完善城市饮用水安全管理体制机制的建议.pdf

水资源管理 完善城市饮用水安全管理 体制机制的建议 王建平(水利部发展研究中心，1 0 0 0 3 8，北京)2 01 3 1 中 国水 利 摘要：饮 用水安全直接关 系人民群众的健康和生命安全，加强城市饮水安全管理十分重要。按照国务院“三定”方案，分析 了有关部门的职责分工，总结 了近年城 市饮 用水安全管理情况，剖析 了目前管理 中存在 问题，从理顺 管理 体制、落 实地 方行 政首 长 负责制、建立部 门协 调制 度、完善 节 约 用水和 水价 形成 机制 及健 全 流域 生 态补偿 机 制等 方 面提 出 了对 策建议 关键词：城 市：饮用水安全：管理体制；建议 Re c o mme nd a tio n s o n i mp r o v i ng ma n a g e me n t me c h an i s m o f s a f e dr i n ki ng wa t e r pr o vis i o n i n c i t i e s A Va n g J i a n p i n g Ab s t r a c t：Drin k i n g wa t e r s a f e t y c l o s e l y r e l a t e s t o p e o p l e S h e a l t h a n d l i f e s e c u rit y T h e r e f o r e，i t i s o f g r e a t s i g n i f i c a n c e t o s t r e n g t h e n i t s ma n a g e me n t Ac c o r d i n g t o p l a n n i n g o f o r g a n i z a t i o n s，s t a f f s a n d f u n c t i o n s d e f i n e d b y t h e S t a t e C o u n c i l，d i v i s i o n o f r e s p o n s i b i l i t i e s o f r e l e v a n t d e p a r t me n t s i s e x a mi n e d Ma n a g e me n t e x p e rie n c e s o f u r b a n d r i n k i n g wa t e r s a f e t y i n c i t i e s i n r e c e n t y e a r s a r e s u mma riz e d a n d e x i s t e d p r o b l e ms a r e f 0 u n d o u t Re c o mme n d a t i o n s a r e ma d e o n p e rfe c t i n g ma n a g e me n t s y s t e m，p r a c t i c i n g l o c a l g o v e r n me n t l e a d e r r e s p o n s i b l e s y s t e m，b u i l d i n g c o o r d i n a t i o n b e t we e n d e p a r t me n t s，e n c o u r a g i n g w a t e r c o n s e r v i n g p ric i n g a n d e c o l o g i c a l c o mp e n s a t i o n i n riv e r b a s i n Ke y wo r d s：u r b a n；d rin k i n g wa t e r s a f e t y；ma n a g e me n t s y s t e m；r e c o mme n d a t i o n 中图分 类 号：T U 9 9 1 文献 标识 码：B 文章 编号：1 0 0 0 1 1 2 3(2 0 1 3)0 1 0 0 1 9 0 3 水 是人类生存 和经济社会 发展 的 基 本 物 质 基 础 饮 用 水 安 全 直 接 关系 人 民群 众 的健康 和生命 安 全 关系社会稳定 和长 治久 安 城市饮 用水安全保 障涉及从水 源地到 自来 水 龙 头 的 全 过 程，即 取 水、输 水、制 水、配水和用水等所 有环节。其中 取 水 环 节 的 水 源 地 管 理 和保 护 是 城 市饮用水安全保障 的重点 和核心环 节 管理 内容包括饮用水 水源地确 定 水源工程建设 与管理 水资源 配置与调度 水源保护 区划定与保 护，污 染 防 治，综 合 整 治 应 急 管 理 和卫生管理等 根据 2 0 0 8年国务 院 三 定 方 案 简 要 总 结 城 市 饮 用 水 安 全 管理 体制 机制 现状及 存在 问题 提出进一步理顺管理体制机 制的对 策 建议 收稿 日期：2 0 1 2 1 1 1 2 作者简介：王建平，高级 工程师。一、城 市饮用水安全管 理 现状 1 国务院三定方案对涉及城市 饮用水安全的相关部1 3 8 9 职责规定 根据第 十一届全 国人 民代 表大 会 第 一 次 会 议 批 准 的 国务 院机 构 改 革方案和 国务院关于机构设置 的通 知(国发 2 0 0 8 1 1号)，有关部 门涉 及城市饮用水安全保 障的职责如下：水利部：(1)负责保 障水资源的 合 理 开 发利 用 拟订 水 利 战 略规 划 和 政 策 组织 编 制 国家 确 定 的重 要 江 河 湖泊的流域综合规划、防洪规划等重 大水利规划。(2)负责生活、生产经营 和生态环境用水 的统筹兼顾和保障 实施水资源的统一监督 管理 拟订全 国和跨 省、自治 区、直辖市水 中长期 供 求 规 划、水 量 分 配 方 案 并 监 督 实 施，负 责 重 要 流 域、区域 以及 重 大 调 水工程的水资源调度 组织实施取水 许可、水资源有偿使用制度和水资源 论证。(3)负责水资源保护工作。组织 编制水资源保护规划 组织拟订重要 江 河 湖泊 的 水功 能 区划 并 监 督 实施 核 定水 域 纳 污能 力 提 出 限制排 污总 量建议 指导饮用水水源保护工作 指 导地 下 水 开 发 利 用 和 城 市 规 划 区 地下水资源管理保护工作 其他职责 包 括 负责 节 约用 水 工 作 指导 水 文工 作 指 导 水 利设 施、水 域 及 其 岸 线 的 管理与保护 防治水土流失，等。环 保 部：(1)负责 建 立 健全 环境 保护基本制度 如组织拟订并监督实 施重点 区域、流域污染防治规划和饮 用水水源地环境保护规划。(2)负责 1 9 水资源管理 C H I N A WA T E R R E S OU R CE S 2 01 3 1 重 大 环 境 问题 的统 筹 协 调 和 监 督 管 理 牵头 协调 重特 大环境 污染 事故 和 生 态破 坏 事件 的调查 处 理 指导 协 调 地方政府重特 大突发 环境事 件的应 急、预警工作等(3)负责环境污染防 治的监督管理 会同有关部门监督管 理 饮 用水 水 源地 环 境保 护工 作 组 织 指 导城 镇和农 村的环境综合整治工 作。(4)负 责环 境监测 和信 息发 布。卫 生 部：负责 公 共 场所 和 饮用 水 的卫 生安全 监督 管理 建设部：研究拟订城市建设的政 策、规 划 并 指 导 实 施，指 导 城 市 市政 公 用设 施建 设、安 全和应 急管 理。同时 新 的 国务 院三定方案 明确 将城市管理的具体职责交给城市人民 政府 并 由城 市人 民政府 确定 市政公 用事业、绿化、供水、节水、排水、污水 处 理、城 市 客 运、市 政 设 施、园林、市 容、环 卫和建 设档 案等方 面 的管理 体 制 关于水资源保护和水污染防治 新 的同务 院三 定方 案 明确 水 利部对 水 资源 保护 负责 环境保 护部 对水 环境 质量和水污染防治负责 两部门要进 一步加强协调与配合 建立部际协商 机制 定期通报水资源保护与水污染 防治 有关情 况 协商解 决有 关重 大 问 题 环境 保护部发 布水环境信 息 对信 息的准确性、及时性负责。水利部发布 水 文水资 源信息 中涉 及水环 境质 量 的 内容 应与环境保护部协商一致。2 近 为贯彻党中央、国务院关于保障 人 民群众 饮用水安全 的指示精 神 2 0 0 5 年 以后 国家发 改 委、水 利 部、环保 总 局、建设 部和卫生部等政府部 门组织开 展 了有关 城市饮 用水 安全保 障 的规划 编制工作 水利部于 2 0 0 6年 7月编制 完成了 全 国城 市饮 用水水源地安 全保 障规划 2 0 0 7年 1 月，由国家发改委、水 利部、建 设部、环保 总局 和卫 生部 五 部委联合编制 的 全 国城市饮用水 安全 保障规划 完成 并通过国务院审批。按 照规 划要 求 各部 门和各地 区 围绕城 市饮 用水 安全保 障 加 强 了以 20 下T 作：一 是加强 饮用水 水源 地保 护 和水 污染 防治 开展饮用 水水 源保 护 区划 分及保 护工 程建设、保护 区水 污 染防治、大型湖库生态修复及面源控 制试点工程等：二是在大力节水的前 提下，以现 有水源 地改扩建 工程 为 主 水源调 配、现有 水源挖 潜改 造与新 水 源建设 相结合 提高 城市饮 用水 安全 保障程度：三是根据城市水源特点、供 水设施 状况 和城市发 展需求 重 点进 行净水与输配水设施改造、供水水质 检测能力建设等城市供水设施改造与 建设：四是 建立 和完善 城市饮 用水水 源地水质和水量、供 水水 质和卫生监督 监测体系及信息 系统 建 设全过程 的饮 用水安全监测体系制定应急预案：五 是切实加强领导 落实责任分工 二、目前城市饮用水安全 管理存在的 问题 总体看 目前城市饮用水安全管 理、尤其是管理体制机制方 面 存在 以下 问题：1 城市涉水事务分割管理，导致 饮用水水源水量保障与城市供水、节水管理脱节 饮 用水 水 源 地 有地 下 水、河 道、水库、湖泊等四种类型。水行政 主管 部 门 只负 责河 道、水 库、部 分 城 市 地 下水 等供 水水源 的规划、建设和管 理 建设和市政部门负责大部分城市 自来水 管 网供水 的规划、建设 和管理 此 外 用 水环 节的城 市节水 工作 也多 由建设 和市政 部 门负责 由于水 源调 度 与供 水、节 水分 属不 同部 门管理 水 行 政 主管部 门难 以做 到对水 资源 实施 统一调度、合理配置和高效利用 2 城市饮用水安全保障水质与 水量分割管理，且不衔接 安全饮用水包括水量、水质等 是 一个 整体 按 照相 关法 律法 规 和三定 方案 水行政主管部门主要负责水量 的 调度 和配置 而饮 用水 水质 的管 理 则 分别 由卫生 行政 主 管 部 门、水 行 政 主 管部 门、环 境 保护 部 门和建 设 行 政 主管 部 门负责。特别 是水 行政 主管 部 门、环 境保 护 部 门在 划 定 饮 用水 水 源 保护区、水污染防治规划与水资源保 护 规划、饮用 水 水 源地 禁 止 设置 排 污 口 的管理、水 文监 测 和水 环 境 质 量等 方面存在职责交叉和不衔接的问题 3 城市饮用水安全保障的部门 联动机制不健全，饮用水安全保障 责任制有待进一步落实 当前 饮 用 水 水 源保 护 区管 理 涉 及 水 利、环 保、建 设、卫生、交 通、海事 等多个部门 但一些城市特别是尚没 有 颁 布地 方 饮 用 水 水 源 保 护 法 规 规 章或 管 理政 策 的城 市 部 门职 责 分 工 不 够 明确、权 责 不 一 致、饮 用 水 安 全 管理缺乏协调配合机制等 问题还依 然存在。同时。国务院办公厅 关于加 强饮用水 安全保障工作 的通知(国 办发 2 0 0 5 4 5号)要求，地方各 级人 民政 府 要加 强 领导 把 饮用 水 安 全 保 障 工作 纳 入重 要议 事 日程 建 立领 导 责 任制 切 实 抓 好各 项 措 施 的落 实 目前看 领导责任制落实有待进一步 加 强 全 国仍 有 部 分 城市 集 中式饮 用 水水源点保护 区划分方 案未获省级 政府批复 保护 区内违法排污事件 时 有 发 生 特 别是 跨 行 政 区水 源 地 的保 护 责任 和管理 措施 难 以落 到实处 4 水源保护中区域性措施具有 局限性，且流域上下游协调发展的 矛盾比较突出 水源保 护主要是在保 护区 内采 取 一 系列 区域 污染 防 治措 施 其对 水 环 境 质量 状 况 的 改 善 仅 限 于 区域 内 产 生 污染 物 的 最 大 程 度 削 减 和 一 定 范 围 内水 域 的 污染 降 解水 平 当上 游 来水污染超过了其承载能力 即便保 护 区 内实现 了污染“零 排 放”水 源 水 质也 不会 达标。沪、苏 调研 表 明，两 地 水源保护区均位于流域下游 目前 流 域 省 界 水 质 普 遍 达 不 到水 功 能 区 划确定的水质标准 成为下游水源地 保护最大的隐患 同时由于水源保护 区的经济发展受到较大限制 经济发 展 水平 明 显较 低 水 源 保 护 区 的社 会 水资源管理 经济 发展需求与水资源保护之 间的 矛 盾 很 大 如 何完 善 机 制 也是 关 系 饮 用水安全长效保障的重要方面 三、对 策建议 1 进一步理顺行政管理体制，鼓 励城市政府推行水务体化管理 一是 进 一 步 明 晰 有 关 部 门 的 职 责 理顺管理体制 国家发展改革部 门会 同 有 关 部 门编 制 全 国城 乡 饮 用 水 安 全保 障规 划、全 国重 点 流域 水 污 染 防治 规划 制定 和组 织 实施 扶 持 饮 用 水 水 源 地 基 础 设 施 建 设 和 生 态 保 护 的政 策 和措施 水 行政 主管 部 门要 按照水功能 区管理要求 加强水资源 统一管理 做好饮用水水源地建设 对 饮 用水 水 源 地 水 工 程 实 施 统 一 调 度 优 化配置水资源：负责饮 用水水 源 地 水质 普 查 和 日常 监 测工 作 定期 发布水质监测公报：共同做好饮用水 水源保护 区划定 和保护工作：统一组 织 实 施 水 源 地 上 游 水 土流 失 治 理 工 作。加强 流 域 管理 按 照 水功 能 区划 的 目标 和要 求 加 强水 质、水量 的监 督 和管 理 尤 其 是跨 行 政 区 域断 面 的监 督管理 环境保护行政主管部门会同 有 关 部 门 加 大对 饮 用 水 水源 保 护 区 水污染防治 的执法监管力度 依法严 肃 处 理 违 法 违 规 建 设 项 目和 排 污 超 标 的企 业 和单位 建设 行 政主 管部 门 负 责 城市 供 水、节 水、排 水、污 水 处 理 和 再 生利 用 以及 城 市 供水 系 统 的 安 全 监管 卫 生行 政主 管部 门要 加强对 饮用 水 卫生 的监 督_T作 二是城 市政府加快推 行水务一 体 化 管理。根 据 2 0 0 8年 国务 院 新三 定方案要求 将城市管理的具体职责 交 给城 市 人 民政 府 并 由城 市 人 民政 府 确 定市 政 公用 事 业、绿化、供 水、节 水、排 水、污 水 处 理、城 市 客 运、市政 设 施、园林、市容、环 卫 和建 设 档 案 等 方面的管理体制。利用这一契机 建 议 国家加快 推行城市涉水事务一体 化 管理，对 辖 区范 围内 防洪、水 源、供 水、用水、节水、排水、污水处理 与回 用等涉水行政事务统一管理 北京、天 津、深 圳 等城 市 水务 一 体 化 的 经验 表 明 实施水务 一体化管理 克服 了 管 理 部 门 职 能 交 叉、政 出 多 门 的弊 端。有 利 于 实现 水 资源 的统 一 规划、统 一 管理 和 优化 配 置 能有 效 缓 解水 资源 供 需 矛 盾 提 高 水 资 源 利 用 效 率 保障城市供水安全 2 进一步落实城市饮用水安全 地方行政首长负责制 各 级 地 方 人 民政 府 应 充 分 认 识 开 展 饮 用 水 安 全 保 障 T 作 的 重 要 意 义 要切实将 开展饮用水安全保障工 作提到议事 日程 并将这项工作纳入 国民经济和社会发展计划 统筹安排 综合部署 各级地方人民政府负责本 辖区饮用水安全保障工作 制定辖区 范 围 内规 划 并 安 排 基 本 建 设 投 资 项 目 不 断加大 投入 负 责做好 水资 源开 发、利用、节约和保护T作。地方各级 人民政府的主要领导 要对饮用水安 全保障l丁作负总责 建立饮用水安全 责任制 切实抓好各项措施 的落实 3 加强政府宏观指导，建立部 门协调制度 国务 院有 关 部 门要 按 照 各 自职 能 分工，各 司其 职 各负 其 责 密切 配 合 加强对饮用水安全保 障工作 的组 织、领导 和协调 及时研究解决工作 中存 在 的问题 经 济综合 部 门和 有关 主 管 部 门要 不 断完 善 并 理顺 相 关 体 制 机制 制定 有 利 于饮 用 水 安全 保 障 工 作 的财 政、税 收、金 融、价 格、科 技、教育等政策。建设、国土、水利、农业、环保、林业等有关部门要依法做好各 自领域 的饮用水安全保 障行业指导 和管 理 1 二 作 同 时 要 建 立 部 门联 席 会议 制 度 形 成 有 利于 饮 用 水安 全 保 障工 作 的高 效、协 调机 制。共 同推 进 饮用水安全保障工作 4 完善节约用水和水 价形成 机制 进一步理顺节水管理体制 完善 节 约用水 各项 制 度 为进 一 步加 强最 严格水资源管理制度 的贯彻落实 实 2 0 1 3 1 中国水利 现“三条红线”管理 目标 建议将城市 节水 职 能统 一 划归 水 行 政 主管 部 门 积极 调 整优 化 产业 结 构 扶 持 发 展 节 水 型 产业 积极 推广 先进 实用 的节水 技术、节 水产 品、节 水 工 艺，推 进 节 水 型 产 品认证 工 作 强 化 节 水技 术 服 务 体系建设 大力推进水价改革 进一 步理顺水资源、自来水、再 生水 等各 类水 价 格 的 比价关 系 建 立 以促 进 节 约 用 水、提 高 用 水 效 率、充 分体 现 水 资源 稀缺 程度 的价格 新机 制 5 健全流域生态补偿机制 城 市 饮 用水 水 源 保 护 区 的设 立 既 是 对 保 护 区 内包 括 水 资 源 在 内 的 各环境要素功能的重新划定 也是对 与之 相 关各 主 体 的经 济利 益、环 境利 益 的重 新分 配 研 究 表 明 城 市 饮用 水 水 源 地 与其 他 区域 相 比 往 往 属 于 经 济 尚不发 达地 区 在 划定 为饮 用水 水源保护区之后 当地的经济发展将 受 到多 种 限制 从 而 制 约 当地 居 民生 活水 平 的提 高 以及 社 会 生 活 的发 展 因 此 有 必 要 建 立 城 市 饮 用 水 水 源保 护 区 的生态 补 偿制 度 对 其利 益 因保 护 区 的 设 立 而 受 到 影 响 的各 主 体 给 予合 理 补偿 实 现短 期 利益 与长 期利 益、局 部 利 益 与 整 体 利 益、社 会 利 益 与生 态利 益的平 衡 可采 取财 政转移 支付、建立生态补偿专项基金等方式 以及 其 他市 场 化 的生 态补 偿 模 式 引 导 社会 各 方 参 与 环 境 保 护 和 生 态 建 设 跨 省级 行政 区域 的生 态补偿 要 注 重 发挥 流域 管理 机构 的作 用。参考 文献：1 1国务 院关 于机 构设 置 的通知(国发 2 0 0 8 1 1 号)吲 2 0 0 8 2 1全 国城 市饮 用水 水 源地 安 全 保 障 规 划 f R 2 0 0 6 3 1全 国城 市饮 用 水安 全保 障规 划 R 2 0 0 7 1 4 l李欣我 国饮 用水水 源地保护现 状 及 立法对策J 法制与社会，2 0 0 6(4)5 1李建新德 国饮 用水 水源保护 区的 建立与保护叨 地理科 学进展，1 9 9 8(1 2)责任 编辑李计 初：21