微更新视角下城市闲置土地利用研究——以澳门为例.pdf

城建与规划118城市情报 2023 年 5 月第 10 期 CityInformationIssue10May2023微更新视角下城市闲置土地利用研究以澳门为例熊晓妍澳门城市大学创新设计学院999078【摘要】澳门作为人口密度最大的城市之一，土地资源始终令这座城市头痛，特区政府在以填海造地的增量发展模式去解决土地资源短缺时，在城市去存量优化以微更新的视角对闲置土地再利用也十分重要。为了将澳门的闲置土地在城市中发挥出最大的使用效能，本文借鉴了新加坡对于“白地”的划分与规划内容，同时在对于闲置土地的短期发展中提出了鼓励多元化参与，活化固有场所和建立短期出租体系，加强跟踪监督两个建议，并对长期发展中提出探索澳门“白地”，加强灵活发展与灵活使用两个建议。【关键词】微更新；闲置土地；澳门；“白地”规划；新加坡【中图分类号】F301【文献标识码】A1 研究背景1.1 澳门闲置土地的背景及现状问题1.1.1 澳门闲置土地的概念解析澳门是全球人口最密集的大都市之一，占地约33 平方公里，土地资源匮乏一直是困扰澳门的一大难题。但澳门对于闲置土地至今没有清晰的界定，也不是土地法所采用的概念，而在广义上，通常是指已批准但尚未使用的土地。澳门的政府代表将闲置土地界定于归责为因承批人的原因而超过法定合同规定的利用时间，而未被利用发展的土地。同时根据澳门土地公务运输局统计，澳门特区政府于 2009 年到 2020 年期间，共有将近七十万平方米的土地被收回。但这些被收回的土地并未得到妥善使用，随之成为人们口中的“闲置土地”。本文将针对被依法收回却仍在闲置的土地进行存在前后的解析并且提出合理的利用研究方案。1.1.2 澳门土地闲置现象的成因澳门特区政府虽从 2009 年开始就开始着手处理闲置土地的问题，但在上世纪八十年代到九十年代间由于澳门经济萧条，澳葡将大量土地进行批给，且当时的商人并没有对如此多数量的土地进行规划利用，导致土地的所有权问题处理起来会非常的费时费力，还有历史上很多错综复杂的原因，以及囤地、圈地、盖楼等投资活动一直存在，也导致一些土地长时间没有按规定开发建设，土地闲置现象至今仍还存在。1.1.3 澳门闲置土地的现状问题及影响1.1.3.1 不利于澳门景观形象建设澳门大部分的闲置用地由于长时间无人问津，场地中杂草丛生、蚊虫肆虐，久而久之就变成了城市中污点的存在。并且在这段时间里，大量的建筑垃圾、废料、生活垃圾占据了整个闲置空间，经过长时间的沉淀，在夏日炎热的时候还会散发出难闻的气味。1.1.3.2 对澳门居民生活的影响由于澳门长期以来特殊且紧凑的城市布局，城市内大部分的闲置土地都分散在居民区附近，甚至更有不少数量的小面积闲置地直接于居民的休闲场所和附近的餐饮场所旁边，导致不论是早出晚归的上班族、上下学的学生们还是长期不外出且对住宅附近休闲场所有强烈需求的老年人，都很大程度上遭受闲置土地带来的负面影响。1.1.3.3 对澳门社会经济发展的影响首先闲置用地的使用难度较大，并且不能带来社会经济效益，从而也间接减少前期对于基础设施投资所能达到的综合效用，闲置土地不仅占据着城市中及其宝贵的土地资源，也会给城市用地规划方案带来一定的阻碍。其次，如果要让闲置土地不给附近居民带来恶劣影响，就不得不对闲置土地的土地进行定期的管理，耗费一定的人力、物力和财力。因此，闲置土地的存在对于澳门社会经济的发展都会带来一定的阻碍。1.2 澳门微更新视角解读1.2.1 微更新基本概述城市微更新不仅仅是对城市中小型空间的改造与翻新，也可以是从意义深远的城市规划蓝图落实到以人为本，具有人文关怀并且重视公众参与的更新方法。微更新能够在最大程度上去在保留原有城市肌理的前提下，通过对城市分散的点位进行改造，达到城市启动和复兴的目的。这样的更新方式更接近于市民的生活需要，也更符合都市发展的内在规律，因此其效果也更好控制，更容易产生正面的利益。作者简介：熊晓妍，澳门城市大学创新设计学院，研究方向：城市规划与设计。城建与规划119城市情报 2023 年 5 月第 10 期 CityInformationIssue10May20231.2.2 微更新对于澳门的重要性澳门的城市发展历程长期以来给人最直观的感受就是以向外扩张的模式进行，并且伴随着城市规划中增量发展的说法。但城市的发展不能无限制的向外扩张，在向外扩张的同时城市内部的发展更新也极其重要。微更新的城市设计思路为老城区以及失去活力的空间提供了一种新的思考，从城市小尺度渐进式更新、城市中催化剂元素的引入和对以人为本，重视三个方面作为微更新的核心，有效地改善老城区的城市功能。2 文献回顾2.1 国内外闲置土地研究美国曾有学者从城市更新的角度对城市闲置地再利用进行研究，通过对将近 50 个城市进行关于公众参与和城市闲置地更新的联系进行研究，说明了公众参与的过程可能比具体的规划策略本身更重要，也表明了城市中公众与小区参与对于城市更新于闲置地再利用的必要性。还有些学者的研究中提到，如果站在城市小区的角度来看，要对闲置土地再利用，政府的做法也是占据相当重要的地位，普罗维登斯重建委员会制定了一项“1 美元/一块地”的项目，该项目通过税收减免来推动向小区居民或非盈利机构转移。在城市转型或是更新的途中，城市的闲置土地的更新可以成为重要的社会和环境公正手段，使被边缘化和弱势化的小区居民变得愉悦。闲置用地在确定长期用途之前，其短暂用途十分重要，不论是对于在经济、社会还是政府方面的益处都相比于荒废状态有优势许多。国内与西方城市微更新策略闲置土地的处理办法而言，在决策过程中，政府主导的时间阶段相对较长。广州市社区微更新的决策模式从单一的单位主导与政府主导发展到近年来由政府引导、小区主导、市场参与的模式，这也是城市微更新中公众参与决策的演变，这样的决策模式经历了将近四十年的时间。国内有学者通过对德国小区微更新政府主导与非政府组织的自发组织更新的两种模式中得到启示，在城市小区微更新的过程中第三方组织引领实施具有非常重要的作用，在城市微更新中给予公众足够的话语权，才能使得在微更新后群众真正受益。上述研究主要将国内外城市微更新具有有机性的发展特征为最终目标去探索，并且结合讨论不同决策模式对于小区微更新的重要性，提出对于不同政策下对于闲置土地的处理办法。3 研究意义从 19 世纪初开始，澳门就采用填海造地的办法去解决由于土地匮乏和高人口密度带来的土地问题，直到 21 世纪初期澳门也仍然在以“增量扩张”的形式去弥补土地匮乏的问题。但在城市发展的过程中，由于众多原因所导致城市内囤放了大量的闲置用地，闲置土地资源的缺失与浪费严重影响了都市改造更新的进程，存量优化将通过城市更新等途径来促进已建城区的功能优化与调整，城市微更新是在城市规划探索中切入的另一个角度，不论是在城市更新的决策参与模式还是对更新方式的空间选择方面，都是对于城市更新的进一步的思考。因此，只有解决好城市中闲置土地再利用的问题，才能让城市更新进程更好的发展。澳门特区政府早于2004 年在施政报告中提出“旧区重整”概念，直到 2021 年政府向立法会提交的都市更新法律制度获得一般性通过后，澳门城市更新的道路才开始慢慢走向有法可依的征途。城市更新离不开对于土地资源的重新整合与规划，但土地资源的缺失与浪费严重会影响都市更新的进程。因此，在微更新视角下对于城市闲置土地资源的再利用是澳门城市更新中不可缺少的垫脚石，也对研究澳门城市更新具有非常迫切的需求和重要的意义。4 研究案例4.1 长期规划4.1.1 新加坡“白地”规划4.1.1.1“白地”规划的概念新加坡对于城市规划中留白的地段称为“白地”，是由新加坡市区重建局在 1995 年提出的概念设想，它针对的是目前还未规划详细开发用途并且没有明确规划指标的土地，政府会将这类土地铺上草坪并且五年对其进行一次重新调整，以评估其价值，并将其投放到市场，由政府或市场组织去进行引导开发。4.1.1.2 对于“白地”的选择根据对不同地段的白地，对于未来规划的开发类型也有不同的需求。新加坡对于“白地”适用阶段的选择分为新城开发地段、商业中心地段、交通枢纽地段和历史文化保护地段四个不同类型的地段。新加坡政府也对于“白地”的会根据存在不同区域的地块进行分类未来规划方向，在适宜的所处地段中找寻最好的发展。这对澳门特区政府对于闲置土地的处理办法也有一定的借鉴意义，根据总体规划方案与重点发展目标的结合对土地储存作用的土地资源进行分类运用。4.1.1.3“白地”具体规划内容新加坡政府透过技术数据，将土地位置、土地面积、混合用途建议清单、最大建筑面积及容积率上限、建筑高度上限、租赁期限等六个关键指标进城建与规划120城市情报 2023 年 5 月第 10 期 CityInformationIssue10May2023行固化。在出让期间，开发商可以根据市场情况，根据招标档的要求，在不支付地价的情况下，随意改变用途和用途的比例。4.2 短期规划新加坡政府将不需要即刻开发的土地提供给有需要的公众。很多小区已经把这些网站融入到自己的社会生活中，并通过他们的行动来促进城市中心的活力。其中有些土地已经变成了大型的小区交流中心，为青年和老年人创造了游戏的场所。并且，新加坡的土地管理局设有专门网站，对于短期内没有开发需求的国有土地进行出租，不论是个人、企业还是其他公司都可以通过申请临时的执业许可证对国有土地进行申请出租，并且在网站上可以及时的看到出租土地的位置以及出租与否的情况。城市闲置用地的临时使用在城市规划的过程中，并不是具备让城市弹性发展、可持续发展和对生态与社会发展的万能钥匙，但有时政府只在乎闲置用地的长期发展也会导致城市丧失一些原有的活力，并且成为榨取价值，破坏和剥夺当地小区公众权利工具。因此，城市闲置土地长期与短期发展的方向对于城市更新来说都十分重要，只有让短期与长期规划相平衡，才能让闲置用地发挥最大的价值。5 澳门闲置土地利用建议澳门自 2009 年起收回了不少土地，这些土地除了被用作公共房屋、绿化，还有公共道路等一系列用途之外，还有很大一部分土地被用作澳门特别行政区政府的土地储存。为提高被储存闲置土地的社会与经济价值，将对澳门闲置土地以时间发展轴的模式，在微更新视角从短期规划到长期规划的方式提出意见。5.1 短期规划建议5.1.1 鼓励多元化参与，活化固有场所澳门特别行政区政府在对闲置土地进行筛选过后，可将有重大发展前途但目前又无投放市场需求的土地资源进行短期规划的准备。在确定土地暂无发展规划的前提下，短期内的闲置土地规划应该以活化周围小区为主体目标，与小区中小学、福利场所以及相关社团相合作，通过合作方式改善周围民众对于原闲置的场所的印象，同时也启动对于小区内场所的生态文化作用，使其提高原场地的土地价值。并且根据特区政府土地法规定，在为公众利益去占有土地的同时，可向行政长官提出申请后转交公共部门及机构后就能去依法使用。5.1.2 建立短期出租体系，加强跟踪监督澳门闲置土地中很大一部分土地以星星分布的方式散落在城市中，以小型小区花园的面积闲置在城市中。城市的土地管理组织可以将闲置土地按照面积的大小建立出租体系，开放对于土地的出租权限，甚至不仅仅只有小区及其社团可享有，根据对土地的使用情况了解后个人进行支付也可享有短暂的被出租土地。但在对土地出租后，相应的部分也应该对出租的土地加强后续的管理跟踪服务，土地的所有权还是由国家所有，为避免类似于公众私自将城市土地改成菜园的情况发生。5.2 长期规划建议5.2.1 探索澳门“白地”，加强灵活发展因土地规划缺乏弹性，土地资源的再规划开发是很严重的现实问题，由于规划的灵活性不足，会导致土地再度开发的成本过高。在通过精细化的判定与筛选之中，可以将城市中具有白地潜质的土地资源划分为“白地”，对城市土地的存量可持续发展以至于在城市的微更新改造中探得一席之地。5.2.2 灵活使用，探索“白地”的不同使用在城市建设中，城市建设用地的规划设计既要保证城市的土地利用效率，又要考虑到对城市公共设施的保护。根据澳门不同闲置用地的周围的公共服务设施和市政设施的需求状况，对于“白地”的用地分类也需要做一定的调整，对未来的公共服务设施部分预留足够的土地资源。综上所述，发现澳门城市规划采用的是以政府规划方式为主，同时引导和鼓励市民参与其中的决策模式，本文在将澳门闲置土地在微更新的视角下结合新加坡对于“白地”的处理办法按照短期与长期的处理办法提出建议的办法，希望特区政府重视起澳门城市的留白。参考文献1 余四化.低效用地和闲置土地利用盘活的对策与建议J.财富生活,2019(18):93+95.2 赵楠楠,刘玉亭,刘铮.新时期“共智共策共享”社区更新与治理模式基于广州社区微更新实证 J.城市发展研究,2019,26(04):117-124.3 付靖凯,吴正伟.低效用地和闲置土地利用盘活的对策思考 J.工程建设与设计,2019(06):226-227.4 张莉.低效用地和闲置土地利用盘活的对策与建议 J.价值工程,2017,36(34):86-87.5 魏志贺.城市微更新理论研究现状与展望 J.低温建筑技术,2018,40(02):161-164.6 孙翔.新加坡“白色地段”概念解析 J.城市规划,2003(07):51-56.