本处于空白。[17-23]
4.1.5灾害管理资源不能共享
由于灾害管理活动按灾种人为划分到部门，一些先进的灾害监测、预警、救灾工具、手段被一些部门垄断，在资源和技术上不能实现共享，导致国家重复投资，影响灾害管理效率。例如，遥感监测、地球测量等先进的灾害监测设备和技术几乎被气象、测绘、国防、国土（地质）部门垄断，这些先进的设备和技术成了这些部门的“私有”资产，不能实现资源共享，致使我国灾害监测手段非常落后，不能进行有效的灾害监测。
4.1.6不重视灾害监测预报
虽然在理论上完成了“重视灾害监测预报”的转变，但实际中，仍然采取的是“轻监测，重救治”的策略，这主要体现在机构设置、法律法规上，在资金投入上，对于监测预报和灾害风险评估、灾前防范投入严重不足，大量资金投入在灾后救灾上，灾害治理效率很低。
4.2林业生物灾害管理存在的问题
林业生物灾害的危害性不象水灾、火灾、震灾等那样激烈，在一瞬间就能造成明显可见的、惨烈的、直接危及人类生命安全的危害，也不象农作物生物灾害那也直接危害经济与财产安全，因此，林业生物灾害的特点，对经济、生态、社会安全危害的严重性，以及林业生物灾害监测预防、治理的重要性，人们认识不到位，致使林业生物灾害管理工作仍然处在“小灾无人问，大灾忙一阵”的被动局面。
4.2.1法律法规的缺失
4.2.1.1法律法规的缺失
由于过去对林业生物灾害的特点缺乏准确定位，缺乏系统的战略思考，疏于相关制度建设，致使控灾工作长期处于低水平的状态。
（1）立法不具体、不明确、法律责任不清
已公布的法律法规，内容上有些过于原则，一些重要的法律概念界定不明确，许多法规语言或过于政策化，理解弹性大；或政治性、宣传性过强，可操作性差；政策制度多于法律法规，随意性大。[23-26]如在《森林病虫害防治条例》第四条规定“森林病虫害防治实行‘谁经营、谁防治’的责任制度”，包括在有些场合中的“谁受益，谁防治”，就存在明显的责任与权利不对等、责任不清、操作性差的问题。“谁经营，谁防治”的表述与生态公益林的社会公益性责任制度之间的矛盾突出。许多生态环境脆弱地区森林，在生态防护中起着不可替代的重要作用，其经营者是贫困山区林农，他们从中获益很少，他们不但得不到生态效益补偿，反而还要承担这种或那种森林保护费用，这其中就包括林业生物灾害管理费用，这显然很不公平。
（2）林业生物灾害扩散责任无法追究
到目前为止，还没有在立法上解决这一问题。这就导致了目前我国危险性林业生物灾害防不胜防，尤其是像松材线虫病、椰心叶甲、美国白蛾等检疫性林业有害生物大面积扩散。对于这些危险性林业有害生物，大家都在疲于奔命于防治，却疏于管理，甚至于在“招商引资”的“政策”下，对检疫对象大门洞开，根本就没有人追究管理者和传播扩散者的责任。像松材线虫病，纯粹是由人为传播引起扩散的，完全可以查清管理者和传播扩散者的责任，有时已经查清了，而且证据确凿，却无法去追究。
(3)林业生物灾害防治法律中“代执行”存在问题
《森林病虫害防治条例》第25条：“被责令限期除治森林病虫害者不除治的，林业主管部门或者其授权的单位可以代为除治，由被责令限期除治者承担全部费用”。由于这一条缺少可操作的细则和手段，在实际中根本无法执行。
（4）标准化存在的问题
林业生物灾害管理工作是一项技术性很强、标准化程度高的工作。现在虽然起草了一些技术规范，但还远远不能满足林业生物灾害管理工作的需要，尤其是监测预报、检疫等关键岗位责任规范、防治药剂药械标准等还没有统一规范的标准，导致林业生物在该管理工作随意性大，技术水平不高，管理效率低。[24-35]
4.2.1.2执法困难
（1）执法体制的总体结构不够合理，运行机制不顺畅
政府职能尚未实质性转变，林业主管部门一般把主要精力放在植树造林、产业规划等林业生产上，包括林业生物灾害管理执法在内的行政管理职能得不到足够的重视。
（2）执法无力
目前，林业生物灾害管理执法，大多数还停留在“收费”的初级管理水平上；有的执法者处在麻木状态，对一些违法违规行为熟视无睹；由于执法者受制于地方政府领导，林业生物灾害管理执法受到地方政府“招商引资”等政绩行为粗暴干涉，执法水平很低。
（3）法律规范与执法资源配置之间的冲突
林业生物灾害管理机构多属事业单位，按法规授权进行执法，经费不足，设备短缺、落后，手段单一，科研跟不上，缺乏足够的物质和技术支撑。对于林业有害生物的识别鉴定能力不强，往往容易贻误最佳的查处和防治时间。
4.2.1.3监督不到位
监督重点往往放在查核上，对查核发现的问题要么不做具体的处理决定，要么不关心处理决定的执行情况，致使监督不完整，对执法主体缺乏约束力和强制性。执法部门和执法人员对接受监督在主观上有一种抵御心态，尤其从上级林业生物灾害管理部门和下级林业生物灾害管理部门的关系上看，实践上多为业务上的一种指导和被指导的关系，忽视了监督和被监督的关系。
4.2.1.4利益关系复杂，利益化倾向明显
利益关系的不断调整，使制度难以及时适应新的形势，各种不正当利益的驱动制约着林业生物灾害管理制度的有效运行。领导决策存在政治利益倾向，林业生物灾害管理机关及人员在公务活动中，经常对上级负责，强调行政和政策的功能而弱化法律的功能。局部、部门经济利益化倾向明显，一些地方和部门在利益驱动下，对自己有利的，如收费权、处罚权、审批权、发证权等，都争着管；对自己无利可图的，像疫情调查、普法宣传等，一般不愿干。
4.2.1.5法律素质不高
由于林业有害生物是潜在的，逐渐发生的，往往不能引起人们的足够重视，常常被归罪于自然因素，只是消极地等待和依赖政府部门。整个社会的法律意识并不高，许多人缺乏依法办事的自觉性和习惯。执法队伍自身，许多人只知对权力的拥有和运用，而运用得是否准确恰当，没有应有的标准和责任意识。[23]
4.2.2管理模式
（1）林业生物灾害防治缺少相应的制约和激励机制
目前我们实行的防治目标管理指标体系更多的还是约束行业自身业务工作的指标，对政府和林业主管部门缺乏约束力，操作性和实用性不强，有时还不能全面反映基层的实际工作情况，影响基层的工作积极性；现有防治机制不适应市场经济和林业体制改革要求，不同所有制形式的经济组织难以进入防治市场，没有形成社会化防治服务机制，防治市场化缺少必要的管理机制、防治技术及配套标准；缺乏引导社会关注和参与防治工作的有效机制，群众发现林业生物灾害举报困难，难以形成群防群治的社会化防治格局。
（2）横向管理的模式导致管理工作受制于地方政府
林业生物灾害管理工作是一项专业性很强的技术工作，由于地方政府对林业生物灾害的危害性、管理措施等认识上的偏差，地方政府往往为了局部、短期利益，对林业生物灾害管理工作施加干扰，影响了林业生物灾害管理工作的正常开展。例如，为了不影响地方目标管理，往往对危险性林业有害生物灾害采取瞒报、少报措施；或者为了争取防治经费，多报林业生物灾害发生面积；或者为了招商引资，对检疫执法施加干扰等等。
（3）缺少纵向监督指导
目前，国家林业局还没有成立国家级林业生物灾害管理纵向监督指导机构，国家林业局森林病虫害防治总站对下仅仅是业务指导，没有行使监督职能。尤其是检疫执法，只有部分省成立了执法大队，进行执法纠察。从行政诉讼法角度看，林业检疫执法缺少纵向监督，不仅不符合行政诉讼法合理性审查原则，也不能及时协调区域间的检疫执法等林业生物灾害管理活动。在监测预报上，由于没有采取纵向监督，监测数据层层掺水，上报的数据已经面目全非。在防治上，没有进行有效的防治前的评估和防治后的效果检查，致使防治工作中存在不需要采取化学防治的也进行了化学防治；为了片面追求短期防治效果，不使用无公害防治措施，使用高毒农药或掺用高毒农药，采取污染严重的施药方式，造成污染环境，破坏了本来就很脆弱的林间生态平衡。
（4）资金管理不科学
长期以来，国家下拨的防治经费都是由财政部以救灾款的方式下达，只有林业生物灾害发生后的救灾经费，没有预防经费，在客观上造成哪里病虫害发生面积大，哪里得到的钱就多，使预防为主成为一句空话。由于林业生物灾害资金倾斜在防治上，一方面进一步强化了地方政府领导“重治轻防”的观念，甚至于个别地方通过故意养小灾方法来获取防治经费；另一方面也严重影响了监测数据的可靠性，不少地方采取虚报灾害面积的做法，获取更多的防治经费用于补充监测经费的不足。在纵向上，基层资金严重不足，出现了严重的“头重脚轻”资金配置问题，导致基层林业生物灾害管理工作难以正常开展；基层财务没有独立，林业生物灾害管理资金没有实行专款专用，资金、设备挪用现象非常严重。
（5）没有纳入灾害管理体系
林业生物灾害本来就属于自然灾害，但是目前的管理体制，一直还受传统思维的惯性影响，将林业生物灾害当作孤立于社会的、单一的林业病虫害防治，没有从灾害学、灾害管理的角度开展林业生物灾害管理，仍然沿袭计划经济体制下的大包大揽的“大政府”管理模式，没有将林业生物灾害防治社会化、市场化，结果是林业生物灾害防治工作不但没有做好，反而成了自己沉重的包袱，影响了林业生物灾害管理的其他工作的开展。
（6）林业生物灾害管理工作缺少系统性
由于林业生物灾害管理工作具有社会性、系统性、政策性等特点，但是，目前的林业生物灾害管理工作停留在主观经验判断的管理模式上。虽然在制定、起草有关政策、法律法规前开展了调查研究，但是没有进行系统学分析，没有深入分析林业生物灾害管理工作特点以及与社会、生态系统的深层次的关系，从而使有关政策、法律法规的制定、起草随意性大，人为主观观点多，受领导的观点左右，创新点少，缺少科学性。
（7）管理队伍不德定、力量薄弱，管理能力和手段滞后，资金投入不足
林业生物灾害管理工作专业性强，要求从业人员技术水平高；同时林业生物灾害管理工作又是一项非常艰苦的工作，林业生物灾害监测、防治、检疫等都是在林间作业，山高林密，劳动强度大，还要接触有毒有害生物和药剂，严重影响个人健康。
目前全国林业生物灾害管理从业人员严重不足，基层力量更为薄弱，有些县仅有1-2人，专业人员比例较少，变动频繁。林业生物灾害管理经费投入严重不足，亩均防治经费仅为2.3元，而且基本上是投入到防治上，致使林业生物灾害管理基础设施设备落后，管理整体水平低；从业人员基本福利“就低不就高”，尤其是林间作业补助、有毒有害保健津贴等无法落实，严重挫伤了从业人员积极性。以上问题，致使全国林业生物灾害管理工作整体水平低，基本管理任务难以完成，一些危险性林业有害生物难以有效控制，突发性灾害难以及时应对。
（8）林业生物灾害防治工程建设项目管理不规范
有关工程规划还停留在“要指标”、“批条子”计划经济体制管理模式上，人为操作因素左右着项目建设规划，使发展规划失去科学性、严肃性。同时，项目建设中没有实行工程管理制度，没有工程建设监理单位，项目工程规划、建设施工、项目质量验收都是同一个主体，“一个人同时充当运动员与裁判员”，不但严重影响工程建设质量，还会滋生“项目腐败”。
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