第三章 社会保险运行机制.doc

第三章 社会保险运行机制第一节 社会保险的保障范围与给付结构一、社会保险的保障范围及其制约因素（一）社会保险的保障范围社会保险的保障范围一般是由国家以立法形式确立，对不同层次保障对象进行资格限定。它旨在明确规定参加社会保险、享受社会保险待遇的职业、阶层和各类劳动群体的具体对象。一方面，社会保障的保障范围包括为不同职业、不同阶层、不同收入水平的劳动者提供最基本的收入保障；另一方面，社会保障的保障范围，可因不同险种而呈现出差异。（二）社会保险的保障范围的发展路径除实施普遍保障社会保险模式的国家外，大多数欧美国家的社会保险保障范围和保障对象的确定，主要是按照机器制造业加工业其他工薪阶层服务行业农业工人、农场主个体劳动者自营劳动者的路径发展。日本的社会保险保障范围呈现出不同的发展路径，最先在官员和军人群体中实施“恩给”抚恤养老金制度，然后在私营企业职工和其他劳动阶层实施。对于保险保障范围的确定，大多数国家一般是按照养老保险、疾病保险、工伤保险和失业保险的路径先后提供不同保障内容的保险计划。（三）社会保险的保障范围的制约因素社会保险保障范围的确定受到经济发展状况、社会政策目标和经济社会结构、法律制度、文化历史传统以及社会保险运行模式等因素的制约。提示：社会保险保障范围的扩大受制于诸多因素，因此，对于许多发展中国家而言，既应多方面寻求扩大保障面的途径，同时也应当有步骤、分阶段，并通过不同保障方式来实现。如果将扩大保障面视为短期可以奏效的政策加以推行，势必给制度的长期稳定运行带来麻烦，保障面的扩大意味着政府承担的社会保险责任的增大。二、社会保险给付结构的内涵和外延（一）社会保险给付结构的含义社会保险给付结构是指通过通过特定的技术机制和给付方式，为劳动者提供某一水平的社会保险待遇。社会保险给付结构包括：1、社会保险给付的范围和条件社会保险给付的范围即规定具体获得某一类保险金的范围、以及获得保险金应当满足的基本条件。通常是制定有关社会保险法令法规。确定社会保险给付范围与条件。2、社会保险给付的程度给付程度是社会保险给付结构的重要内容，是社会保险制度体现国家、社会政策目标的主要标志。保险金的给付程度主要指劳动者领取的各项社会保险待遇所能获得的经济保障的程度，通常以社会保险金占收入的一定比例来表示。社会保险金的给付程度取决于各国社会保险目标、经济发展状况、近期及远期资金供求状况。3、社会保险的给付模式社会保险的给付模式可以分为待遇确定制（DB）和缴费确定制(DC)。（1）待遇确定制和缴费确定制的概念在社会保险制度实施中，由社会保险失业管理机构依据特定的计算公式，预先确定每位参保人的社会保险金待遇标准，向参保人提供社会保险近给付承诺，这就是待遇确定制。在待遇确定制社会保险制度中，受益人的社会保险金待遇水平取决于参保年限、缴费基数、退休前工资水平、社会平均工资等因素。Definition：A defined benefit system is one that has a benefit formula that relates annualized benefits to the history of earnings covered by social security.社会保险事业管理机构按照一定的精算公式确定每位参保人的缴费水平，并为每位参保人设立个人账户，其缴费积累于个人账户中，待其退休后，按照个人账户上缴费积累和基金投资回报额向参保人员计发社会保险金待遇，这就是缴费确定制。在缴费确定制社会保险制度中，参保人员得到的社会保险金待遇取决于他们个人账户上的基金积累水平。Definition：A defined contribution system is one that mandates contributions, accumulates resources in individual accounts based on actual rates of return on portfolios, and then converts the accumulated account value to a benefit stream through some combination of annuitization, lump-sum availability, and restricted monthly withdrawls.n DC制与DB制的一般比较DB制DC制财务平衡年度以支定收/略有结余生命周期内收入再分配给付基础退休前工资收缴费与投资收益累积值指数化机制工资指数化/物价指数通货膨胀风险一般自担机制透明度较低、激励机制较较高，激励机制较好适用性多为现收现付制（ PAYG ）多为基金制营运成本一般认为较低大多认为较高养老金水平给付水平较高投资收益较高政府责任全面责任终极责任社会保险的给付模式是在考虑多种因素的条件下，用一种或多种计算方式确定劳动者依法应获得的社会保险待遇水平。给付模式的设计一般涉及劳动者的收入水平、就业年限、纳费年限、收入替代率（即社会保险待遇与劳动收入的一定比率）、精算调节系数、物价调节系数等。4、社会保险基金的支付形式（1）固定金额的形式既适合于无劳动能力的社会成员，又适合于有劳动能力的社会成员的保险项目。这种方式的给付不将收入与其挂钩。（2）定率适合于享受社会保险前有劳动收入的社会成员，项目包括养老、失业等。公式：（3）保证基本生活的定率 对于不同收入水平的社会保险对象，先确定一个保证基本生活的社会保险水平，高于基本生活的部分，按一定的支付比率计算保险津贴。（二）社会保险给付结构的种类1、按照不同保险项目划分的给付结构。社会保险主要可划分为四种基本的保险项目，即养老保险、失业保险、医疗保险和工伤保险。养老保险给付结构是通过特定机制为老年人劳动者提供基本退休收入的给付项目，是社会保险最重要的给付项目。养老保险给付结构包括劳动者退休金、遗属养老金以及机关补贴等形式。除一些基本制度外，还有许多补充制度。失业保险给付结构是通过特定机制在劳动者失业时为其提供基本生活保障的给付项目。其内容一般包括失业保险金、失业救济金、有关临时性补贴和职业培训等。医疗保险给付结构是通过特定机制在劳动者遭遇疾病风险时为其提供医疗服务和现金补贴的给付项目。其内容一般包括住院医疗服务给付项目、一般疾病给付项目、医疗困难现金补贴等。工伤保险给付结构是通过特定机制为遭遇工伤事故和职业伤害的劳动者提供以现金形式为主，包括各类医疗、康复服务的给付结构。2、按其他方式分年的给付结构按保险期限划分：长期性保险给付和短期性保险给付按现金形式和服务形式划分社会保险给付结构（三）社会保险给付结构的制约因素1. 经济发展水平的制约2. 社会保险目标的制约3. 收入替代水平的制约收入替代率是指社会保险给付金额占劳动者收入的比例。4. 指数调节机制的制约5. 制度因素的制约第二节 社会保险的财务机制社会保险财务机制的内容包括筹资模式的选择、社会保险税的征缴、社会保险基金管理和投资营运等。一、社会保险筹资模式及其分类社会保险筹资模式是指通过特定的方式筹集社会保险资金，以实现收支平衡和制度稳定运行的技术机制。（一）现收现付式这种方式以横向平衡为原则，规定当年或近几年内所有参保对象按规定比例提缴的社会保险基金总额，在收付过程中基本保持平衡。其具体方法是，先对当年或近一二年内某项社会保险所需支付的费用进行预测，然后按照一定的比例提取，分摊到参加社会保险的单位或个人，当期提取当期支付。这种筹集方式集中体现了风险分担的大数法则，在养老保险上更是体现了“工作的一代”供养“退休的一代”的代际赡养原则，其优点是简便易行，按照社会保险的需要可及时调整费率，避免因通货膨胀造成基金的贬值。其缺点在于，没有必要的储备积累，特别是当参加保险的成员风险结构和资金供求比例发生较大变化时，需求水平会增长，费率会不断攀升，容易在一段时期加重单位、个人和国家的负担，甚至会出现支付危机。 （二）完全积累式（或称储备基金式）这种方式以纵向平衡为原则，要求在劳动者整个就业或参保期间，或者在一个相当长的计划期内，采取储蓄方式筹集社会保险基金。其基本方法是，首先对全国或本地区的社会经济发展水平、有关人口的健康状况、就业率、退休率、工资增长率、死亡率以及利息率等指标进行预测；然后根据这些指标预计参保人员在参保期间或退休后，享受各种社会保险待遇所需要的社会保险基金总额，采取先提后用的办法，按一定比例分摊到雇主或劳动者身上。这种筹集方式体现了社会保险基金在保障、互济功能之外的储蓄功能，特别强调社会保险基金运作与资本市场的结合。其优点是，可在一个较长的时期内分散风险，保持社会保险费率稳定和社会保险基金来源稳定。其主要缺点是：（1）基金储备规模及增值压力巨大，往往难以抵御通货膨胀的风险。（2）社会保险基金容易受到政府干预，如将基金用于弥补财政赤字。基金在金融市场上的投资存在较大的风险性，若管理不善，可能严重影响社会保险基金的支付能力。（三）部分积累式这种方式综合考虑了横向平衡和纵向平衡原则，要求一部分基金采取现收现付式保证当前开支的需要，另一部分基金采取积累式以满足今后不断增长的开支需要。采用这种基金筹集方式，可以兼取现收现付式和完全积累式两种方式的优点，既能满足当年开支的需要，又能适应长期的需要，将横向的分散风险与纵向的自我储备保险结合起来。各国情况不同，选择何种筹集方式并无最优定式。一般情况下，社会保险的短期支付项目多采用现收现付制，长期支付项目多采用完全积累制和部分积累制。目前，多数国家选择现收现付的方式，20世纪50年代新加坡等国家实行储备基金制，80年代以后，以智利为代表的新储备基金制在拉美施行。目前，一些国家改革原来单纯的现收现付制，引入个人账户形式，部分积累式正成为一种趋势。我国养老保险实行部分积累制。二、社会保险税及其构成（一）社会保险税的内涵和重要性1、社会保险税的内涵社会保险税是一种直接税，它是根据受益原则征收的，由获得特定收入的纳税人缴纳的，用于社会保险税支出的一项税种。社会保险税是从投保人的劳动收入中强制性扣除，其主要部分来源于企业工资总额和职工毛工资收入，因而可视为劳动者人工成本的一种直接扣除。社会保险税是社会保险基金的主要来源。按照社会保险的传统界定，社会保险费用通常由国家、企业和个人三方负担。其中，企业和个人缴纳的社会保险税在大多数国家是社会保险基金构成的主要来源。国家对社会保险的投入包括一下几种形式：一是每年从政府支出中划拨一定数额资金进入社会保险基金。另一种是政府只承诺承担社会保险责任，当社会保险收支失衡时，由政府实施补贴；再一种形式是通过税收、利率和财政给予优惠的政策补助。如规定企业可以在税前提取保险费，隐含了政府以减少税收形式予以资助。2、以社会保险税形式筹集社会保险基金的重要性（1）它具有稳定的收入来源，通过国家立法形式，确定按工资的一定比例强制征收，能有效控制偷税现象，克服企业社会保险负担的不均衡。（2）有助于专款专用，明确征收的社会保险税专门用于社会保险给付，有利于从征缴和使用的角度防止社会保险基金的挪用。（3）有助于实现社会保险费用由企业、个人和国家三方面合理负担，将社会保险基金纳入正常的国民收入再分配轨道，从而使这一再分配机制有利于促进经济发展。注意，社会保险税与一般的国家税收的区别：第一，一般税收无返还性，社会保险税则具有返还性。企业把产品售出后，便可将缴纳的税款如数收回。第二，一般税收均由国家税收机构专门征收，社会保险税则由社会保险机构征收。（二）社会保险税的税基与税率 社会保险税的构成包括税基和税率两个部分。 1、社会保险税基社会保险税基是指依法确定的征税工资基础，即社会保险征税的一定收入范围。一般都规定企业和个人在工资收入的一定范围内，按一定比例缴纳。工资收入的范围被确定为某一最低收入以下和某一最高收入以上部分免征社会保险税。社会保险计税工资基数规定范围的目的，主要是为了体现社会保险的收入再分配和社会政策目标。确定一定的收入范围，有助于更好地体现不同收入阶层的某种收入再分配特征。社会保险税区别于商业保险，社会保险的纳费与保险金待遇，虽然有一定的关联，但不是绝对关联，而保险金的给付标准旨在维持基本收入保障，故需确定计税的最高收入限额，以实现一定范围和程度上的收入再分配。2、社会保险税率（1）定义社会保险税（费）率是指社会保险单位在一定时期计算和收取保险税（费）的比率。社会保险税率的厘定，一般由保险项目风险大小、风险事件发生的概率、企业及劳动者的个人负担能力、收入和工资状况以及政府的资助份额等诸多因素确定。（2）社会保险税（费）率的种类：综合保险税（费）率：即将各种保险项目融为一个整体的保险税率综合分类保险税（费）率：对多种保险项目综合计算税率，对某些特殊项目单独计算税率的制度。分类保险税率：将各个保险项目分别计算保险费率的制度。（3）社会保险税率的计算方式第一种：工薪比例制：依照被保险人工薪的一定比例征收社会保险税。它又包括：同额比例制，即按照保险人实际收入按同一比例征收；差别比例制，即按照被保险人投保工资水平征收不同比例的税率；累进税率制，即对低收入者征收较低比例的保险税，对高收入者在一定幅度内征收递增保险税率。第二种，均一制：即对被保险人征收相同比例的税率制，它与被保险人的工资及收入状况无直接联系。补充：我国社会保险税的开征1、社会保险税与社会保险费的区别 社会保障费和社会保障税虽然都是社会保障资金的筹集方式，但“费”和“税”在理论上却有着不同的原理和机制。 税收是国家(各级政府)依据行政权力，为满足实现其职能的需要，向纳税人收取的收入，具有强制性、无偿性和固定性三个特征。收费是指国家行政、司法机关及事业单位为行使特定的社会管理职能而向被管理者或受处罚者收取的一定数量的货币或同值资产，具有灵活性、适度强制性和受益性的特征。“税”和“费”的主要区别是： 税收的征收对象具有普遍性，而收费的征收对象是特定的受益者； 税收由国家统筹使用，满足公共需要，而收费一般与特定的行为挂钩，基本上具有对等补偿性质； 税收具有严格的强制性，而收费具有灵活性。2、关于我国社会保险税开征的意见赞成方观点：（1）社会保险税的开征可以提高社会保险基金征收的强制性，确保如期足额征缴。（2）开征社会保险税，可以有效解决多家分管，自成体系，机构重叠造成的巨大浪费和管理费用严重超支问题。（3）征收社会保险税可以降低企业缴费率，减轻企业负担。（4）开征社会保险税，扩大社会保险税的征收范围。（5）开征社会保险税有利于对社会保险基金实行收支两条线预算管理，建立社会保险基金管理的监督机制，保证社会保险基金的安全性。反对方观点：（1）社会保障制度模式决定着社会保障筹资模式。一般而言，社会保险和储备基金计划是缴费关联型的保障模式，享受的权利与缴费的义务相对等，应采用有偿、对称的收费方式筹资，而不宜采取纳税方式。而普遍待遇型保障，则与税收的无偿性、固定性、公益性和非对称性特点相适应，可以用税收方式筹资。即使如此，一些实行普遍待遇型制度的国家(如加拿大等)也仍然采用征收社会保险费的方式。另一方面，现收现付模式的社会保险制度，既可以采取征费方式也可以采取征税方式筹集社会保险基金，而选择部分或完全积累模式的社会保险制度，则适宜采取征费方式。因此，如果我国要改变社会保险筹资模式，就应当先研究社会保险制度模式的选择，此后才是筹资方式的选择。（2）我国现实的社会经济状况决定了社会保障制度安排的多样性，从而对征缴方式产生制约。社会保险税要求社会保险制度安排一体化，而社会保险费则可以根据不同的制度安排来征集社会保险资金，适应社会保险统筹多层次的要求。我国目前的社会保障制度安排呈现多层次，如养老保险制度会针对企业职工、行政和事业单位人员、灵活就业者以及农民等设计不同的制度；由于转制导致针对“老人”、“中人”和“新人”不同的征缴和记帐方式；又如在经济结构调整和国有企业改制的大环境下，不同的企业会面临不同的社会保险承担能力，根本无法统一税负。因此，在社会保险制度安排并非一元化的条件下，改变征缴方式并不适应我国的实际情况。第三节 社会保险管理一、社会保险管理的内涵及其主要内容（一）社会保险管理的含义与职能社会保险管理是指社会保险管理机构对社会保险业务进行计划、组织、指挥、协调的过程。社会保险管理的职能包括：1、规划职能社会保险规划是指从事社会保险活动以前，实现拟定的具体内容和行动步骤，它反映社会保险事业发展的方向和可能发展规模。一般包括社会保险基金筹集计划和基金支付计划等。规划职能是社会保险管理的最基本的职能。2、组织职能社会保险组织职能包括：设置管理机构、建立规章制度、明确职能机构的分工和职责，合理组织社会保险活动中涉及到的各方面。3、指挥职能4、调节职能5、控制职能（二）社会保险管理的主要内容从纵向上看，社会保险管理包括立法管理、行政管理、业务管理和基金管理。从横向上看，社会保险管理包括对各项保险业务的管理，即养老保险管理、医疗保险管理、失业保险管理、工伤保险管理及生育保险管理。二、社会保险管理的主要模式（一）政府直接管理的模式政府世界管理的模式采取纵向领导的方法，由中央到地方设置不同层次的管理机构，中央对地方的管理机构实行垂直领导。好处：政府权力作用发挥明显，政府强制力能保证社会保险政策规范统一，政府制定的社会保险制度目标容易实现。缺点：需要政府投入很多人力物力财力从事具体的社会保险事务，管理成本较高。由于官僚机构的膨胀，容易引起各部门之间的矛盾，造成工作效率的低下。此外，在政府直接管理模式下，政府管理部门和业务经办机构的工作人员都属于政府公职人员，约束和监督机制难以有效发挥作用。1、社会保险的集中管理模式（英国、新加坡）社会保险的集中管理模式是把养老、失业、医疗与工伤以及其他社会保险项目全部统一在一个管理体系内，建立统一的社会保险管理机构，集中对社会保险的各项险种基金营运、监督等设施统一管理的模式。英国：卫生社会保障部新加坡：中央公积金局优点：（1）有利于社会保险的统一规划、统一实施，能够避免政出多门产生的诸多利益冲突。（2）有利于社会保险各项目之间、社会保险运行机制各方面的相互协调，有利于社会保险基金在一定范围内的相互调剂。（3）有利于实现社会保险的有效管理、降低管理成本，实现社会保险目标。（4）有利于实施社会保险计划的改革调整，增强信息管理、业务管理和基金管理的透明度。缺点：这类管理模式以国家行政管理为主，使社会保险经费收支受政局变动和政府更迭影响较大，同时，以行政管理方式管理基金营运，相当程度影响了基金管理效果，并导致一些国家社会保险基金的流失。2、社会保险的分散管理模式（德国）社会保险的分散管理模式是指不同社会保险项目由不同政府部门分散管理，各自建立起一套保险执行机构、资金运营机构以及监督机构，各个保险项目相互独立，呈现出较大的自主性。优点：（1）管理机构具有较高的自主性和独立性（2）管理效率较高、透明度较大（3）管理法规明细、周全（4）管理程序和方式更能满足社会生活的实际需要。缺点：管理成本较高，因机构庞杂和相互独立导致重复和资源的浪费。3、社会保险集散结合的管理模式（美国、加拿大、日本）集散结合的管理模式是指将社会保险共性较强的项目集中起来，实行统一管理，而将特殊性较强的若干项目单列，由相关部门进行进行分散管理。优点：（1）既能体现社会保险社会化、一体化的要求，又能兼顾个别项目的特殊性要求。（2）有利于提高管理效果，降低管理成本（3）有利于在多层次社会保险制度中，对不同层次的保障计划采取不同的管理模式。这种模式的顺利运行要求有较为有利的内外部条件和管理环境。（二）自治机构管理模式自治机构管理模式是社会保险业务管理由非政府组织承担，政府只负责社会保险立法、对社会保险政策的实施提供监督和指导。好处：可以避免政府直接管理模式下由于庞大的机构设置引起的高额管理成本，而且管理机制较为灵活，各方主体的利益分别有各自的代言人，能充分体现民主管理精神，在得到各方认可的前提下，实行各方均能受益的管理方法。如：德国的社会保险机构，其不是政府部门的派出机构，而是独立的法人，实行自治管理。（三）以私营机构为行为主体的管理模式这种管理模式是在实行社会保险基金“完全积累制”的前提下，由私营机构对社会保险基金的投资和营运进行管理，以实现基金的保值和增值。政府不直接参与社会保险基金的管理，而是对社会保险的具体实施过程进行监督。如：新加坡、智利、印度、马来西亚在这种模式下，政府付出的管理成本较低，责任较轻。但私营机构管理社会保险近年来出现了管理效率低下的问题，而且被保险人的利益与社会保险基金在资本市场的收益直接相关，因此这种模式给被保险人带来的风险较大。三、我国的社会保险管理模式社会保险管理体制主要包括三方面的内容：一是社会保险机构的设置，二是各种社会保险机构权力及职责的划分，三是确立、变更或调整社会保险机构及其权力的法律依据与法律议程。前两个方面更多侧重于社会保险事业的运作与内部事务，也是社会保险管理体制的主体，后一个方面是确立或改变社会保险管理体制的制度规定，是对社会保险管理体制如何运行的外部约束。我国的社会保险制度分为国家机关、事业组织社会保险制度、城镇企业职工社会保险制度和农村社会保险制度，在1998年3月以前分别由人事部、劳动部、民政部等部门负责管理。3月以后，根据九届人大一次会议批准的国务院机构改革方案和国务院关于机构设置的通知（国发19985号）组建了劳动和社会保障部。人事部承担的机关、事业单位工作人员社会保险职能，民政部承担的农村社会保险职能，卫生部承担的公费医疗管理、原国务院医疗保险制度改革领导小组办公室承担的医疗保险制度改革职能，均由劳动和社会保障部承担，实行统一管理。2008年根据第十一届全国人民代表大会第一次会议批准的国务院机构改革方案和国务院关于机构设置的通知（国发200811号），设立人力资源和社会保障部，为国务院组成部门。（一）我国社会保险机构体系我国社会保险的机构设置，是在国务院的集中统一领导下，采取条块集合、以块为主的分级管理体制。1、社会保险的行政管理机构我国社会保险的主要管理部门是人力资源和社会保障部。此外，人事部综合管理公务员事务，财政部负责管理社会保险基金的预算和决算。2、社会保险经办机构：社会保险事业管理局或社会保险基金管理中心。3、社会保险的监督机构：（1）行政监督：政府劳动保障部门、税务部门、财政部门、银行（2）审计监督：国家审计机关、社会保险经办机构的内部审计组织（3）社会监督：由政府代表、用人单位代表、工会代表、和退休人员代表以及人大、政协、社会知名人士组成的社会保险基金监督委员会。4、全国社会保障基金理事会职能：管理中央集中的社会保障基金。1、管理通过减持国有股所获的的社会保险资金、中央财政拨入的资金及其它方式筹集的社会保险资金。2、根据财政部、劳动和社会保障部共同下达的指令和确定的方式拨出资金。3、选择并委托专业性资产管理公司对社会保险基金资产进行运作，实现保值增值。4、向社会公布社会保险基金资产、收益、现金流量等财务状况。5、承办国务院交办的其他事项。中国社会保险组织管理模式是以官设、官管、官办、官督为特色的典型政府集权管理模式，这种模式排斥了社会保险制度中最重要的责任主体劳资双方的参与权，对社会保险制度自我调节、自我发展造成了不良影响。（二）我国社会保险管理面临的主要问题1、社会保险立法相对滞后，立法层次较低2、社会保险管理部门之间协调不力，存在着宏观调控与微观管理职能界限不清、管理权限混乱问题3、社会保险业务管理存在漏洞4、社会保险基金运营管理不健全5、社会保险监督管理未发挥出全方位监督体系的功能6、社会保险管理体系存在较多问题（三）对我国社会保险管理制度的政策建议1、加快法律层次的“社会保险法”的立法进程2、加强部门之间的协作，明确划分中央和地方的职责3、提高经办机构的业务管理能力，构建社会保险社会化服务体系4、选择合适的基金运作管理模式，防范运营风险5、完善社会保险的行政监督、专职监督和社会监督6、明确划分社会保险管理体系各组成部分的职能，逐步建立自治的社会保险管理体系10