税收征管诊断评估工具（TADAT）简介及启示_欧阳明.pdf

税收征管质量评价体系的构建对提升税收征管质效水平具有直接作用。持续完善税收征管质量评价体系和方法是不断提升税收征管质效水平的必然要求，也是税收征管工作紧跟经济社会发展的大势所趋。目前国内关于税收征管质量评价的研究缺乏系统性，且对实践的指导性较弱。2019 年 12 月，国际货币基金组织（IMF）与马来西亚税务局共同主办了亚太地区税收征管诊断评 估 工 具（the Tax Administration Diagnostic Assessment Tool，TADAT）研讨会，对 TADAT 的原则、特点以及评价方法具体应用进行了较为详细的介绍和讨论。TADAT 以国际先进经验为标准，评价的方法和结果具有较强的科学性、客观性、指导性，对提升优化我国税收征管工作具有一定的借鉴意义。下文拟对 TADAT 的原则和作用、各领域指标及评分标准进行详细介绍。一、TADAT的原则和作用（一）原则TADAT 是为一个国家的税收管理系统提供客观和标准化质效评价的诊断工具，其以一套被国际普遍接受1 TADAT 并非用于评估一国全部的税收管理活动，例如不涉及关税管理，而是侧重于对中央或联邦政府收入至关重要的直接税和间接税的管理进行评估，主要包括企业所得税、个人所得税、增值税、国内消费税、源泉扣缴的税收管理以及由税务机关征收的社会保险费等。欧阳明 欧阳汪泽的良好做法为基准，来衡量一国税收征管的优势和不足，旨在客观评估一个国家税收管理系统核心组成部分1的运行状况及成熟程度。TADAT 的基本原则有 8 项。具体包括：TADAT 设计反映公共支出和财政责任；关注结果，每个绩效结果领域（Performance Outcome Areas，POAs）都有一个期望的结果；应当选取受到税收征管行为显著影响的维度；偏好选择各国都适用的指标；用于评估维度的信息应是独立可验证的；任何税务机关都能合理获取信息；注重衡量税收管理系统的质效；维度和指标不是只能适用于或偏向特定的法律体系。（二）作用TADAT 是一个全球性的工具，任何国家都可以使用它来评估本国税收管理系统的相对优势和劣势。TADAT 的目的和作用突出表现在以下五个方面：发现一国税收征管的相对优势和劣势；促进利益相关方（如税务主管当局、国际组织、技术援助提供者等）对该国税收征管状况形成共同的看法；制定改革议程，包括改革目标、优先事项、倡议和实施顺序等；促进形成改革的内部或外部支持，实现更快、更有效的执行；税收征管诊断评估工具（TADAT）简介及启示内容提要：近年来，国家税务总局开展了税收征管质量监控评价试点工作，税收征管质量评价迈出了实质性重要步伐。税收征管诊断评估工具（TADAT）是为一个国家的税收管理系统提供客观和标准化的质效评价的诊断工具，与我国正在试行的税收征管质量监控评价试点工作具有一定的相似性。本文在简单介绍TADAT的原则和作用的基础上，较为详细地介绍了TADAT的九个绩效结果及评分方法，并对如何借鉴TADAT相关设计要素持续优化我国税收征管质量监控提出了几点思考。关键词：税收征管 税收征管诊断评估工具中图分类号：F810.42 文献标识码：A 文章编号：2095-6126(2023)03-0078-0478国际税收2023年第3期INTERNATIONAL TAXATION IN CHINA税收实务TAX PRACTICEDOI:10.19376/10-1142/f.2023.03.003通过每隔 2 年至 3 年重复评估的方式监测和评价改革进展情况。二、TADAT的绩效结果领域（POAs）及指标分解TADAT 聚焦质效结果，通过九个方面的绩效结果来评价一国税收征管的质效。为了有效评价绩效结果，TADAT 将这九个方面的绩效结果分解为 32 个指标（Indicators）来度量（见表 1），而 32 个指标又进一步被分解为 55 个维度（Dimensions）来进行测量和评估。三、TADAT的评分方法TADAT 不采用具体的百分制进行打分，而是通过A、B、C、D 四个等级进行评价。在指标评价中，有两种评级方法：第一种方法 M1，指标的等级取决于其分解的各个维度所得评级的最低等级；第二种方法 M2，指标的等级取决于其分解的各个维度所得评级的综合结果。TADAT 已经给出了每个指标适用的方法（M1 或M2），以及每个维度评为 A、B、C、D 不同等级的详细标准。例如，表2显示了某一个指标由两个维度构成，使用 M2 评价的情况。表 3 以绩效结果 1（POA1）“登记纳税人基础的完整性”中指标 1-1“准确可靠的纳税人信息”为例，解析TADAT 中 M1 的具体评价方法。指标 1-1 分解为两个维度进行测度，即维度 1“信息的充分性”和维度 2“信息的准确性”。例如，甲国在维度 1“信息的充分性”上的评价等级是 B，在维度 2“登记数据库信息的准确性”上的评价等级是 C，由于适用的打分方法是 M1，因此指标“登记纳税人信息的准确性和可靠性”等级为维度 1 和维度 2 的最低等级，也就是 C。四、TADAT对我国税收征管质量评价的启示（一）在一定程度上给出了税收征管现代化的参考标准TADAT 是以国际通行的先进税收管理做法为标准，对一国税收征管进行评估，其评估结果由九个方面绩效结果的 32 个指标 55 个维度来显示，55 个维度的 A级评价描述了当前国际先进税收征管的状况，在一定程度上提供了税收征管现代化的参考标准。例如，纳税人识别号的唯一性反映了“信息的充分性”和一国税绩效结果1（POA1）：登记纳税人基础的完整性指标1-1准确可靠的纳税人信息指标1-2了解潜在的纳税人绩效结果2（POA2）：有效的风险管理指标2-3遵从性风险的识别、评估、排序和量化指标2-4通过遵从度提升计划防范减少风险指标2-5对防范减少遵从风险的活动监控和评估指标2-6操作风险管理指标2-7人力资源风险管理绩效结果3（POA3）：支持自愿遵从指标3-8信息的内容、传播性和可得性指标3-9信息需求响应所用的时间指标3-10降低纳税人遵从成本的举措指标3-11获取纳税人对服务和管理的反馈绩效结果4（POA4）：按期申报指标4-12按期申报率指标4-13未申报者的管理指标4-14使用电子申报设施绩效结果5（POA5）：按期缴税指标5-15电子缴税方式的运用指标5-16有效的征收系统的运用指标5-17缴税及时性指标5-18欠税的存量和变动绩效结果6（POA6）：准确申报指标6-19申报不准确的校验指标6-20运用大规模数据匹配系统检测不准确报告指标6-21鼓励准确申报采取的激励措施指标6-22监控税收缺口评估申报不准确率绩效结果7（POA7）：有效解决税收争议指标7-23存在独立、可行、分级的争议解决程序指标7-24争议解决花费的时间指标7-25争议最终结果的执行程度绩效结果8（POA8）：有效的税收收入管理指标8-26对政府税收收入预测的贡献指标8-27税收收入记账系统的充分性指标8-28退税程序的充分性绩效结果9（POA9）：问责及透明度指标9-29内部保障机制指标9-30税收管理的外部监督指标9-31公众对诚信的认知指标9-32公布行为、结果和计划表1 TADAT的绩效结果指标792023年第3期国际税收INTERNATIONAL TAXATION IN CHINA税收实务TAX PRACTICE收征管基础的良好水平。换言之，现代化的税收征管水平下纳税人识别号是唯一的，同一纳税人不应因税种、事项、区域、系统的不同而存在两个以上的识别号。当然，也应清楚地认识到 TADAT 代表着欧美发达国家的价值评价观念，对其应坚持以我为主、兼收并蓄的态度，审慎对待、坚持批判的吸收，绝不能照搬照抄。（二）对研判税收征管现状具有一定的参考价值TADAT 的信息化、智能化、分级管理、闭环流程、公开透明等工作标准与我国税收征管工作存在共通性，同一维度评价等级在 A、B、C、D 之间的区别和差异，可以用于研判当前我国税收征管工作所处的阶段和改进的方向。可选取其中合理的指标，对我国税收征管工作进行评估并提出改进意见。例如，“登记数据库信表2 两个维度的指标在M2方法下的综合评价方法维度1等级维度2等级指标等级DDDDCD+DBCDAC+CCCCBC+CABBBBBAB+AAA维 度等 级评价标准维度1：“信息的充分性”A（1）登记数据库中保存的信息至少包括纳税人的全名、地址、联系方式、登记或成立日期、业务活动性质、关联实体和纳税人相关方（如股东和/或子公司）的身份、纳税人部门、经济/工业部门，适用于纳税人注册的核心税种的申报和纳税义务。（2）有一个中央层面的计算机化的登记数据库。（3）每个注册纳税人都有一个唯一的完整的纳税人识别号。（4）有注册IT子系统：有与其他IT子系统的接口（如申报和缴税处理）；为一线征管人员提供纳税人“一户式”画像，有对纳税人所有核心税种的身份识别和其他详细信息的完整视图；在可恢复的条件下允许纳税人及其信息档案停用或注销；生成与注册相关的管理信息（如按实体类型、注册地点和经济部门对登记注册纳税人进行统计分类）；提供用户访问权限和纳税人注册数据更改的审核跟踪；使用纳税人注册详细信息生成纳税申报；为企业和个人提供核心税种登记的安全在线注册渠道，而且一旦注册后就能在线更新数据库中的详细信息（如纳税人的邮寄或经营地址）B（1）与A（1）相同。（2）与A（2）相同。（3）登记纳税人有多于一个的识别号（如对所得税和增值税有相互分开的识别号）。这些识别号在注册登记的数据库中相互关联。每个识别号都包含一个简单的数字和一个自验证机制（如支票号码）。（4）有注册IT子系统：有与其他IT子系统的接口（如申报和缴税处理）；为一线征管人员提供纳税人“一户式”画像，有对纳税人所有核心税种的身份识别和其他详细信息的完整视图；在可恢复的条件下允许纳税人及其信息档案停用或注销；生成与注册相关的管理信息（如按实体类型、注册地点和经济部门对登记注册纳税人进行统计分类）；提供用户访问权限和纳税人注册数据更改的审核跟踪C（1）与A(1)相同。（2）登记数据库是计算机化的，但分散在许多地点。（3）与B（3）相同，只是在每个分散登记数据库内都有单独的识别号。（4）与B（4）相同，但在分散的环境中D未达到C或更高的要求；或者客观评估维度的证据要么不充分，要么不可用维度2：“登记数据库信息的准确性”A（1）存在以制度明确的以下程序和常规化的工作（如按计划或定期开展的预定活动）：识别并清除无效的纳税人（如已故者和已去世人的业务）、重复的记录、活跃注册登记数据库中的虚假和无效登记注册者以及停业和标记休眠的登记注册者（如暂不营业的纳税人）；确保注册者的申请真实，所有申请人都符合登记的法律要求（例如：鉴于增值税和所得税都是退税欺诈的目标，进行身份证明检查以防止虚假实体登记；验证注册登记数据库中保存的信息的准确性，包括基于诸如注册登记管理部门等其他政府有关机构的数据库，运用大规模自动化流程交叉核验信息）。（2）管理层、内部审计或外部审计报告（或其他证据）表明对所有核心税种的登记数据库的准确性有很高的信心B（1）除了与其他政府部门交叉核验信息的规模较小（如信息核验可能仅限于个案方式）外，其他与A（1）相同。（2）与A（2）相同C（1）除了制度性的程序只是在特别情况下有效实施（如作为非计划的不经常性活动）外，其他与B（1）相同。（2）管理层、内部审计或外部审计报告（或其他证据）表明对增值税纳税人的登记数据库的准确性有很高的信心D未达到C或更高的要求；或者客观评估维度的证据要么不充分，要么不可用表3 指标“登记纳税人信息的准确性和可靠性”在M1下的评价规则80国际税收2023年第3期INTERNATIONAL TAXATION IN CHINA税收实务TAX PRACTICE息的准确性”的 A 级标准包括“验证注册登记数据库中保存的信息的准确性，包括基于诸如注册登记管理部门等其他政府有关机构的数据库，运用大规模自动化流程交叉核验信息”，在数据交换核验方式和常态化上的不足则成为 B 级和 C 级标准的成因，因此可以借鉴评价标准，来研判当前我国税务部门与外部门数据交换工作的水平及改进方向，即应持续增加数据交换的部门数量，使之制度化、常态化，并致力于实现数据的批量交换，推动以个案方式交换模式转换为批量交换模式。（三）深化了对税收征管风险和收入管理的认识TADAT 将税收风险分为操作风险和遵从风险。可见 TADAT 认为，税收风险就是阻碍税收收入目标实现的不确定性，即影响税收收入目标实现的不确定性因素都是税收风险管理的对象。征纳双方的原因都可能造成税收收入目标无法按预期实现，相应可将税收风险分为操作风险和遵从风险。当前我国税收风险管理基本是遵从风险管理，不涉及操作风险，没有将税务机关自身风险（人力资源不足、素质不够，自然灾害等）纳入税收风险管理，建议今后将税收风险管理扩展至操作风险管理。TADAT 将收入管理纳入税收征管能力评估，将对税收收入预测方面的贡献作为衡量税收征管能力的因素之一，具体包括采集税收经济数据供政府预算编制使用、监控税收征收数与预算预测数之间的差异并至少每月向政府报告情况、确保有足够的资金满足所有合法退税要求、每年监控并报告税式支出的收入成本等。有鉴于此，建议加强税收收入管理，提升税收经济分析的影响，更好服务政府决策和国家预算工作；以落实减税降费政策为契机，开展年度税式支出的收入成本分析，建立健全税式支出收入成本年度报告制度。（四）TADAT的评分方法对税收征管质量监控评价方法具有一定的借鉴意义当前试行的税收征管质量监控评价的打分方法与TADAT 基本一致，不采用具体的百分制进行打分，而是通过 A、B、C、D 四个等级进行评价。TADAT 对不同指标采用 M1 或 M2 方法打分（但没有给出选择 M1或 M2 的理由和标准），尤其是运用 M2 方法综合评分时，TADAT 给出了一套综合评分方法表（没有给出理由，只有结果）。建议可以进一步了解 TADAT 对不同指标适用 M1 或 M2 方法的理由和标准以及 M2 方法下综合评分法的逻辑，在此基础上加以完善，为优化税收征管质量监控评价方法提供借鉴。参考文献：1 The TADAT Secretariat.TADAT Field Guide April 2019EB/OL.2022-05-15.https:/www.tadat.org/assets/files/TADAT%20Field%20Guide%202019%20-%20English.pdf.An Introduction of Tax Administration Diagnostic Assessment Tool(TADAT)and Its EnlightenmentsOUYANG Ming&OUYANG WangzeAbstract:In recent years,the State Taxation Administration has carried out the pilot work of quality monitoring and evaluation of tax collection and administration,and substantial and important steps have been taken in the quality evaluation of tax collection and administration.Tax Administration Diagnostic Assessment Tool(TADAT)is a diagnostic tool that provides objective and standardized quality evaluations for a countrys tax management system.It has certain similarities with the pilot work of quality monitoring and evaluation of tax collection and administration in China.Based on the brief introduction of the principles and functions of TADAT,this paper introduces nine performance results and scoring criteria of TADAT in detail,and puts forward some thoughts on how to draw lessons from TADAT related design elements to continuously optimize the quality control of tax collection and administration in China.Keywords:Tax collection and administration;TADAT作者单位：国家税务总局征管和科技发展司北京外国语大学非洲学院（责任编辑：王 平）812023年第3期国际税收INTERNATIONAL TAXATION IN CHINA税收实务TAX PRACTICE