城市规划的战略环境评价方法研究-薛若晗MG0025025.docx

研 究 生 毕 业 论 文
（申请硕士学位）

论文题目 城市规划的战略环境评价方法研究
——以无锡市为例
作者姓名 薛 若 晗
学科、专业名称 环 境 科 学
研 究 方 向 环 境 规 划 与 管 理
指导教师 窦贻俭 教授

2003 年 5 月 15日

前 言

1.研究背景
保护自然环境，维护生态平衡是人类生存发展的重大问题。随着经济发展，人们对生活质量的要求也越来越高，环境优美、舒适方便，已逐渐成为工作和居住的重要选择目标。
城市可持续发展是对普遍追求的人类可持续发展的区域性延伸和社区性实践，如何将可持续发展理论引向实践一直是努力探讨和实践的目标。这就要求制定遵循可持续发展原则的发展策略。城市建设规划的战略环境评价正逐步成为推进城市可持续发展的有效工具，以保证城市规划在满足高速经济和社会发展要求的同时也充分考虑环境因素。
战略环境评价(Strategic Environmental Assessment, SEA)是一种对政策、规划和计划可能造成的环境影响进行调查、分析、预测和论证，编制环境影响报告，提出预防不良环境影响的对策和措施的活动。它起源于美国1970年1月生效的《国家环境政策法》。该法案第102条款规定：任何对人类环境产生重要影响的立法建议、政策及联邦机构的重大行动，都要进行环境影响评价。《中国21世纪议程——中国21世纪人口、环境与发展白皮书》第三章中已经明确指出“在有关立法中规定建立‘可持续发展环境影响评价制度’，要求政府部门在制定政策、规划和企业立项时，对可持续发展可能产生的影响进行评估。” 我国刚刚出台的环境影响评价法，也对规划的环境影响评价以法律形式规定执行。这就需要对政策和规划环境影响评价的方法和技术有更深入的研究，以满足具体实践的需要。
城市规划的战略影响评价在战略层次上，从规划对环境的影响出发，经过充分磋商、磨合和协调，力求使城市建设规划在环境保护方面达到最优。它能为城市规划的制定和实施提供有力的技术支持，进而推动可持续发展。

2.研究内容
目前，许多国家和国际组织都在该领域进行各种方法、程序和有效性等的研究。国内除区域环境影响评价开展较多外，专项规划层次上战略环境评价的理论和方法体系的研究还处于积极探索阶段，这限制了SEA的实施效果。
本文在参考国内外规划层次SEA体系研究、政策与规划分析的方法以及现状分析的基础上，采用定量和定性相结合的分析方法进行规划层次战略环境评价的方法研究。然后结合城市的特点以及现有城市规划中，存在的不利与可持续发展问题，对城市规划的战略环境评价方法进行研究。最后结合典型区域的城市规划，将理论与实际结合起来，做具体的SEA分析。

3.研究区域选择
江苏省是我国社会经济文化发达的省份之一，城市化发展速度较快。2000年，江苏重新确定了全省城市化方针“大力推进特大城市和大城市建设，积极合理发展中小城市，择优培育重点中心镇，全面提高城镇发展质量”。无锡是江苏省内区域条件较优、综合实力较强、城镇基础较好的四个特大城市之一。
本论文以无锡总体规划为例，讨论城市规划的战略环境评价的具体方法，以促进SEA理论与方法体系的完善。
第一部分 城市规划的战略环境评价方法研究

第一章 战略环境评价的基本方法

1.1战略环境评价的提出及发展

1.1.1战略环境评价的内涵
（1）战略环境评价的提出
环境影响评价是指在进行某项人为活动之前，对实施该项活动可能给环境质量造成的影响进行调查、预测和估计，并提出相应的处理意见和对策。环境影响评价制度则是环境影响评价活动的法律化、制度化。它是我国环境保护的主要法律制度之一，也是环境监督管理的基本制度。例如《中华人民共和国环境保护法》第十三条规定“建设项目的环境影响报告书，必须对建设项目产生的污染和对环境的影响做出评价，规定防治措施，经项目主管部门预审并依照规定的程序报环境保护行政主管部门批准”；国务院《建设项目环境保护管理条例》规定“国家实行建设项目环境影响评价制度，并根据建设项目对环境的影响程度，实行分类管理”。从以上各法律、法规可以看出，我国现阶段的环境影响评价制度主要是针对建设项目而设定的，与环境影响评价本身所指的广义的“人为活动”相比，这种环境影响评价制度还是比较“狭义”的，但它对于贯彻预防为主的环境保护原则，预防产生新污染源发挥着极为重要的作用。（尚金城，包存宽，2000）
然而，单一项目的环评并不能很好地解决区域环境污染问题，不能有效地控制各类区域污染源及污染物的排放总量。这是因为单一项目的环评存在以下不足之处：
①它没有考虑区域内污染的累积影响，也很少考虑到污染的长期效应，仅限于工程建设项目这一层次，不涉及政府部门的总体发展规划或某一领域的发展计划，这样常常导致政府在制定规划或做出决策时，很少甚至没有考虑环境的影响和效应；
②它在本质上是项目环境影响的一种反应性评估，而不是前瞻性预测，它在项目的选择及优化布局方面的作用是有限的，往往只是针对项目的污染状况提出一些控制和治理污染的措施；
③单一项目环评经常是在高层次的战略决策之后，在环评阶段很多决策已在更早的规划阶段确定，环评对于项目所提供的可选方案和治理污染措施的选择是很有限的；
④单一项目环评一般难以考虑多个建设项目的累积效应和各种污染物之间的协同效应，也难以考虑诱发的或间接的环境效应、对于大尺度的环境影响和全球性环境问题，例如温室效应、生物多样性等也难以在单一项目环评中得到体现。
总之，单一项目的环境影响评价很少将环境、社会和经济作为一个系统综合地加以考虑。那么，在进行环境影响评价时，如何将对环境有重大影响的一些宏观决策纳入环境影响评价就成为人们思考的问题，在这种情况下，战略环境评价应运而生。（马蔚纯，林健枝等，2000）
早在70年代中期，欧美一些发达国家就已认识到单一项目环评的不足，开始将环境评价的应用扩展到规划层次；到80年代初期，又将环境评价的应用扩展到政策层次；80年代底，随着可持续发展战略的提出，具有战略视角的战略环境评价(SEA)便应运而生，并开始得到世界范围内的广泛接受。人们已经接受了这样的观点：环境问题主要产生于经济过程中的决策机制，以及经济过程中的各种社会和政治力量的运作——即制度本身（张坤民，1997）。也就是说，导致环境问题的根本原因是在环境和自然资源的有效配置方面出现的制度缺陷或制度失灵。社会的结构、决策、政策、价格机制等无法促使资源达到社会最优配置状态。我国早在20世纪80年代后期也提出了开展这一工作，但是战略环境评价及对这一学术语的其他表述，在国内学术界却出现于1995年以后（彭应登，1995）。在未来几年中，SEA有可能成为发展很快的一个领域。
（2）战略环境评价的内涵和构成要素
战略环境评价是指对政策(policy)，计划(plan)，规划(program)(简称3P)及其替代方案的环境影响进行规范的、系统的和综合的评价过程。它是在PPP层次上及早协调环境与发展关系的一种决策和规划手段。（彭应登等，1995）
战略环境评价系统的构成要素有：
①评价者
战略环境评价者指的是对SEA负主要责任的组织或个人，评价者的来源多样、复杂，包括行政机构评价者、司法机构评价者、研究机构评价者、公众评价者等，他们从各自的观点、角度出发，为战略环境评价方案的制定提供了参考依据。
②评价对象
指评价区域内，对生态环境有重大影响的战略，能够通过评价达到一定目的，同时在人力、物力、财力及所能掌握的资料等基本条件方面能满足评价需要。
③评价目的
SEA评价目的是SEA评价工作的出发点，是对评价对象在评价区域内有可能造成的生态环境的影响结合区域内原有对象的影响综合考虑，利用战略环境评价相应的预测模型、损害函数和评价模式进行整体评价，以达到评价结论。
④评价标准
评价标准包括评价指标体系和基准值，评价指标体系主要有环境指标、经济指标、社会指标、资源指标等四个子层次，每个子层次的指标又进一步划分成更小的指标，而基准值主要是按性质可以分为定量和定性两种。定量基准值可以通过现行的环境标准值、背景或本底值、类比情况等来确定、定性基准值可以用人们可以接受的水平来描述。（尚金城，包存宽，2000）
⑤评价方法
战略环境评价的评价方法通常是由规划、计划、政策到法规的过程，预测环境效应与环境影响的函数关系和战略环境影响的费用效益分析，并进行综合评价。评价者根据评价标准，运用评价方法，将评价对象对一定区域内生态环境的影响做出整体评价，以达到评价目的，为可持续发展战略的决策提供环境依据。

1.1.2战略环境评价的特点
（1）独立性：SEA的评价者是战略决策执行部门以外的第三者，并且SEA工作独立于战略过程而进行。
（2）可信性：取决于评价者的知识和经验、SEA信息的可靠性及评价方法的适用性。
（3）实用性：是内容全面性和可操作性的统一。
（4）透明性：指SEA的实施过程及评价结论便于公众与决策部分、评价者进行交流。
（5）反馈性：SEA结论和公众反应能否及时、准确的反馈到决策部门。

1.1.3战略环境评价的发展
随着对环境问题的深入研究，人们认识到必须从其产生根源入手才能从根本上解决环境问题。1969年，美国的《国家环境政策法》第1次将环境影响评价制度作为联邦政府在环境管理中必须遵循的一项制度，具体体现了战略环境评价的思想，其第2条第3款规定“要将环境影响评价应用于对环境质量有重大影响的每一项立法建议和其他重大的联邦行动”。之后，重大决策环境影响评价已成为国际上环境影响评价制度发展的重要趋势。瑞典、澳大利亚、日本、法国等国家很快建立了本国的环境影响评价制度，1978年美国总统环境质量委员会颁布的《国家环境政策实施程序的条例》规定“适用于环境影响评价的联邦行动主要有4类：官方政策、正式规划、行政计划、具体项目。可见，在这4类中，有3类是关于决策层面的内容，也即战略环境评价的内容。到1996年，全世界大约有80多个国家制定了关于战略环境评价方面的法律。此外，包括世界银行在内的许多国际组织对战略环境评价的研究与实践给予了高度重视，并启动了相应的研究计划，开始了相应的探索性实践，尤其值得注意的是1997年4月欧盟发布了《战略环境评价导则》，并要求其成员国最迟在1999年底以前执行。可以说，人们已经认识到，要克服传统项目环评的不足，就必须在宏观决策层次上，对政策、规划、计划及其可供选择的多种方案的环境效应进行研究，因此，在进行传统环评的同时，引进战略环境评价的概念已成为世界各国的共识。
SEA的演变可以分为以下六个阶段：
①前环境评价阶段（1970年以前）：这个阶段的环境评价主要是根据工程和经济研究，如成本——效益分析进行项目审议，因此只能有限的考虑环境后果。
②EIA方法论发展阶段（1970－1975）：一些西方国家开始实行EIA。这一阶段EIA侧重于识别、预测和缓解可能发生的生物、物理影响；公共参与开始受到重视。
③多尺度EIA阶段（1975－1980）：这一阶段的主要特点是开展了多尺度EIA，包括社会影响评价（Social Impact Assessment, SIA）（王慧钧，王华东，1996）和风险评价（Risk Assessment, RA）；公众参与也成为EIA的重要组成部分；项目EIA也更加强调无过失和替代方案问题。
④过程与程序调整阶段（1980－1985）：这一阶段，发达国家努力使EIA与政策规划及其后续阶段一体化；开始注意环境影响检测、环境审计、工艺评估以及环境纠纷的解决方法；在有关国际组织帮助下，一些发展中国家也实施EIA。
⑤可持续性原则介入阶段（1985－1990）：这一阶段开始根据可持续性思想与原则，重新审视EIA的理论与体制框架；开始探索解决地区性与全球性环境变化与累积性环境影响的途径；在EIA研究与培训上的国际合作日益增多。
⑥SEA时期（1990至今）：一些发达国家实行政策、计划、规划的SEA；制定了一些跨国界的国际公约；联合国环境与发展大会提出了EIA对扩大的概念、方法和程序的新要求，以促进可持续发展。（尚金城，包存宽，2000）

1.2战略环境评价的作用与意义

1.2.1战略环境评价的作用
战略环境评价是在克服单一项目环评不足的基础上发展起来的，它的作用首先表现在可以弥补单一项目环境评价的局限性。战略环境评价在决策过程的各个层次上前瞻性地考虑政策、规划、计划方案的环境影响，它超越了单一发展项目，可以对区域环境影响作更为系统的考虑。战略环境评价最终必然落实于某一特定的空间区域范围，它们的实施带来的环境影响也作用于一定的地域范围，因此战略环境评价具有明显的区域特征。由于战略环境评价在时间和空间尺度上更适合于对累积环境影响的考虑，因而战略环境评价可以对区域开发中多个发展项目的累积影响做出分析，并为管理提供依据；其次战略环境评价在推进可持续发展进程中将发挥重要作用，可持续发展要求在更为广泛的意义上将人类活动及其环境影响综合起来考虑，并且这种考虑应该具有前瞻性，然而怎样有效地推进可持续发展战略却是在实践中远未解决的课题，由于战略环境评价是在决策层次上将环境、社会和经济综合在一起考虑，在不同区域可以表现出不同的评价因子，有时是全球性的，有时是区域性的，并且可以识别、分析累积环境影响，可以提出区域发展项目的优化方案和污染治理措施，因而它就可以在推进区域可持续发展方面起重要作用，成为实践可持续发展战略的有效手段之一（马蔚纯，林健枝等，2000）。
如果说某一建设项目是局部的、微观的经济行为，有可能只在当时当地产生影响。那么，战略及公共政策的制定与执行则是整体的、宏观的经济行为，其影响是深远的，并不局限在特定地区、特定时间，因此战略及公共政策的制定要比单一的建设项目重要得多。从环境效应来考虑，环境问题的产生并不仅仅发生于具体的工程建设项目实施过程中，事实上当着手制定重大的经济发展战略并相应准备颁布一系列公共政策来推进这些战略的时候，环境问题便已潜在发生了。而环境问题一旦产生，要想恢复和逆转，必将付出高昂的社会和经济代价，西方发达国家的发展历史已经证明了这一点，“先污染、后治理”不符合可持续发展的思想。所以，必须从根本处入手，进行战略环境评价，对战略及公共政策做出环境评价，这对于正确决策的制定有着科学化的意义。在此基础上及时地对某项政策进行必要的补充，修正甚至终止。这样可以克服工作中的主观盲动性，纠正公共政策制定中的失误，有利于更合理的利用环境资源，保证社会经济环境的可持续发展。
SEA是EIA在战略层次上的应用，它把环境问题考虑纳入发展过程中，即环境问题的目标是在保持正常的环境状态下，能够达到持久地发展。换言之，最基本和最理想的是追求一项短期和长期发展目标，同时确定环境无害化管理。但是，某些环境问题，例如，涉及生态、社会经济等其它环境问题，往往由于没有可实用的评价模式，而造成了判断上的困难。这就是说，由于环境是一个现实的复杂的世界，涉及自然科学和社会科学的广泛领域，人们对环境的认识是一个循序渐进的过程，从哲学的角度看，也是永无止境的过程。因此，对于某些相对简单、清楚的领域，人们经过长期的经验总结，形成了表示为数学公式的预测模式；而对于复杂的领域、多学科的问题，至少目前还不能归纳出模式直接采用。但是随着社会、经济的发展和可持续发展的需要，战略环境评价的研究已显得格外重要（徐鹤，朱坦，2001）。
从宏观的角度来看，战略环境评价是指对政策、计划或规划及其替代方案的环境影响进行系统的评价过程。战略环境评价的范围可以是部门、国家甚至全球，识别的影响是宏观的和综合的，评价的方法多为定性的或半定量的各种综合判断、分析的方法。因此，战略环境评价是在真正意义上以主动的、积极的姿态，来对人类的活动进行预先评价，为决策提供高层的、早期的、更具战略性的信息。在理论思想和工作方法上，战略环境评价与可持续发展理论相统一，是可持续发展思想在环境影响评价领域内最高层的和最良好的体现。从理论上讲，关于政策的战略环境评价应该是最早执行的，发展计划、行业发展规划次之，而建设项目的环境影响评价则是最后进行。因此，在具体实施过程中，应把握经济政策与环境相协调、科学技术政策与环境相协调、环境政策与经济发展相协调的原则。

1.2.2战略环境评价的意义
（1）战略环境评价是环境影响评价制度发展的必然
随着研究和应用的深入，大量的理论和实践表明，在保护环境方面还有许多项目环境影响评价EIA不能解决的问题，为了更好地保护环境和资源，有必要建立和开展SEA。
①项目环境影响评价总是在发展战略实施以后对单个项目进行评价，而不是在决策过程中对发展战略进行反应。因此，它不能改变战略，只能帮助确定是否接受或者拒绝接受一些具体的项目计划。而SEA则采取积极的方法，即在制定发展战略的过程中就充分考虑与环境有关的各种问题，并对发展战略进行不断的选择和调整。因此，它能及早预测和防止可能出现的各种问题，并对发展战略进行不断的选择和调整，并制定出最佳战略，实现既发展经济又保护环境的目标。
②项目环境影响评价不能及时恰当的考虑替代方案。这一方面是因为缺乏相关的指南和在环境影响评价立法中对替代方案强调很少。如在我国的环境影响评价技术导则中就不要求讨论项目的替代方案。另一方面是因为当进行环境影响评价时，许多情况下一个项目计划已经规定得特别严格，没有可能再做修改了。而SEA能够在决策的早期阶段就对所有的替代方案进行充分的选择和评估（马蔚纯，林健枝等，2000）。
（2）战略环境评价是保证可持续发展的重要手段
著名的布伦特兰报告在提出可持续发展思想的同时，强调应该把环境影响评价的重点转移到环境影响的政策源头，并对政策和计划实施更广泛的评价，特别是对那些具有重要环境影响的宏观经济、金融等重要决策。当前，实现可持续发展是世界各国的主要发展目标，而实现可持续发展的一个首要关键就是要制定可持续发展的战略和政策，要使制定和实施的每一项战略决策都体现可持续性，这就要求在战略决策过程中对所有的战略选择进行系统全面的评估，其中一个很重要的内容就是要分析各种战略选择的环境影响，即需要进行SEA。而SEA要求不仅要进行传统的针对建设项目的环境影响评价，而且更重要的是要建立一个系统，使各种层次的环境影响评价都能在这一系统中有效地进行。

1.3战略环境评价的评价程序和方法

1.3.1战略环境评价的基本程序
从国内外发展情况看，很多国家和地区在战略环境评价领域的应用范围、程序、方法等大多处于探索阶段，还未形成一个成熟的评价程序，还未像项目环评那样有一个十分完备的立法和实践程序方法。美国房屋及城市发展部对于区域发展规划的评价方法提出了建议性程序；英国环境部在“政策评估与环境”的指导手册中提出了对于政策的环境评价的程序步骤。从总体上看，战略环境评价的过程依其评价对象的层次而有所不同，另外政策规划的制定程序在不同国家也有所不同，这也是影响战略环境评价制定程序的主要原因。
一般而言，战略环境评价基本的评价过程大约经过必要性认识、确定发展目标和环境目标、确定评价范围、识别区域环境条件、识别评价的环境要素和可供选择的方案、预测效应和提出建议、咨询和公众参与、政府进行决策、根据后果跟踪评价的有效性等步骤。但对于不同类别的战略环境评价，还有相应的自身特点。从现有的文献资料来看，适用于各个领域的战略环境评价程序，还有待于进一步研究（徐鹤，朱坦，2001）。
Therivel和Wilson提出了适用于各种层次SEA的较为一般的程序和步骤：
①确定某一战略决策层次（政策、规划、计划）进行SEA的必要性；
②确定区域发展目标与环境目标；
③确定评价范围，识别区域环境条件，识别评价的环境要素，建立评价指标体系，提出可供选择的评价方案；
④SEA评价，即预测所评价的战略的环境影响（效应），识别显著的环境影响，并与环境目标作比较分析，提出相应的建议，准备SEA报告和替代方案；
⑤向环境权威部门咨询，公众参与；
⑥政府部门根据SEA的结果，综合各方面的信息，进行决策；
⑦建立持续性的环境监测机制，连续监测政策、规划、计划实施后的环境影响，同时评估SEA的有效性，建立这样的监测机制还将有助于确保SEA中提出的污染控制措施的实施。

1.3.2战略环境评价的基本方法
与传统的项目环评相比，战略环境评价具有更大的不确定性和复杂性，虽然目前战略环境评价有许多方法可供参考，但一个完整的战略环境评价过程有赖于多种技术和方法的集成和综合运用。从目前而言，战略环境评价的技术方法被运用的主要有3类：
①单一项目环评预测模型的拓展。单一项目环评的预测模型已相对较为成熟，并形成了许多具有一定通用性的商业软件，虽然战略环境评价与单一项目环评在评价范围、对象、层次等方面存在着一定的差距，同样也有一定的相似性，因而可以对原来单一项目环评的模型加以改造，用以借鉴。
②政策评价方法。世界各国对政策的优化方法研究已有相当长的时间，形成了一系列的方法理论，将原有的政策评价方法引入环评，可以再次发挥其真正的效能和优势。目前，政策评价方法包括政策分析方法、政策预测方法和政策效果评估方法。
③累积评价方法。在特定区域的战略环境评价中使用综合评价技术将使评价的可信度增加，使评价不仅在未来的发展中具备前瞻性，而且还可以使决策部门在累积评价中进一步认识战略环境评价的意义。（徐鹤，朱坦，2001）

1.3.3战略环境评价方法的选择
由于SEA涉及到社会、经济、环境等不同领域的许多因子，并且各领域内如此众多的因子的特点、属性、运动规律复杂多样，应该针对不同因子，甚至同一因子的不同环节，采用不同的SEA方法。
选择SEA方法时，首先要对SEA研究对象及其历史演变做出尽可能透彻的分析，把握方法选择的关键，选择成熟的、被经验证明行之有效的方法；其次，必须仔细分析SEA研究对象的个性特点，选取能够满足个性特点需要的SEA方法；最后在实施时还要注意多种SEA方法的结合使用，以相互检验（尚金城，包存宽，2000）。
选择SEA方法时应该考虑的因素很多，而这些因素有时会相互抵触、相互制约、无法兼顾的。相对而言，SEA的方法的选择取决于以下三方面的因素：
①环境因子本身的特点、性质和发展变化规律，尤其应首先考虑环境因子的特殊性。
②评价结果利用或评价目的。包括SEA方法的精度、误差、研究费用和时间性。
③SEA工作所要求的客观条件。包括信息资源情况、技术设备条件和必要的行政保证。

1.4战略环境评价的实践

1.4.1在国外的开展情况
目前，SEA已经为包括美国、加拿大及欧盟等国家和地区在不同程度上接受并应用于决策领域，美国与荷兰则领先于其他国家。
美国：美国早在1969年在国家的环境政策法中就要求对影响环境质量的政府行为做出详细的报告；从此后，政府已经编制了几百部“规划环境影响报告”以作为项目环境影响评价向规划和计划水平上的一个延伸。同时每个政府部门都有法规和导则来贯彻国家环境政策法。美国有好几个州都正式要求SEA，这其中，尤其以加利福尼亚州最具代表性。加利福尼亚州在1986通过了“加利福尼亚环境质量法”，要求将环境影响评价的范围从项目拓展到政府的政策、规划和计划，已建立起全面有效的SEA制度。到目前为止，加州每年完成各种类型SEA超过130项，其中关系到区域计划（33％）、专门计划（31％）、社区计划（10％）、重建计划（7％）、水管理计划（6％）、公园和休闲地规划（5％）及其它计划，包括交通计划、空气质量条例、保护区规划、有毒废物管理计划等（8％）。这些工作使加州的SEA系统成为世界最先进的和最具有可操作性。但是美国的SEA具有其局限性。在体制上，缺乏对SEA结论的官方认可。在方法学上，详细程度和不确定性上也显示了其局限性。
荷兰：荷兰政府1987的建立了法定的SEA制度，正式要求对废物管理、饮水供应、能源与电力供应、土地利用计划等部门计划作SEA。1988年，荷兰健康与环境研究所编制了“关注明天”的报告，提出减少70%～90%的流出物和释放物。1989年荷兰实施《国家环境政策规划》（National environmental policy program, NEPP）包括两个主要的与SEA有关的行动。第一项行动要求评估现行政策，以确定他们完成可持续发展目标的程度；第二项行动要求为那些可能对环境产生严重后果的政策建议，提供环境资料。荷兰废物管理委员会于1992年完成了废物管理十年规划（1992－2002）的SEA。
英国：英国没有正式的SEA系统，只是将之应用于各级政府决策中。它于1990年通过制度改革，更有效的将“对环境问题的特别关注”与所有政策领域结合起来，并于1991年出版了《政策评价与环境一书》，来帮助行政机构处理政策制定和分析中的环境问题。该书中的政策评价的程度与SEA相似，并且详细阐述了SEA的对象筛选，SEA的内容，环境受体识别以及SEA的费用效益分析方法。1992年又出版了《政策规划指南12》(PPG12)一书，以政府正式文件的形式第一次推荐《政策评价与环境》应用到发展计划、政策议案上，并责成地方计划部门将地方计划进行环境评价。英国同时也出现了类似于SEA的实践：如1992年对于三个水管理局确定的为满足特定地区未来30年水需求最佳途径的环境影响进行评价（Gardiner,1994）。英国的SEA针对国家政策和地方发展计划分别采用不同的方法。国家政策的SEA主要是通过经济评价的扩展来实现的；而发展计划的环境评价则基于规划与项目EIA的原则、方法的结合，更多的考虑使用理性的方法研究计划和决策可能产生的综合的生态、经济、社会问题。但是英国的SEA在费用效益分析没有考虑论理问题、社会价值等难以货币化的问题（Therivel,1996）。
丹麦：丹麦早在20世纪70年代初期就通过立法把“对环境考虑”作为规划过程的不可缺少的一部分，并规定具有环境影响的项目如果没有经过EIA许可是不可以继续下去的。但是直到1993年，丹麦才以行政命令形式正式要求所有可能带来重大环境影响的政府议案必须进行SEA。为协助各部门开展SEA工作，环境部还在一系列SEA实例研究的基础上制定一项以定性评价为主的行动指南。该指南以表格形式来鉴定环境影响及其影响程度，这些影响包括对自然、生态、文化、健康和风险等因子，同时注重多个小的环境影响的累积效应（U.N，1992）。
加拿大：加拿大的EIA从1973年起就成为其政府计划的一部分，并从20世纪80年代末期开始将EIA原则应用于联邦政策和规划决策中。并且在以后的国家、双边和国际专题讨论会中开展的广泛的研究来促进SEA在组织上、程序上和机理上的完善。1990年通过的内阁决议以行政命令的形式要求所有联邦部门对其提交内阁审查的可能带来环境影响的政策和计划议案实施SEA。1993年，联邦环境评价审查局(Federal Environmental Assessment Review Office, FEARO)为SEA的具体实施提供了一个纲要性程序。此外，一些联邦部门也制定专门的内部文件和导则，来辅助实施1990年的内阁决议，旨在把SEA作为决策过程的必要组成部分。1995年新通过的《加拿大环境评价法》只针对项目EIA，这从另一个角度反映出尽管SEA与项目EIA在原则上一致，但是具体形式不同。总的来说，SEA在加拿大被用来保证环境和经济问题融入可持续发展战略，并且通过资源规划与管理的综合方法的发展来寻求考虑相关的累积影响，同时SEA还作为联邦政府改革环境评价与回顾程序的举措之一。
新西兰：新西兰于1991年生效的《资源管理法》(Resources Management Act, RMA)的第五章第32条款要求地方政府制定政策和计划时必须实施SEA，并通过SEA将计划、决策和监测相结合作为资源管理的系统方法。这样，可持续发展管理中的SEA就构成了RMA的基础。RMA要求国会考虑：①为了实现该法案目标必需的任何制度、政策或其他手段的内容及范围；②能达到同一目标的其他手段；③支持或反对采纳某一政策或其他替代方案的原因；④主要替代方案可能的费用效益（Therivel,1996）。地方政府也必须能够准确明了的监视决策工具的效率、政策效果及可接受的环境状态。目前，新西兰SEA主要存在的问题有：关于SEA的立法不如项目EIA明确；尤为突出的是SEA中没有资源管理政策和计划制定的工具和技术；另外，为了更好的开展SEA，新西兰还需建立一系列参数和指标来处理可能遇到的风险性及不确定性问题。
各国SEA进展与制度是不尽相同的，有的国家是强制性的正式制度（例如荷兰等），有的则是不彻底的、非官方的行为（例如德国、芬兰等），详见表1。但是人们已逐渐认识到，要克服传统环境影响评价的不足，就必须在宏观决策层次上，对政策、规划、计划及其可供选择的多种方案的环境效应进行研究。引进SEA的思想已成为世界大多数国家的共识。

表1 SEA体系在一些国家的发展现状
国家
应用范围
法规
导则
美国
（联邦）
规划、计划
国家环境政策法案（NEPA，1970）
CEQ（环境质量委员会）导则
荷兰
规划、计划、政策
内阁决定
EIA法规（1987）
提供环境篇章讨论
没有具体的SEA导则，基于传统的项目EIA采用核查表和可持续发展标准的（环境检测）E-TEST
新西兰
规划、计划和政策
资源管理法（REM）中SEA条款（1991）；
1974年EPEP（环境保护和改善程序）
环境部门发布非法律的导则
丹麦
规划、计划；议案和政府其它提案
非正式的法规
管理条令（1974）
1993年发布的导则
加拿大
内阁的政策、规划
1990年7月的内阁指令
1999年的SEA指令
英国
规划、计划和政策
无正式的法规
1991和1993年发布的导则
澳大利亚
规划、计划和政策
没有正式的法规，但开展了评审过程
没有具体的导则
瑞典
规划、计划和政策
没有正式的法规；在计划和自然资源立法中包括一些条款
没有具体的导则
芬兰
规划、计划和政策
没有正式的法规
没有具体的导则
德国
规划、计划和政策
没有正式的法规
没有具体的导则
法国
规划、计划和政策
没有正式的法规
没有具体的导则

1.4.2我国的开展情况
我国的SEA处于刚刚起步阶段。香港对政府的规划进行SEA开始于1988年，对政策进行SEA则开始于1992年。主要有：1989年完成的海港和空港发展规划的环评报告，1993年和1994年分别完成的铁路发展政策和新界西北地区区域发展策略的环境评价报告。
20世纪90年代以来，我国逐渐认识到开展SEA的重要性和紧迫性。1996年国务院《关于环境保护若干问题的决定》中明确提出了“在制定区域开发、城市发展和行业发展规划、调整产业结构和生产力布局等与经济建设和社会发展重大决策时，应当综合考虑经济、社会和环境效益，进行环境影响论证”这是国家对环境影响评价制度的充分肯定，同时，亦给环境影响评价指出了新的发展方向，给予更广阔的延伸、拓展的前景，赋予给我国实施可持续发展战略方针中展现其重要能动性的良好机遇。特别是，在1998年12月国务院颁布的《建设项目环境保护管理条例》中明确指出：“流域开发、开发区建设、城市新区建设和旧城改造等区域性开发，编制建设规划时，应当进行环境影响评价”。开展了重大经济政策环境评价的研究（中国汽车工业产业政策环境评价）。另外，从我国进行的区域性环评的评价对象、内容和技术方法上看，它是一种对规划和计划的评价，已具有了SEA的性质。（尚金城，包存宽，2000）
随着中国战略环境评价SEA在法律上的被确认，中国的SEA实践将在西部大开发中、城市化过程中、大中城市产业结构调整中得以广泛开展。但是，距离形成完善的SEA制度，尚有许多问题需要解决。

第二章 城市规划的战略环境评价

2.1城市规划对环境的影响

2.1.1国内外的城市规划发展
城市规划是一定时期城市发展和各项建设的综合部署，其核心内容是综合平衡社会经济发展和资源环境的各种需求与可能，将其落实到空间地域上，制定城市发展战略以及城市性质规模、发展方向、建设时序等，同时依法对用地和建设活动进行有效管理，使城市和区域协调发展，因此也可称空间规划。城市规划是城市建设和城市管理的总纲，不仅决定城市的现在，而且决定着城市的长远，是城市建设与发展的基本依据和关键所在（陈为邦，2002）。
（1）国外城市规划的发展
西方的城市规划起源于解决19世纪末资本主义工业城市的种种环境恶化问题和社会问题。在不同的历史发展阶段，城市规划作为城市公共事务的一个组成部分，在社会变革中扮演着不同的角色影响着社会。同时，城市规划也在逐步为社会所改造。
20世纪40年代到60年代的20多年的时间里，城市规划被视为是建立在“物质主义”之上的“形体规划设计”。好的形体环境可以增进幸福，而形体环境则可以通过规划设计来加以改造和控制，只要加强设计和控制就可以形成良好的形体环境。20世纪60年代，系统方法、理性决策和控制论被引入到城市规划中来，宣告源远流长的“物质形体设计”理念的城市规划主导地位的终结。在城市规划实践中，“物质形体设计”理论仍然占有相当重要的地位。从20世纪80年代到90年代，“复兴”的城市设计在城市规划中的重要性和意义，得到重新定位和认识。大多数规划师，特别是在城市规划的“地方”规划层面上，仍继续从城市设计质量和美学价值角度来评价开发计划的优劣。在更为全面、战略层面的结构规划中，系统理性的城市规划取代了“物质形体设计”规划理念，系统方法和理性决策发挥了重要的作用。20世纪80年代后期，城市规划理论的发展形成了一个多元化的局面，其中有60年代萌芽的城市规划中的后现代主义思想，其占有引人注目的地位，发挥了非常重要的作用。
（2）我国城市规划的发展
1990年4月1日，《中华人民共和国城市规划法》正式实施，这标志着我国的城市规划工作走上了法制化的轨道。《城市规划法》的贯彻执行，切实加强了我国城市规划工作，有力地保证了城市各项建设的健康、有序进行，促进了城市经济、社会和环境的协调发展（徐宪平，2001）。
中国城市规划的严肃性至少涉及：局部与整体、近期利益与远景发展、城市建设与保护耕地、环境保护、历史文化古城保护的关系。国家规定非农业人口50万以上的大城市规划，由省市区政府审查同意后报国务院审批；建制镇和其它乡镇建设用地和人口规模，须先报经所在省级建设行政主管部门立项规划，土地部门核定。
中国的城市先后进行过三次城市发展总体规划：50年代编制第一轮城市规划，主要为适应大规模工业建设的需要，落实具体投资项目；70年代末开始编制的第二轮城市规划，更多的是恢复规划工作，弥补住宅建设、基础设施建设方面的多年欠账，加快城市发展步伐。90年代后，城市规划进入法制阶段，同时强化市场经济条件下应有的综合平衡作用和调控作用，城市规划的指导思想、原则、方法等都作了有益的变革（桑东升，2001）。
进入21世纪，我国面临着知识经济、市场经济和城市化进程加快的挑战，城市规划作为国家指导城市合理发展和管理城市的重要依据和手段，在我国建立社会主义市场经济、实现现代化的历史进程中发挥着越来越重要的作用。

2.1.2我国城市规划存在的问题和面临的挑战
（1）中国城市规划存在的问题
我国城市规划在制度