浅析国土空间规划背景下生态保护红线的实施管理.pdf

构建国土空间规划体系是我国社会经济发展的时代要求，其本质是通过高水平的空间治理推进生态文明建设。生态保护红线是指各级各类的自然生态空间中具有特殊重要生态功能、必须强制性严格保护的区域，是保障和维护国家生态安全的底线和1生命线。2020年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见（以下简称意见），强调要以主体功能区规划为基础，统筹各类空间性规划，明确底线管控要求。而国土空间规划作为国家空间发展和国土空间开发的基本依据，对生态保护红线的实施2管理提出了新要求。1 生态保护红线的基本原则1）科学原则。根据环境监测、评估数据，采用量化评价方式，保障资源运输、环境、土地使用规划、相关资源有效运输，实现生态区域合理布局，3把握好落点和界线，确保科学划定，切实落地。2）整体性原则。从整体上综合考虑山区、河流、地貌单元、天然界线等景观要素，对红线进行合理设计和细致规划。统筹考虑自然生态的整体性和系统性，开展科学评估，按生态功能重要性、生态环境敏感性与脆弱性划定生态保护红线。3）和谐原则。根据当前的发展需求，从实际情况出发，认真分析国土空间布局，制定科学合理的规划，并不断完善与优化。国家层面做好顶层设计，出台技术规范和政策措施，地方政府落实划定，严守生态保护红线的主体责任，上下联动、形成合力，确保生态保护红线划得实、守得住，进而4推动人与自然和谐发展。2 生态保护红线现状近年来，各地积极开展生态保护红线划定工作，对摸清生态环境家底、维护国家生态安全具有重要意义。由于过去划定生态保护红线时缺乏对自然资源本底特征的深入调查和评估，缺少对历史遗留问题解决及生态修复技术标准的研究，导致生态保护红线划定工作存在一些问题。近年来，我国陆续出台一系列政策法规，对生态保护红线实施管理提出了新要求。作为“三区三线”重要组成部分的摘要：文章阐述了生态保护红线基本原则，并从现状入手，分析了国土空间规划背景下生态保护红线实施中存在的问题，从优化生态空间系统、强化绿色发展理念、划定生态保护红线、建立生态安全格局和发展生态农业五方面提出相应解决策略，以供同行参考。关键词：国土空间规划；生态保护红线；管理中图分类号：F301 文 献标识码：A文章编号：2096-7519（2023）05-141-3王 磊（山西嘉晋土地规划设计有限公司，山西 太原 030002）作者简介：王磊（1986），男，工程师，本科，毕业于山西财经大学，主要从事国土空间规划相关工作。浅析国土空间规划背景下生态保护红线的实施管理方。例如，铁路、公路、河流、湖泊水面、水库水面等地类权属应为国有，但在变更调查数据中有少量权属性质为集体所有的情况；宅基地明显为集体所有，但在变更调查数据中部分权属性质为国有。针对这种情况，需要在县级开展集体土地所有权数据更新汇交工作时对国土变更调查数据中不准确的部分进行核实，对国土变更调查中权属性质为国有的农用地进行核实，是否为国有农场或林场等；对国土变更调查中河流、湖泊水面、水库水面等确权范围进行核实，河流应以哪条水位线确权为国有，需要与当地水务部门进行核实；部分权属性质为国有的宅基地应核实清楚是已征国有土地暂未拆除还是确为集体土地。4 结束语贵州省集体土地所有权更新汇交的创新性开展方式在省级层面创造了良好的经济效益及社会效益。经济效益方面，全省由省级统一收集变更调查中权属数据、已登记国有建设用地、省级自然资源确权登记数据、“两权”数据等，以县为单位绘制集体土地所有权宗地图底图，区县经核实无误补充完善对应资料后集合进行更新汇交，节省了市县级工作成本，切实为基层减负。该项工作完成后，将推动资源变资产、资金变股金、农民变股东，为探索农村集体经济新的实现形式和运行机制奠定产权4基础。社会效益方面，集体土地所有权作为乡村振兴的物权基础，能够深入推进农村集体产权制度改革。全面开展农村集体土地所有权成果质量检查数据汇交，明晰和维护农村集体组织和农民的相关土地权益，充实农村集体产权权能，并且划清全民所有和集体所有之间的边界，划清不同集体所有者的边界，为推动建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅、监管有效的农村集体自然资源资产产权制度奠定基础。参考文献：1 栗箫一,张文方,陈天翼.从化市农村集体土地所 有权确权登记问题与对策研究J.华南理工大 学,2016,6:7-12.2 张可,王凤艳.基于3S技术的农村集体土地所有 权确权登记方法研究J.吉林大学,2017,3:2-5.3 王子军,姚清华,李大军.农村集体土地所有权确 权及数据入库相关问题研究J.东华理工大学,2022,2:3-5.4 周也奇.农村集体土地确权登记发证问题探讨J.中国土地协会学术年会,2012(12):9-11.图2 集体土地所有权图斑预划示意图a 乡镇地籍子区c 扣除变更调查国有建设用地b 扣除已登记国有建设用地及自然幢数据143总第116期052023年142华北自然资源国土工程2023.5王 磊：浅析国土空间规划背景下生态保护红线的实施管理政府有关部门应从山地植被分布和不同区域生态系统稳定性方面对山区生态保护红线进行科学划定，结合不同区域条件适当实行退耕还林，优化山地生态环境。2）山地地带。山地地带生态保护红线的主要工作是保护生物物种，维护生物多样性，保护生态系统完整性。在主动引入集中性的生态资源与生态空间的同时，政府有关部门应充分考虑生态廊道、生态节点等区域的连接性与互通性，以尽可能扩大此类区域范围为原则对其进行合理性规划，进一步加强生态空间与生态资源的有效联系，构建更加完整、成熟的生态系统，实现对其永久性保护。3）平原区域。为建立稳定的生态安全格局，秉持“以人为本，以最大限度维护人居环境和生态功能为主体的公共安全”的理念，划定生态保护红线与生态空间时，将生态廊道、生态节点作为主要内容，并不断完善。4.4 建立生态安全格局在生态环境保护中，安全格局是特定区域作为“景观源”“缓冲廊道”等存在的空间模式，其核心是如何形成“安全驱动”，从而实现有效运行。因此，在城镇规划中，要坚守绿色发展理念，以生态平衡为底线，根据现实需要合理规划土地，建立安全生产格局。4.5 发展生态农业生态空间规划的重点是打造多元化物种保护生态网络，保护生态多样性，尤其要保护特定物种。发展生态农业要以生态多样性为前提，综合考虑自然地理、生物多样性、景观生态学、目标物种的生态需要，建立生态保护网络。目标生物通常具有较高的活动空间，因此，要做好生态功能适宜性、景观连通性处理，做好多元化管控，尽可能快速恢复遭受破坏的生态环境，实现高效的生态基因交流。好的生态农业既可以带动地方经济发展，又可以完善生态网络条件。按照生态学相关原理，农业生产会受周边环境、气候等因素影响，因此，科学有效地调控和管理农业生产、农业经济、生态农业，必须紧紧围绕生态的多样化需求，依托生物与环境的相互依存关系，通过食物链网络化、农业废弃物资源化等方法，构建更加完善的物质循环体系，为区域农业的安全稳定发展奠定坚实基础，进而实现经济发展、社会进步和生态保护和谐发展的目标。5 结束语综上，生态保护红线是我国自然生态空间的管控底线，在国土空间规划中具有重要地位。新形势下，要树立生态文明发展新理念，加强对国土空间资源的统筹管理，结合新时代多元社会群体的新需求，科学评估、预判趋势、前瞻未来，合理管制公共资源，高效供给公共服务，建立完善的国土空间规划体系，为新时期高质量发展和高品质生活提供空间保障。生态保护红线，其实施管理面临以下诸多问题：如何与现有各类空间性规划有效衔接、如何在国土空间规划体系下落实“三区三线”管控要求、如何统筹各类资源保护与发展等。3 生态保护红线实施中存在的问题 3.1 未纳入区域性重要生态资源生态保护红线是国家和区域生态安全底线，因此，划定生态保护红线应首先考虑区域的生态重要性。根据生态保护红线范围，省级以下的自然保护地和自然保护地之外的国家二级公益林、省级公益林、市县级公益林、国有林场及其他区域较重要的生态资源不包括在内。在市县区域，尤其在平原区，生态保护红线在生态环境保护、生态多样性维持、城市和农业地区生态环境调节等方面发挥着重要作用。目前，我国已将水产种质资源保护核心区、水源地一级保护区等划入生态保护红线范围，但部分重要水库、湖泊、河流等生态空间却没有划入生态保护红线范围，导致无法对区域生态功能进行有效调控。3.2 绿色发展理念贯彻不到位从当前情况看，绿色发展理念贯彻得不够坚决，生态优先理念树得不牢。我国城市多以环境的保护性建设为主，虽然保护性资源建设有诸多实5践，但相应的保护性研究却比较落后。对城镇的保护过分强调水资源，对开放空间和耕地缺乏重视，导致城市环境管理有一定偏移。3.3 生态系统缺乏完整性长期以来，受人与自然综合作用，多数生态红线地区呈现分散分布、不连续、不完整等特征，各地之间缺乏合理衔接，导致一些重要生态功能难以实现。4 国土空间规划背景下生态保护红线实施策略4.1 优化生态空间系统在国土空间规划中，建立健全完善的生态空间体系与生态文明会直接影响国家未来发展，故有必要构建更加健全的生态体系，以应对日渐严峻的环境压力。生态环境的维持与保护不是一蹴而就的，而是一个长期的过程。在当前自然资源相对匮乏、生态环境污染较严重的形势下，必须强化尊重自然、顺应自然的意识，树立可持续发展理念，不断完善生态空间格局，减少各类用地的碎片化分布。从资源约束角度来看，要以节约集约方式对现有土地资源进行科学利用，有关部门也要不断强化生态修复建设和环境监管，把优化生态空间系统作为重要抓手，推进生态环境可持续发展。4.2 强化绿色发展理念在国土空间规划工作中，不仅要注重山水林田湖草的可持续发展，而且要在规划管理过程中贯彻绿色发展理念，制定科学完善的生态环境保护制度，在全域范围内实现绿色发展，加强环境保护，推动生态和经济协同发展。1）由于人与自然空间关系密切，能量交流频繁，在实施绿色发展过程中，应坚持“以生态为本”原则，把自然资源的建设、保护与城市生态空间的绿色发展结合起来，实现自然资源的保护性利用。同时，要对城市与周围的自然保护地进行分区，将城市与周围的自然保护地联系起来构建相对完善的区域化、梯度化生态网络保护体系。2）完成城市绿地格局构建后，还需整合绿地资源，加强生态恢复，构建周边生态系统，有效提高城市绿地的生态服务价值。周边生态系统中可划分区域层次、城郊层次、城市层次三个层次。从区域层次上看，注重山水环境和森林体系发展，为城市提供防御、缓冲功能的同时有效保护生态环境，构建城市绿色发展安全屏障。从城郊层次上看，周边生态系统可以有效发挥绿色空间、田园空间的作用，与都市居住空间衔接进而推动农村及小城镇发展。从城市层次上看，以自然保护区和公园绿地为主体，构建综合性、多样性的绿色空间，形成城市、城镇、乡村、自然的一体化生态发展模式。4.3 划定生态保护红线1）山地区域。在山区生态保护红线规划中，生物多样性保护和水土资源保护是最重要的考量因素。在综合利用各类自然保护地、各级公益林、水产资源保护区等重要生态空间和生态资源的同时，参考文献：1 张 兵.将文物保护管理纳入国土空间规划编制和 实施J.世界建筑,2022(12):20-24.2 李晓玲.国土空间规划背景下永久基本农田优化 调整探讨J.中文科技期刊数据库(全文版)自 然科学,2023(1):87-89.3 周永兴.国土空间规划视域下的生态保护红线评 估调整与自然保护地体系建设J.林业调查规 划,2021(1):90-95.4 张楠,周艳,林富明,等.国土空间规划视角下的 生态保护红线划定底图编制研究J.测绘与空 间地理信息,2020(S01):1-5,12.5 王展.国土空间规划背景下国家公园规划管理机 制思考J.现代商贸工业,2022(9):195-196.143总第116期052023年142华北自然资源国土工程2023.5王 磊：浅析国土空间规划背景下生态保护红线的实施管理政府有关部门应从山地植被分布和不同区域生态系统稳定性方面对山区生态保护红线进行科学划定，结合不同区域条件适当实行退耕还林，优化山地生态环境。2）山地地带。山地地带生态保护红线的主要工作是保护生物物种，维护生物多样性，保护生态系统完整性。在主动引入集中性的生态资源与生态空间的同时，政府有关部门应充分考虑生态廊道、生态节点等区域的连接性与互通性，以尽可能扩大此类区域范围为原则对其进行合理性规划，进一步加强生态空间与生态资源的有效联系，构建更加完整、成熟的生态系统，实现对其永久性保护。3）平原区域。为建立稳定的生态安全格局，秉持“以人为本，以最大限度维护人居环境和生态功能为主体的公共安全”的理念，划定生态保护红线与生态空间时，将生态廊道、生态节点作为主要内容，并不断完善。4.4 建立生态安全格局在生态环境保护中，安全格局是特定区域作为“景观源”“缓冲廊道”等存在的空间模式，其核心是如何形成“安全驱动”，从而实现有效运行。因此，在城镇规划中，要坚守绿色发展理念，以生态平衡为底线，根据现实需要合理规划土地，建立安全生产格局。4.5 发展生态农业生态空间规划的重点是打造多元化物种保护生态网络，保护生态多样性，尤其要保护特定物种。发展生态农业要以生态多样性为前提，综合考虑自然地理、生物多样性、景观生态学、目标物种的生态需要，建立生态保护网络。目标生物通常具有较高的活动空间，因此，要做好生态功能适宜性、景观连通性处理，做好多元化管控，尽可能快速恢复遭受破坏的生态环境，实现高效的生态基因交流。好的生态农业既可以带动地方经济发展，又可以完善生态网络条件。按照生态学相关原理，农业生产会受周边环境、气候等因素影响，因此，科学有效地调控和管理农业生产、农业经济、生态农业，必须紧紧围绕生态的多样化需求，依托生物与环境的相互依存关系，通过食物链网络化、农业废弃物资源化等方法，构建更加完善的物质循环体系，为区域农业的安全稳定发展奠定坚实基础，进而实现经济发展、社会进步和生态保护和谐发展的目标。5 结束语综上，生态保护红线是我国自然生态空间的管控底线，在国土空间规划中具有重要地位。新形势下，要树立生态文明发展新理念，加强对国土空间资源的统筹管理，结合新时代多元社会群体的新需求，科学评估、预判趋势、前瞻未来，合理管制公共资源，高效供给公共服务，建立完善的国土空间规划体系，为新时期高质量发展和高品质生活提供空间保障。生态保护红线，其实施管理面临以下诸多问题：如何与现有各类空间性规划有效衔接、如何在国土空间规划体系下落实“三区三线”管控要求、如何统筹各类资源保护与发展等。3 生态保护红线实施中存在的问题 3.1 未纳入区域性重要生态资源生态保护红线是国家和区域生态安全底线，因此，划定生态保护红线应首先考虑区域的生态重要性。根据生态保护红线范围，省级以下的自然保护地和自然保护地之外的国家二级公益林、省级公益林、市县级公益林、国有林场及其他区域较重要的生态资源不包括在内。在市县区域，尤其在平原区，生态保护红线在生态环境保护、生态多样性维持、城市和农业地区生态环境调节等方面发挥着重要作用。目前，我国已将水产种质资源保护核心区、水源地一级保护区等划入生态保护红线范围，但部分重要水库、湖泊、河流等生态空间却没有划入生态保护红线范围，导致无法对区域生态功能进行有效调控。3.2 绿色发展理念贯彻不到位从当前情况看，绿色发展理念贯彻得不够坚决，生态优先理念树得不牢。我国城市多以环境的保护性建设为主，虽然保护性资源建设有诸多实5践，但相应的保护性研究却比较落后。对城镇的保护过分强调水资源，对开放空间和耕地缺乏重视，导致城市环境管理有一定偏移。3.3 生态系统缺乏完整性长期以来，受人与自然综合作用，多数生态红线地区呈现分散分布、不连续、不完整等特征，各地之间缺乏合理衔接，导致一些重要生态功能难以实现。4 国土空间规划背景下生态保护红线实施策略4.1 优化生态空间系统在国土空间规划中，建立健全完善的生态空间体系与生态文明会直接影响国家未来发展，故有必要构建更加健全的生态体系，以应对日渐严峻的环境压力。生态环境的维持与保护不是一蹴而就的，而是一个长期的过程。在当前自然资源相对匮乏、生态环境污染较严重的形势下，必须强化尊重自然、顺应自然的意识，树立可持续发展理念，不断完善生态空间格局，减少各类用地的碎片化分布。从资源约束角度来看，要以节约集约方式对现有土地资源进行科学利用，有关部门也要不断强化生态修复建设和环境监管，把优化生态空间系统作为重要抓手，推进生态环境可持续发展。4.2 强化绿色发展理念在国土空间规划工作中，不仅要注重山水林田湖草的可持续发展，而且要在规划管理过程中贯彻绿色发展理念，制定科学完善的生态环境保护制度，在全域范围内实现绿色发展，加强环境保护，推动生态和经济协同发展。1）由于人与自然空间关系密切，能量交流频繁，在实施绿色发展过程中，应坚持“以生态为本”原则，把自然资源的建设、保护与城市生态空间的绿色发展结合起来，实现自然资源的保护性利用。同时，要对城市与周围的自然保护地进行分区，将城市与周围的自然保护地联系起来构建相对完善的区域化、梯度化生态网络保护体系。2）完成城市绿地格局构建后，还需整合绿地资源，加强生态恢复，构建周边生态系统，有效提高城市绿地的生态服务价值。周边生态系统中可划分区域层次、城郊层次、城市层次三个层次。从区域层次上看，注重山水环境和森林体系发展，为城市提供防御、缓冲功能的同时有效保护生态环境，构建城市绿色发展安全屏障。从城郊层次上看，周边生态系统可以有效发挥绿色空间、田园空间的作用，与都市居住空间衔接进而推动农村及小城镇发展。从城市层次上看，以自然保护区和公园绿地为主体，构建综合性、多样性的绿色空间，形成城市、城镇、乡村、自然的一体化生态发展模式。4.3 划定生态保护红线1）山地区域。在山区生态保护红线规划中，生物多样性保护和水土资源保护是最重要的考量因素。在综合利用各类自然保护地、各级公益林、水产资源保护区等重要生态空间和生态资源的同时，参考文献：1 张 兵.将文物保护管理纳入国土空间规划编制和 实施J.世界建筑,2022(12):20-24.2 李晓玲.国土空间规划背景下永久基本农田优化 调整探讨J.中文科技期刊数据库(全文版)自 然科学,2023(1):87-89.3 周永兴.国土空间规划视域下的生态保护红线评 估调整与自然保护地体系建设J.林业调查规 划,2021(1):90-95.4 张楠,周艳,林富明,等.国土空间规划视角下的 生态保护红线划定底图编制研究J.测绘与空 间地理信息,2020(S01):1-5,12.5 王展.国土空间规划背景下国家公园规划管理机 制思考J.现代商贸工业,2022(9):195-196.