乡村振兴背景下的全域土地综...践——广西鹿寨县江口乡为例_刘玖玲.pdf

16乡村振兴背景下的全域土地综合整治地方实践广西鹿寨县江口乡为例刘玖玲 李 辉中国航空规划设计研究总院有限公司 北京 100120摘 要：文章通过梳理乡村振兴对全域土地综合整治活动的内涵重构，明晰了对全域、全要素进行综合整治用以促进乡村转型发展的工作目标，结合广西柳州鹿寨县江口乡的实际项目，在试点实践的基础上探求全域土地综合整治的关键要点与编制创新。关键词：乡村振兴；土地综合整治DOI:10.19569/119313/tu.2023130062018年6月，党中央国务院发布乡村振兴战略规划（2018-2022年），提出加快国土综合整治，实施农村土地综合整治重大行动，通过全面的试点工作，全域土地综合整治工作已在全国迅速开展。因政策原因和相关制度尚未确定，当前还没有成熟的全域土地综合整治规划编制的理论与方法，广西鹿寨县江口乡的全域土地综合整治实施方案在试点实践的基础上进行了延申与发展，是这一时期一种勇敢尝试和创新探索。1 乡村振兴背景下的全域土地综合整治内涵重构全域土地综合整治是贯彻落实国家乡村振兴战略、推进生态文明建设的重要举措。2019年12月，为贯彻落实习近平总书记对浙江“千村示范、万村整治”重要批示精神，自然资源部印发了 关于开展全域土地综合整治试点工作的通知。1提出以乡镇为基本实施单元，整体推进农用地整理、建设用地整理和乡村生态保护修复，解决城乡融合发展和农村一二三产业融合发展用地保障。习近平总书记将乡村振兴战略的总要求概括为“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”，强调乡村全面振兴，即产业振兴、生态振兴、文化振兴、组织振兴和人才振兴。2乡村振兴战略为全域土地综合整治（以下简称“全域整治”）赋予了新的内涵3。1.1 乡村振兴赋予全域整治的新价值在乡村振兴视角下的全域土地综合整治，基于土地综合整治，扩大耕地规模、提高耕地质量和农村建设用地的利用形态，从而盘活农村土地资源，推进生产、生活、生态空间重构，激活人口、土地、产业等影响乡村发展的要素。1.2 乡村振兴赋予全域整治的新功能在乡村振兴视角下的全域土地综合整治，通过土地整治、空间规划等措施促进乡村空间重构，要形成规模化农业生产空间、高质量产业发展空间、宜居的生活空间、凸显文脉的乡村文化空间，以及安全的生态空间；再以土地要素为基础、产业培育为核心、政策供给为保障，有效整合城乡资本、人才、技术、信息等生产要素，实现乡村农用地、建设用地、文化资源、生态资源价值转化，发展特色产业，促进乡村转型发展，助推乡村全面振兴4。1.3 乡村振兴赋予全域整治的新内容乡村振兴将全域土地综合整治的内容由单一的土地整治活动拓展为以下五个方面，即开展土地整治，激活乡村发展基本要素；生态保护修复，重塑乡村生态安全格局；改善人居环境，建设和谐宜居美丽乡村；保护历史文化，发掘优秀传统乡风文明；引入特色产业，带领乡村走向共同富裕。图1 乡村振兴赋予全域土地综合整治的新内容2 江口乡的项目实践2020年7月，广西壮族自治区自然资源厅出台广西壮族自治区自然资源厅关于印发开展全域土地综合整治助推乡村振兴意见的通知，广西鹿寨县江口乡深入实施乡村振兴战略，大力开展全域土地综合整治，激活配优自然资源要素，整体推进农用地整理、建设用地整理、人居环境改善、特色产业发展和乡村生态保护修复，解决城乡融合发展和农村一二三产业融合发展用地保障，改善农村人居环境，促进农村产业兴旺。2.1 土地整治乡村农用地整治。通过耕地质量提升，土地综合整治等工程措施，形成布局集中连片、农田设施完善、生态美丽良好、适合规模种植和现代农业生产的永久基本农田保护区5。具体整治情况为耕地数量增加，新增耕地398.0824hm2（5971.24亩）整治区域新增耕地面积比例为26.91%；耕地质量提升，现状耕地等别为10、11等的旱地通过实施耕地提城市规划17质改造工程，预计可达到9等水田标准，有效提高耕地质量等别，面积为316.8730hm2（4753.10亩）；永久基本农田保护面积不减少，质量不降低。乡村建设用地整治。通过对低效建设用地再利用、现状建设环境提升整治、闲置建设用地拆旧复垦、新增建设用地项目等措施，统一乡村建设用地布局，整合零星、低效、空闲建设用地，促进土地节约集约利用。其中，低效建设用地再利用1.4974hm2，引入新的产业项目，使衰败地块重新焕发活力；集镇现状建设提升整治4.2088hm2，对全域8个村屯进行建设现状建设环境提升；村庄闲置用地拆旧复垦3.1573hm2，腾建设用地指标优先保障乡村建设需要；统一乡村建设用地布局，新增建设用地15.3219hm2，用于产业和公共设施建设；耕地集中连片奖励，项目区符合建设用地指标奖励要求，江口乡奖励建设用地指标为3.0198hm2。图2 江口乡土地整治前后对比图2.2 乡村生态保护修复通过对江口港和电镀工业园的河道沿岸进行边坡防护、污水排放、河道疏浚、植被种植等整治措施，对其陆域及水域的生态环境实现系统改造、提升和优化，最大程度发挥港口的生态效益，努力实现港口经济系统与自然生态系统的良性循环。柳江河道拐弯处侵蚀岸，岸坡多为土质岸坡，且大部分岸坡没有防护，岸坡受水流冲刷，崩塌严重，侵蚀河岸。计划建设园区防洪排涝疏通防护工程，在江口港和江口电镀工业园建设防洪堤1km，护坡、护岸等8处，排水渠道、水沟等约2km，河道疏浚2km。2.3 乡村人居环境改善加强乡村空间环境治理，对乡村公共空间和庭院环境进行整治提升，大力推进农村基础设施及公共服务设施建设，完善道路建设，解决村民出行不便等问题，加强乡村景观绿化环境提升改造，建设具有地域特色的乡村环境。在居住环境改善方面，集镇环境提升整治4.2115hm2，集镇雨污管网改造工程3.5km，并对全域8个村屯进行建设环境提升；在乡村设施提升方面，对江口卫生院进行改扩建，并新建一处全民健身中心；在改善交通条件方面，对导柳二级路（江口高速路出口至江口大桥段）进行扩建4km，新建设2.308km长的一条滨江路，并对江口临江码头提升整治，对各村产业路及道路进行硬化。2.4 特色产业发展规划依托江口乡毗邻柳州市优越区位及产业发展基础，借力全域土地综合整治，调整产业结构，优化三生空间布局，提升、夯实地方产业发展，促进柳州市和北部湾、粤港澳大湾区深度对接，建设向东开放合作先行区，成为引领鹿寨城镇开放发展的新窗口。通过全域土地综合整治，进一步优化产业布局，充分利用农用地资源，提升一产经济效益，利用闲置、低效建设用地，以及新增建设用地，做优做强特色产业，夯实产业基础，促进当地经济可持续发展。依托江口产业园、电镀产业区、港口作业区、韵达电商产业园、蔬菜种植基地等，与导江乡错位互补发展，加快形成对接柳州市产业体系的新模式，深化产业链分工合作、供应链配套协作，建设全市主导产业协作配套基地及柳州市菜篮子基地。打造“1+2+3”产业体系。构建1个产业生态，抢抓发展机遇，提升农业特色产业，同时大力发展二、三产业，调整产业结构，构建工农旅高度融合的产业生态。打造2大产业集群，绿色农产品生产加工产业集群打造柳州市菜篮子基地，大力发展蔬菜种植、水果种植、鱼虾养殖，为保障生鲜产品的时效性，提升农业产业附加值，配套建设蔬菜冷链基地、加油站等设施，打开市场辐射半径；农旅融合休闲文化产业集群，建设江畔渔歌商业综合体、老渔村、梁家拳文化传承等休闲旅游项目，同时在各村庄布局油菜花观赏、小龙虾垂钓、“市外桃源”、农业观光体验等项目，并结合地区民俗文化、生态环境、客家美食等，进一步搞旺农旅融合产业。拓展3大产业方向，发展以农业种植、农业养殖为主的基础产业，加强以林木粗加工、农产品加工为主的支柱产业，提升以农事体验、休闲旅游、特色民宿、乡村美食为主的引流产业。3 江口乡的创新探索3.1 完善项目的挖掘与筛选方法（1）结合当地实际拓宽项目来源获取地方项目库：各个乡镇关于区域发展方向、产业发展内容、基础设施及公共服务设施建设需求巨大，大多建立各乡镇发展需求项目库，根据财政支持情况选择优先发展的内容，发展进程较为缓慢。随着国家积极推进全域土地综合整治工作，项目资金来源除地方财政拨款之外，土地指标交易收益、金融资本引入为大力推动乡镇全域建设工作提供动能，所整理出的建设用地为地方发展切实提供载体。乡镇项目库中的诸多项目能够体现其发展的因地制宜的核心内容以及最迫切需求，作为项目重要来源之一。深入调研挖掘需求：通过与乡镇领导深入座谈，走访重点农业生产、产业、生态、历史地段，判断镇域发展核心诉求，可以据此对项目库中的项目进一步按照重要性及紧迫性分类，筛选确定要落地建设的项目。通过到各个村屯实地调研、与村领导深入访谈、与村民面对面沟通，了解在各个村庄在设施建设、产业发展、环境提升、生态保护方面的需求，进一步在项目库筛选的基础上补充项目内容。项目的筛选工作主要在前期研究以及初稿的编制过程城市规划18中，在形成初步土地整治项目库后，仍需进一步针对库中项目与乡镇政府、重要村庄领导充分沟通，征求乡镇以及村庄意见，再次核实地方需求并调整项目库。（2）明确项目筛选的主要原则与发展方向相契合。根据乡镇在上位规划中的定位，结合乡镇发展现状以及资源禀赋，所确定的乡镇发展定位及方向，指导全域土地综合整治工作中的项目筛选与落实，可以说每一个项目都应紧密契合乡镇发展定位和发展方向，以保证相关项目的推进和实现能够达到促进经济发展、实现乡村振兴的目标。避免由于项目方向出现偏差而造成的财政资金、土地资源的浪费。与潜力用地相匹配。运用GIS工具对各类数据进行分析，并使用潜力评价指标体系对各类用地图斑进行评价，获得多种潜力的图斑，包括耕地数量增加潜力、耕地质量提升潜力、低效建设用地使用潜力、生态保护修复潜力、工矿用地复绿潜力等6。这些潜力地块即各类型项目的载体，为各类项目落地提升乡村综合环境质量、推动产业发展提供物质基础。潜力图斑若没有积极利用是对珍贵土地资源的浪费，忽略土地资源供给能力一味增加策划项目数量则使项目无法落地、土地整治意义大打折扣，唯有策划项目与潜力用地高度匹配，才能发挥土地资源以及土整项目效用最大化。符合项目资金安排。全域整治项目的建设内容要符合项目的总体资金安排，其中土地整治、产业导入、环境整治项目的投资按接近1：1：1的比例进行分配，其中专项资金的用途要符合资金来源的使用要求。产业项目的营收能力也是其中的一项重要标准，单独项目的收益可以覆盖投入成本并盈利，所有项目的收益应满足覆盖项目的贷款、利息以及投资方的合理收益的要求。资金反补区域优先。通过耕地复垦潜力分析，可根据复垦耕地规模出售耕地指标以获得补充耕地指标收益。根据国家、各地区对于指标收益分配方式的规定，指标收益中应将60%的资金用于指标提供地的建设。例如，在广西壮族自治区补充耕地指标交易管理办法中规定，“各级政府补充耕地指标交易所得收入，扣除成本和所得投资收益外，全部用于脱贫攻坚和乡村振兴，助推脱贫攻坚和乡村振兴。同时明确其中用于项目所在行政村的不低于60%，确保了项目所在行政村脱贫攻坚和乡村振兴工作所需经费”。故在项目选取与落位过程中，应优先考虑供给指标区域。3.2 建立项目之间的互馈机制全域土地综合整治的项目不是单个整治项目的加和，而是一个有机的、相互作用的整体，这也是全域土地综合整治和传统土地整治的一项重要区别。原有土地整治的目的性和工程性较强，比较注重经济效益，虽然在保障耕地数量和质量方面起到了很大作用，但也造成了土地利用结构简单化、农田生态系统单一等问题，影响了土地系统的物种迁移和能量循环，不利于土地的可持续发展。当前，随着土地整治由单一项目建设转向全域土地综合整治，使得分散的土地整治活动逐渐具备对地区经济社会发展全局的战略支撑力，在规划时就应建立各类项目之间的相互馈机制，形成循环系统，增强集成效应。江口乡确立“柳州市的菜篮子”的发展定位后，土地整治项目以及生态修复的河道整治集中在整治蔬菜种植基地范围，增强种植基地的基础设施、周边的通村道路、居民的生活环境，同时扩建连接高速的国道、省道，保障蔬菜水果和其他农副产品可以快速运输。在高速出入口处建设蔬菜冷链基地和物流中心，完善集散运输体系，并在旁边建设加油加气站满足长途运输的需要。图3 江口乡全域整治项目互馈关系示意图4 结束语中国土地整治处于转型发展阶段，全域土地综合整治能否满足中国当前发展的需要，能否实现其目标和要求决定了自身发展的生命力，全域土地综合整治规划能否解决现有土地整治存在的各种问题还需要进一步实践验证。本文提出的全域土地综合整治规划的编制思路和方法，仅是一种创新尝试，希望能对其他全域整治项目的编制提供有益参考。参考文献：1 游瑞杰.全域土地综合整治中政府部门协调配合机制研究D.浙江大学,2021.2 唐丽霞.全面推进乡村振兴的四个关键问题J.人民论坛,2022,1:18-21.3 蒋伟.全域土地综合整治转型方向及路径选择J.乡村科技,2021,12(12):22-23.4 乔陆印.乡村振兴视域下农村土地整治的内涵重构与系统特征J.农业工程学报,2019,35(22):58-65.5 吴家龙,苏少青,杨远光,邓婷,曾晓.全域土地综合整治调查评估指标体系构建以广东省为例J.中国国土资源经济,2022,35(02):77-82+89.6 林吉程.县域土地综合整治潜力评价以泰宁县为例J.安徽农业科学,2021,49(15):194-198.作者简介：刘玖玲，硕士，中国航空规划设计研究总院有限公司，研究方向：乡村振兴、土地整治。李辉，本科，中国航空规划设计研究总院有限公司，研究方向：乡村振兴、土地整治。城市规划