侵害未成年人强制报告的规范缺陷、完善措施和未来展望.pdf

受制于由生理机制所引起的弱势地位，未成年人在遭受犯罪行为侵害后经常处于不知、不能和不敢 告诉的状态.强制报告制度作为一种先发式报告机制，其最大特征就在于国家通过公权力介入的方式将原本属于 道德层面的报告义务上升至法律层面，违背法定报告义务的主体将会被追究相应的法律责任.当前我国强制报告 制度的适用率仍然较低，这与立法规定不完善有着必然的关系，如报告义务主体规定存在缺陷、报告接受主体规 定混乱、报告内容有限、责任追究机制不完善等.因此，法律的完善必须要从报告义务主体、报告受理部门、报 告内容和责任追究机制等角度出发，为强制报告制度的有效实施提供正确的规范依据.此外，强制报告不是维护 和保障未成年人合法权益的终点，而是起点，我们同样要做好强制报告制度的“后半篇文章”，为未成年人身心 健康成长搭建一个全方位、多层次的综合保护救助机制.关键词：强制报告；未成年人保护；儿童利益最大化中图分类号：D922 文献标志码：A一、问题的提出作为典型的弱势群体，未成年人在遭受暴力、性侵和虐待等侵害时往往难以主动报告，更多是 依靠他人向有关部门进行报告。据最高人民检察院 发布的未成年人检察工作白皮书（2021）（以下 简称白皮书）可以发现以下特点：1.侵害未成 年人犯罪数量呈总体上升态势；2.未成年人面临性 侵害的形势依旧严峻，主要罪名为强奸罪和猥亵儿童 罪；3.不满14周岁未成年受害人占比超过一半。与成年人被害不同，被侵害的未成年人案件具有隐 蔽性和相熟性的特点：隐蔽性主要体现为未成年人 遭受侵害的场所不容易被外界发现，有学者对某地 文章编号：2096-9333（2023）02-0120-092016年性侵未成年人案件进行了数据整理和分析 后发现，该地性侵未成年人案件的发生场所多为被 害人和加害人家中、酒店、旅馆以及学校（培训机 构、托管中心）等封闭场所；相熟性体现为熟人作 案的比例较大，根据数据显示，侵害人为教师（含 辅导班）的占比最高，邻里次之，亲戚和家庭成员 占比较少”卫。隐蔽性和相熟性特点使得大量侵 害未成年人案件不易被发现和报告，这会产生大量 的犯罪黑数。基于此，2013年，民政部下发的关 于开展未成年人社会保护试点工作的通知中开始 具备了强制报告的部分因素，可以视为我国强制报 告制度确立的萌芽即。在经过实践试点和理论完收稿日期：2022-09-15基金项目：安徽省社会科学创新发展研究项目“构建一体推进不敢腐、不能腐、不想腐体制机制研究”（2020CX035）.作者简介：余为青（1970-）,男，安徽潜山人，博士，教授，研究方向：刑事诉讼法学、法理学；秦鑫鑫（1996-）,男,安徽芜湖人，华东政法大学硕士研究生，研究方向：刑法和犯罪学.-120-善后，2020年5月，最高检、国家监察委与教育部 等联合印发关于建立侵害未成年人案件强制报告 制度的意见（试行）（以下简称强制报告意见），以意见的形式正式确立了侵害未成年人的强制报 告制度。随后，2021年6月生效实施的未成年人 保护法以立法的形式将侵害未成年人强制报告制 度纳入了国家制度体系，这意味着侵害未成年人的 强制报告制度正式得到法律的保障和支持，若具有 法定报告义务的主体不履行法定的强制报告义务，从而导致严重后果的，需要追究其相应的法定责 任。但根据2022年最高人民检察院的工作报告，2021年度检察机关对性侵、虐待等侵害未成年人案 件决定起诉的共计61 000人，但仅有1657件案件 是通过强制报告办理的。这充分表明目前我国强 制报告制度的适用率较低，未能真正地“落地”见 实效。一项制度能否被有效适用并发挥积极作用，离不开完善的法律规范和合理的响应模式。因此，本文旨在分析我国强制报告制度在法律规范上的 缺陷，并提出立法建议，以此增强和提高强制报告 制度在实践中的可适用性和适用率。二、强制报告制度的规范缺陷我国正式确立强制报告制度已两年有余，但实 践效果与人们心中所期望的理想效果仍有一定的 差距。从法律规范层面上来看，造成强制报告制度 适用率较低有以下原因。（一）报告义务主体规定存在缺陷1.报告义务主体内涵界定不明强制报告意见和未成年人保护法是规 定报告义务主体在发现未成年人陷入法定危急情 形时是否需要强制报告的主要规范性依据。强制 报告意见第2条规定国家机关、法律法规授权行 使公权力的各类组织及法律规定的公职人员，密切 接触未成年人行业的各类组织及其从业人员，在工 作中发现未成年人遭受或者疑似遭受不法侵害以 及面临不法侵害危险的，应当立即向公安机关报案 或举报。未成年人保护法将强制报告意见 的报告义务主体予以借鉴和整合后，明确将强制报 告的义务主体列为四大类：国家机关、居民委员会、村民委员会、密切接触未成年人的单位及其工作人 员裂但此种规定存在对工作人员或从业人员的内 涵（适用范围）不明的问题，以是否从事本机构主 要工作业务为划分标准，前述具有报告义务的机关 和组织的工作人员可被划分为主要工作人员和辅 助工作人员。就主要工作人员而言，在其内部又可 以划分为正式职工和非正式职工，如职业医生和实 习医生、职业教师和实习教师等。正式职工的法定 报告义务是不言自明的，但对于从事辅助业务的非 正式职工来说，如保安人员、维修人员和保洁人员 等群体，他们是否应当被强制要求承担法定报告义 务值得我们思考。此类人员在国家机关和各类组织 中广泛存在，且人数较多，同时，他们分布在工作 单位的各个角落，在发现未成年人遭受或者疑似遭 受侵害时报告具有一定的优势。但此类人员往往具 有知识技能水平低和法律知识匮乏等问题，若贸然 将其列为报告义务主体，确实对该群体人员提出了 过高的要求。2.报告义务主体范围需进一步具体和扩展纵观全球，强制报告义务主体大致存在三种模 式：一是将与未成年人有密切接触机会的组织机构 列为强制报告义务主体，如日本、德国等大陆法系 国家。二是将强制报告义务拓展至全体社会组织和 公民，如美国18个州规定任何人发现或者怀疑未 成年人遭受虐待或者忽视时都负有报告义务凶。三是对前两种模式进行调和，根据具体侵害情形设 置报告义务主体。加拿大将报告义务主体分为两 种：第一种是密切接触未成年人的主体具有强制报 告的义务，如教育职业、医疗机构等；第二种是涉 及未成年人网络色情的情形，这时，全体组织机构 和公民都具有强制报告义务5115_11%立足于本土国情，现行未成年人保护法未 规定所有的社会组织、企事业单位和全体公民都应 当承担法定报告义务，而是采取较为折衷的模式，除去国家公权力机关和基层自治组织之外，以不完 全列举的方式列出了与未成年人有密切接触机会 的各类行业组织机构，如医院、学校、校外培训机 构、妇幼保健院、儿童福利机构、未成年人救助保 护机构、旅馆、宾馆等。但当前我国此种不完全式 的列举却存在着报告义务主体范围较为狭隘问题。相比于我国采取不完全列举的方式，国外大多采取 列举和概括相结合的方式，将强制报告义务主体详 细规定到各类职业中的个人，以求更好地明确责任 主体的权利与义务。其中，强制报告制度发展较为 完善的美国，在不强制要求所有人进行强制报告的 31个州中，加利福尼亚州和阿肯色州都分别详细列 举了 40种和37种不同的职业群体作为强制报告主 体，数量位居各州第一和第二。加尼福尼亚州和阿 肯色州还将强制报告主体详细规定至外科医生、内 科医生、教师、教学助理等具体职位，甚至连实习 生都包括在内M385-386o但法律规定过于详细，导致 法律漏洞暴露更加明显，不利于应对日益发展变化 的现代社会和犯罪形式。但美国各州的报告义务主 体范围值得我国借鉴，能够帮助我国确立合适的报-121-告义务主体的范围。（二）报告接受主体规定混乱强制报告意见第2条仅规定公安机关可以 接受报案和举报，而未成年人保护法先是在总 则第n条第1款规定发生相应情形可向公安、教 育、民政等有关部门提出检举和控告。随后，第二 章家庭保护第20条规定，未成年人的父母或者其 他监护人在发现法定情形时应当向公安、民政、教 育等部门报告。第三章校园保护第39条规定学校 发现未成年人遭受校园欺凌的，不得隐瞒，应当向 公安机关、行政教育部门报告。第五章网络保护第 79条规定任何组织或者个人发现网络产品、服务含 有危害未成年人身心健康的信息，有权向网络产品 和服务提供者或者网信、公安等部门投诉、举报。此外，现行刑事诉讼法规定公安机关、检察机关和 法院有权接受对犯罪行为的举报和控告。由此可 见，报告接受主体的规定混乱既体现在不同法律规 范中，又体现在未成年人保护法的内部。这种 接受报告主体的混乱规定极易产生以下问题：一是 导致受理部门之间产生混乱。当报告义务主体根据 未成年人保护法向民政、教育等部门进行报告 时，相关部门可以强制报告意见作为强制报告 的具体实施办法为由，告知报告义务主体应向公安 机关、检察机关或者法院报告，从而产生相互推诿 的情况。另外，当同一报告主体分别向公安、民政、教育、检察院、法院等部门分别报告后，会产生重 复报告、混乱报告等情况，这也为强制报告的数据 统计带来不必要的麻烦。二是公安机关为主要报告 受理部门，增加了公安机关办案压力。实践中，受 制于案件高发、非警务活动冲击警务活动、编制不 足、警务保障等警察事项日益增多的情况，基层公 安机关面临着警力的严重不足皿。具体到强制报告 而言，在接受报告主体混乱和不一致的情况下，基 于“有困难找警察”的传统观念，报告义务主体一 旦发现有未成年人遭受侵害或者疑似遭受侵害的 情形，其首要选择还是向公安机关报告。但侵害未 成年人案件的报告线索在真实性和必要性上都是 需要进一步甄别的，让公安机关承担过多的报告受 理任务会增加公安机关的压力，不利于其打击其他 的违法犯罪行为。而且，受理部门的规定不一致会 进一步促使报告义务主体优先向公安机关报告，以 保证侵害未成年人的案件线索不会陷入责任的困 境，从而增加公安机关办案压力，浪费有限的司法 资源。作为强制报告制度的核心要素，报告义务主体 和报告接受主体在法律规范层面的混乱和不一致，是强制报告制度体系内部矛盾与零散现状的问题 表现，也是强制报告制度体系性问题的集中反映，更是强制报告制度亟待解决的基本问题间（三）报告的内容有限强制报告意见第4条规定的未成年人遭受 或疑似遭受不法侵害及不法侵害危险共有8种具体 情形，大致可以分为性侵害、涉及人身权利的暴力 性案件、拐卖、收买和组织乞讨等类案，以上案件 均有直接侵害未成年人生理健康和心理健康的特 点。对于第九种的兜底性规定，根据体系解释应当 理解为该规定与前八种所规定的情形具有同一性，即关注直接侵害未成年人的身体和心理健康的行 为。相较于以往仅关注侵害未成年人生理健康，强 制报告意见此次将未成年人心理健康被严重侵害 的情形纳入强制报告实属一大进步。但基于儿童利 益最大化原则，此种情形规定仍旧是遗漏了以间接 方式对未成年人心理健康造成破坏的情形，如未成 年人网络色情问题和儿童目睹家庭暴力的消极影 响。1.未成年人网络色情问题根据中国青少年研究中心在北京、山东、广东 等8个省市开展时网络不良信息与未成年人保护”课题调研所获得的数据，未成年人接触网络色情信 息主要集中在小学和初中阶段。普通未成年人在小 学阶段接触网络色情信息的占43.6%,初中阶段的 占46.3%妙幕处于小学和初中阶段的未成年人，身 心未发育完全，三观正处于建设期，他们很容易受 到网络色情中所蕴含的不良文化和错误思想的影 响，这不仅在短时间内会极大地损害未成年人的心 理健康，也会为未成年人日后模仿和实施违法犯罪 行为奠定不良基础。作为世界范围内打击未成年人 网络色情最为严厉的国家，加拿大不仅对未成年人 网络色情的概念界定较为广泛全面，而且对于未成 年人网络色情问题的重视同样体现在强制报告的 法定情形中，加拿大2008年的儿童与家庭服务 法修正案在原有的身体虐待、精神虐待、性虐待 和疏忽虐待的基础之上，正式将“儿童色情”事项 纳入了强制报告的事项，以保证更全面地对未成年 人的身心健康进行保护2.未成年人目睹家庭暴力的消极影响家庭暴力会极大地伤害未成年人的身体和心 理健康，造成不可磨灭的影响，这其中就包括未成 年人目睹家庭暴力事件的发生或实施。英国妇女援 助联合会认为，家庭暴力对未成年人可能带来的影 响与伤害包括：“因压力引起的疾病、忠诚观念的 混乱和毁坏、缺乏信任、承担成人角色难、把暴力-122-与虐待视为正常、负罪感、孤独、羞耻、愤怒、缺 乏信心和害怕重新回到暴力家庭等。”皿血这些消极 影响会让心理机制正处于发育阶段的未成年人产 生不良的性格特征、行为、报复心理和结交不良伙 伴，这些消极影响最终可能会让未成年人由家庭暴 力的受害者转变为其他越轨行为和违法犯罪行为 的施暴者。（四）责任追究机制仍需完善强制报告意见第16条和未成年人保护 法第117条都规定，负有报告义务的单位及其工 作人员未履行强制报告职责，造成严重后果的，应 当给予相应处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。虽然法律规范确立了不履行强制报告义务的责任 追究机制，但经过仔细分析和研究后发现，当前规 范所规定的责任追究机制仍是不完善的：第一，处 罚标准不科学。具体表现为，只有因未履行强制报 告职责而造成严重后果后，报告义务主体才应当被 处分；若没有造成严重后果，则无须处分。首先，当未成年被害人因种种原因而未遭受犯罪侵害或 者遭受了不具备“严重后果”的侵害行为时，法定 报告义务主体并不会因其未履行报告义务而被追 究法律责任，只是给予其道德谴责。其次，规范要 求只有造成严重后果的，未报告义务主体才能被追 究法律责任，但“严重后果”这一词本身就具有模 糊性和非类型化特征，这使得在追究报告义务主体 的法律责任时容易产生一种疑惑：即认定严重后果 的标准和指导法律规范是什么？而且不同法律规 范认定标准在适用上存在差异。第二，处罚种类较 少，仅有行政处罚和刑事追责。域外国家和地区，如美国、加拿大等通常对不履行强制报告义务的责 任主体采取综合性处分措施，包括民事责任、行政 处分和刑事追责。例如，加拿大将可能接触儿童虐 待和忽视事件的职业群体列为责任报告主体，不履 行报告义务的责任主体需要承担民事责任、行政责 任甚至刑事责任第三，处罚规定均为原则性 规定。处罚规定仅仅是单纯规定了未履行报告义务 的主体需要承担相应的处分和刑事责任，但对于具 体的行政处分类型和可能涉及的刑法罪名及量刑 情节、标准等都未明确规定，这大大降低了强制报 告制度在实践中的可适用性。反观美国，多数州都 将未能报告的行为定性为轻罪，部分州立法对于未 能报告导致严重后果案件或者二次及多次违反报 告义务案件的当事人规定为重罪。例如，明尼苏达 州将未成年人缺乏治疗而导致死亡认定为导致严 重后果的案件，未能报告者均被认定为重罪。同时,许多州既规定犯罪类型又规定了处罚的规则。例 如，明尼苏达州将认定为重罪的案件，未能报告者 会被处以低于两年的监禁或者4000美元的罚金，或者二者并处问加拿大儿童与家庭服务法 针对报告义务主体的制裁力度则较为严格，其规定 报告义务主体一旦被裁定未履行强制报告义务即 构成犯罪。与此同时，法律授权、准许或同意该法 团的雇员不履行报告义务的董事以及高级人员亦构成 罪行，均将被判处以不多于1000加元的罚款间叫三、我国强制报告制度的立法完善作为未成年人综合保护系统中的启动程序，强 制报告制度对于破解侵害未成年人案件发现难、报 案不及时等导致的打击不力问题有着不可替代的 作用。法律是治国之重器，良法是善治之前提。完 备的法律规范是发挥强制报告制度效用的基本前 提，也是保护未成年人合法权益的根本保证。要最 大化地发挥强制报告的先发作用，在法律规范层 面，首先，需要细化报告义务主体，将强制报告义 务具体到职业和个人；其次，统一报告接受主体和 确立主要负责部门，避免陷入“九龙治水”的责任 稀释困境，并整合多方资源和力量，形成合力保护 的格局；再次，扩大强制报告的内容，为未成年人 提供更加周延的保护；最后，完善责任追究机制，压实强制报告制度的法律责任。（一）细化扌艮告义务主体正如前述所言，从强制报告义务主体模式设定 来看，确立强制报告制度的域外国家皆以儿童最大 利益原则作为指导思想，在规定报告义务主体时尽 可能地详细和具体，希望扩大侵害未成年人案件的 信息线索和来源以及时保障未成年人的身心健康。因此，在通过借鉴国外的成功经验和保持我国现有 报告义务主体范围的基础上，细化密切接触未成年 人行业的各类组织及其从业人员（工作人员）的规 定，如教育类：包括教师、实习教师、校长、学校 行政工作人员、幼师、幼儿园护工、幼儿园后勤人 员、托管中心职工等工作人员；医学类：医生、护 士和实习医生、实习护士等医学机构工作人员；社 会组织类：酒店、旅馆的法人代表、行政主管、部 门经理、前台服务人员等等，并限定为全职人员。这种对报告义务主体的规定，一方面可以将强制报 告义务落实到具体的职位和个人，使其明确自己的 法定义务所在，增强实践中的可操作性，同时也对 工作人员（从业人员）的概念进行了界定和限缩，明确为教师、医生等从事主要机构业务的群体，将 从事辅助业务的非全职工作群体排除在报告义务 主体的范围之外，赋予其自主决定报告的权利，不 发挥公权力的力量而强制要求报告。另一方面，将-123-实习教师、实习医生和实习护士等实习人员纳入报 告义务主体的范围，是考虑到实习阶段作为一种向 职业化迈入的过渡阶段，实习人员不仅仅应当提高 专业技能水平和专业知识，更应当清楚了解将来可 能从事职业所应当承担的法定责任和义务。但囿于 实习人员的特殊性，在要求其承担报告义务的同 时，应当降低惩罚的力度。比如在事后追究其责任 时，应当从宽和从轻。可以根据相应情节让其承担 民事赔偿责任或者给予行政处分，除非是造成严重 后果，否则，不必然要求其承担刑事责任。当然，对于强制报告义务的范围，不同学者仍 有不同意见。有学者认为基于大量公共场所发生的 侵害未成年人案件无人报告的情况，也可以将强制 报告主体扩大到车站、码头、机场、公共交通工具 及其他公共场所的管理者冋还有学者认为，当前我 国应当将普通公民列为强制报告义务主体本文 认为，在儿童利益最大化原则和儿童优先原则的指 导下，报告义务主体范围的最终归途肯定会拓展至 全社会，但在当下，将报告义务主体拓展至所有人 并不是一个明智且适合的最佳选择。（二）统一报告接受主体，确立主要负责部门 在明晰了统一的报告接受主体后，下一个亟需 解决的问题是：在众多的报告接受主体中选择一个 主要受理部门，承担统筹协调和把握全局的职能，避免强制报告制度陷入“九龙治水”的责任稀释困 境。根据前述之言，公安机关基于自身繁重的警务 压力和非警务事项的困扰，不适合担任主要受理部 门。我们不能依仗公安机关的有限警力去解决与应 对无限的社会事件，最优解便是寻找相应的替代部 门。本文认为检察院的未成年人检察工作办公室（以下简称“未检办”）或共青团的维护青少年权 益部门是担任强制报告主要受理部门的最优选择。1.由未成年人检察工作办公室担任主要受理 部门检察院作为刑事司法运行的中转轴，前承公安 后接法院，在少年司法保护中承担着无可比拟和无 法替代的作用。同时，自2015年底最高检未检办 成立以来，全国各地未检部门专职办理涉及未成年 案件，对于涉及未成年案件，未检部门有着丰富且 成熟的经验。将未检办设置为主要负责部门的好处 在于：一是能够缓解本就有限的警力资源。未检办 可以充当甄别和筛选报告信息的第一个处理部门，对于侵害程度不严重的案件，未检办可以自行介入 和处理。对于报告的严重侵害未成年人案件，未检 办在经过初步调查和研究后，及时通知公安机关介 入，对案件进行立案和侦查，若有需要，在检察院 的批准下，可以实施相应的羁押强制措施。二是扩 大未检部门的职能范围，健全未成年人保护的司法 体系。2015年最高检成立未检办时，有关负责人说 道：未检办设立的目的在于实现未成年人司法工作 保护的集约化和专业化，推动建设未成年人司法保 护综合体系。只有未检部门贯彻于未成年人保护的 始终，方能称为“综合保护体系”。从未检办主要 职责来看，只有当侵害未成年人案件进入刑事司法 进程后，未检办才有对案件的审查逮捕和起诉等职 权，而在进入刑事司法程序之前，没有法律依据支 持的未检办只能望洋兴叹。若将未检办明确为主要 受理部门，配合强制报告制度的先发式特性，未检 办可以在侵害未成年事件发生之前或者发生之初，就可以发挥调查、调解、教育等作用。在侵害未成 年人事件发生后，需要进入刑事司法程序时，未检 办可将前期调查所获得的相关信息、证据等材料交 由公安机关，以帮助公安机关提高侦查效率，并且 未检办在整个侵害事件过程中，可以起到监督与指 导作用，充分发挥检察机关的法律监督职能。例如,2018年以来，浙江省杭州市，江苏省无锡市、扬中 市，江西省广昌县等地检察机关会同有关部门探索 建立侵害未成年人案件强制报告制度，取得了良好 的效果阴咒此外，有学者倡议我国应当建立少年+家事的检察逻辑，“原因在于检察机关现有职能与 家事检察存有相当的关联度，可从家事司法对儿童 利益最大化的角度予以拓展”阴。家事检察是检察 机关为保护家庭弱势群体利益而开展的对家事领 域的生效裁判及其执行依法开展的法律监督活动，其不是一个全新的概念，而是检察机关法律监督职 能的一种积极演变呦2切。强制报告制度作为保护未 成年人合法权益的启动程序，若是将检察机关的未 检办设立为主要受理部门，并配合家事检察逻辑的 运用，检察机关就能在侵害未成年人案件的事前（犯罪发生前）、事中（犯罪发生中）、事后（对犯 罪的追诉和审判）这三个阶段都能发挥其应有作 用，真正形成为未成年人综合保护体系。因此“少 年+家事”检察的发展是下一步未成年人检察与民 事检察协同发展的重要方向，所涉及内容会给时下 未成年人检察发展提供一个宽广空间冋。本文对此 观点持赞同意见，未成年人保护作为社会中独立的 一环，不能将其视为“小大人”以此将保护成年人 的相关程序降格后适用于未成年人，而应当有专属 于未成年人群体的制度保障，为其提供有针对性的 保护措施。2.由共青团的维护青少年权益部门担任主要 受理部门-124-作为强制报告意见的主要发布机关之一，共青团被设立为强制报告的主要受理部门也是一 个值得考虑的做法。重要原因在于：该模式与党和 国家大力支持、促进青少年发展和维护青少年合法 权益的意志相契合。一方面，在2015年和2018年 召开的群团会议中，习近平总书记明确指出要加强 共青团的政治性并要求将政治性摆在先进性之前。另一方面，这种设置能够助力实现中长期青年发 展规划（2016-2025年）（以下简称规划）所设 定的总体目标。作为规划划分的十大领域之一,维护青少年合法权益的发展措施中明确要求要健 全青少年权益保护机制和依法打击侵害青少年合 法权益的行为。考虑到未成年人遭受侵害的重要原 因就是监护人的不履行或消极履行监护职能，给犯 罪分子留下可乘之机。因此，在健全青少年权益的 保护机制中着重强调要健全未成年人行政保护与 司法保护的衔接机制，加强监护缺失、受到监护侵 害的未成年人权益保护工作。法律制度作为政治制 度的组成部分，通过立法的形式将共青团的维护青 少年权益部门设为强制报告制度的主要受理部门，这既是让共青团具备一定政治职能的可行办法，契 合了党和国家增强共青团政治属性的要求，又能够 让共青团从侵害未成年人案件的源头处发挥维护 未成年人合法权益的应有作用。（三）扩大报告内容，提供更周延的保护联合国儿童权利公约要求保护未成年人免 受任何形式的侵害，并列举了多项侵害未成年人身 心健康的情形，但同样遗漏了以间接方式对未成年 人心理健康造成破坏的情形。因此，本文建议，将 未成年人保护法第11条第3款修改为：“国家 机关、居民委员会、村民委员会、密切接触未成年 人的单位及其工作人员，在工作中发现未成年人的 生理健康和心理健康遭到侵害、疑似侵害或者面临 危险的，就应当向检察机关、共青团组织、公安机 关、民政、教育等部门报告，检察机关是报告受理 和处理的主要职能部门。”此规定将强制报告的具 体内容从生理健康和心理健康两个范畴出发，只要 是发生了侵害未成年人身心健康的行为，报告义务 主体都应当报告。此举目的在于防范那些以间接方 式对未成年人的心理健康造成侵害的事件，如前述 所言的网络色情案件、儿童目睹家庭暴力等对未成 年人带来消极影响的案件。另外，现行未成年人 保护法分则各章节要求，只有严重侵害未成年人 合法权益时才应当报告，这明显与总则规定只要发 现未成年人遭受、疑似遭受侵害或者面临危险时就 应当报告的初衷相违背，很不利于强制报告制度的 落实。因此本文建议，未成年人保护法分则各 章节应取消“严重”一词的限制，统一适用总则的 规定。（四）完善责任追究机制，压实法律责任未成年人保护法和强制报告意见规定 了行政处分和刑事追责两种责任追究手段，但未规 定民事责任，这意味着当前的责任追究机制更加注 重对报告义务主体的惩罚，而遗忘了对未成年被害 人进行抚慰。虽然有学者认为报告义务主体不应当 承担刑事责任或民事责任，比如，不赞同追究刑事 责任的学者认为，当前我国全社会的未成年人保护 意识还比较淡薄，民众对强制报告制度不太熟悉，目前不宜对违反强制报告的义务主体追究刑事责 任屈对于承担民事责任，有学者认为，未履行 报告义务主体与未成年被害人之间不存在直接因 果关系，不构成我国民法意义上的侵权或者违约，因此无须承担民事责任2013保护未成年人身心健 康发展是一件功在当代、利在千秋的事情。本文认 为，必须采用综合性的处分措施，要具化各种责任 追究的法律规定，既要追究疏于履职的报告义务主 体的行政责任或者刑事责任，也要让其承担一定的 赔偿以弥补未成年被害人所遭受的伤害和痛苦。第一，对于追究刑事责任而言。正如有学者所 言“可以认为，增设新罪的潮流不可阻挡，问题在 于如何增设新罪，这涉及增设新罪的观念、原则与 方法等问题，211510因此可以考虑在刑法第九章 渎职类罪名中新增相应的罪名如强制报告失职罪，或者修改滥用职权罪或者玩忽职守罪的构成要件 将报告义务主体故意或者过失不履行报告义务造 成严重后果的情形纳入其中，并明确具体的量刑情 节和标准，增强可操作性。第二，对于追究行政责任和民事责任而言。当 疏于履职的报告义务主体被给予相应行政处分已 成为一种共识的情况下，追究行政责任的重点则在 于如何具体规定行政处罚类型。未成年人保护法 仅是泛泛地规定未履职的报告义务主体应当受到 行政处罚而无具体行政处罚措施的情况下，本文建 议，可以参考借鉴中华人民共和国医师法第55 条的规定情形，对于未履行报告义务且未造成严 重后果的主体给予警告处分，对于造成严重后果 的，责令其停止从事相关业务和工作直至吊销其从 业资格证，并适当处以相应的罚款。若是让不履职 的报告义务主体在承担民事责任方面存在法律依 据不足和难以使人信服的客观阻碍，可以考虑建立 一个强制报告“基金池”，将行政罚款所得都放进“基金池”，由主管接受报告部门负责，用以弥补-125-未成年被害人所遭受的伤害，让民事责任以另一种 形式得到呈现。四、未来展望：做好强制报告制度的“后半篇 文章”从强制报告实施的过程来看，报告未成年人遭 受或者疑似遭受侵害的情形不是最终的目的和归 宿，在强制报告后如何更好地保障、安置和救治未 成年人，将侵害行为的负面影响降到最小化才更为 关键。这就要求在司法实践中不仅要做好预防犯罪 和发现犯罪的工作，也要着力做好未成年被害人的 救助和安置保护工作这一“后半篇文章”，为其搭 建一个全方位多层次的综合保护机制o(-)构建未成年被害人“一站式”保护体系 被害未成年人不仅会因犯罪行为的侵害而身 心健康受损，有关侦查人员在案件侦查中的不当行 为和不良反应也会对其造成二次伤害。例如，司法 机关在调查性侵案件时针对报案动机、案发原因、侵犯行为等细节的提问和对隐私部位的查看和鉴 定，以及办案人员简单粗暴的询问和质问都会对未 成年被害人造成不亚于物理伤害的心理伤害悶2。这也是提出侵害未成年人案件“一站式”保护体系 的首要原因，“一站式”保护体系的建立就是为了 将对未成年被害人的人格尊重放在第一位。目前，为了加大对性侵案件未成年被害人保护救助的司 法力度，上海、浙江等地都在探索构建性侵害未成 年被害人“一站式”保护体系，该保护体系具体设 计如下：第一步是有关机关接受报案、举报和控告 后立即通知专办人员启动保护系统；第二步，专办 人员通知心理专家到场安抚未成年被害人和评估 其心理状况；第三步，在经过未成年被害人同意咨 询的前提下，专办人员通知人民检察院对“一站式”取证工作介入指导，“一站式”取证包括专门的询 问场所、保障未成年被害人特有诉讼权益、询问方 式特别要求、庭审中的特殊保护；第四步，对未成 年被害人开展“一站式”综合保护救助机制指 定医疗机构、心理康复机构、民政、妇联等经济救 助、监护人资格及临时监护盟沐当下，“一站式”保护体系还存在以下问题：第一，以性侵案件为主，对其他侵害未成年人案件关注度不足。当然，这也 与性侵案件在侵害未成年人案件中占比很高有关，这难免使得司法机关将一定司法资源向性侵未成 年案件中倾斜。第二，以地方探索先行，缺乏中央 力量的推广。在地方层面，作为最早探索“一站式”保护体系的城市，2010至2014年，上海检察机关 从开始探索将未检部门的受案范围扩大至接受全 部成年人侵害未成年人的犯罪案件，后到逐步建立 起成年人侵害未成年人犯罪案件专业化办理机制，最终在2016年，上海市人民检察院专门下发了关 于未成年人刑事检察部门办理成年人侵害未成年 人犯罪案件的若干意见，将成年人侵害未成年人 犯罪案件全部正式纳入了未检部门受案范围，这也 意味着，上海市经过多年对“一站式”保护体系的 实践和探索取得了一定的经验和成果。浙江省检察 机关自2016年起，开始在全省14个基层检察院开 展“一站式”办案模式的试点工作，通过转变理念、健全机制、整合资源等方式，已经逐步形成了专业 化办案机制M119o其余各省、市、县也在纷纷探索 适合本地情况的“一站式”保护救助机制。但在中 央层面，仍未有相关部门对各地探索建立的“一站 式”保护体系通过颁布、出台法律法规、司法解释、意见及办法等规范的形式对地方探索所取得的实 效予以回应。但这种情况近期可能有望扭转，2021 年，国务院未成年人保护工作领导小组关于加强 未成年人保护工作的意见是国务院未成年保护工 作领导小组成立以来首份政策性文件，该文件明确 提出在司法保护方面，要施行未成年人遭受性侵害 或者暴力伤害案件一站式取证保护机制，这为后续 出台中央层面的法律法规和规范提供了政策支持6)o(二)加强对未成年人遭遇监护缺失与监护侵 害的干预未成年人在成长过程中遭受来自于家庭外部 犯罪行为的侵害，与家庭监护的缺失有着密不可分 的关系，这种监护缺失既有生活上的疏于照顾而使 得未成年人被轻易地暴露在犯罪人的魔爪之下，也 有因未成年人缺乏足够的安全教育和性知识教育 使得其在遭受侵害时不知和不敢报告，从而产生大 量的犯罪黑数。这种监护缺失的背后往往有多种原 因，这就要求报告接受人员及部门在处理具体案件 时要做到具体问题具体分析，比如，在遇到因经济 原因引起监护缺失的案件，相关部门应该将重心放 在解决或缓解家庭经济压力，对于那些单纯是因为 监护人对未成年人的关心和重视程度不够的案件，相关部门可依法强制监护人参加亲职教育，以增强 监护人的家庭观念和责任感。正如孟德斯鸠所说：“家是每个公民的庇护所,在家中不受暴力侵犯。”血蹄未成年人在家中理应得 到最真切的关怀和最周全的保护，但事实往往并非 如此。根据有关数据统计结果得出，在未成年人性 侵害案件中，家庭成员性侵害的比例达到了 8.5%264 一方面，这组数据在告诫我们既要将关 注的重点扩展至家庭内部发生的侵害行为；另一方 面，我们也要意识到监护侵害不再仅仅局限于传统-126-的故意伤害罪、故意杀人罪、虐待罪和遗弃罪等侵 害行为，一些新的侵害行为在监护侵害中的比重正 在不断上升，比如强奸和猥亵未成年人的侵害行 为。这就要求司法机关要加强对未成年人遭遇监护 缺失与监护侵害的干预，对于父母或其他监护人伤 害、性侵害、虐待、遗弃或者怠于履行监护职责致 使未成年人身心健康遭受到严重损害的，检察机关 既要依法予以严惩，也要通过提出建议的方式支持 有关部门、组织和个人向法院起诉撤掉监护人资 格，并确保未成年人得到妥善监护照料。在此基础 之上，检察机关应当探索建立未成年人监护监督制 度，以保障未成年人的合法权益因监护人不能、不 宜或者不愿履行监护权而可能遭受侵犯后，国家可 凭借公权力予以干预，甚至是可以通过提起公益诉 讼的方式向人民法院提起民事诉讼以请求撤销其 监护人的监护资格。在国外，尤其是大陆法系国家,如德国、法国、日本等，这种由检察机关向法院起 诉剥夺监护人资格的制度实施已久271171180因此，我们可以在借鉴大陆法系国家普遍做法的基础上，将国家公权力监督机关与监督监护人相结合，让检 察机关在一定程度上突破司法的被动性，主动地介 入存在监护缺失和监护侵害的案件中，为检察机关 的法律监督职能提供切实的制度通道和保障。另 外，有学者提议在监护侵害构成刑事犯罪的案件 中，可以通过刑事附带民事诉讼程序这个平台，将 监护侵害案件的刑事责任认定和监护人资格撤销 进行一并处理和解决，而无需检察院提起公益诉 讼，因为“认定监护侵害行为构成犯罪的刑事诉讼 与撤销监护人资格的民事诉讼具有相同的事实基 础”閃6。“但是对一般的监护侵害行为、直接监护 侵害行为和间接监护侵害行为，检察监督则尚处空 档?291127结语正如1959年11月20日联合国大会通过的儿 童权利宣言的序言所言，鉴于未成年人身心尚未 成熟，在其出生以前和以后均需要特殊的保护及照 顾，包括法律上的适当保护。作为保护未成年人免 受侵害或减少侵害后果的“第一步”，强制报告制 度以国家亲权理念为法理基础，通过公权力强硬介 入的方式将社会资源倾斜至未成年人群体以保障 未成年人能够得到更为周延的保护。但现实情况 是，强制报告意见和未成年人保护法规定 的强制报告制度尚存在法律规范上的不足，亟需在 今后的立法活动中进一步完善涉强制报告制度的 内容，填补制度的漏洞，夯实制度的基础。让侵害 未成年人的案件和被害人能够尽快、尽早和及时地 被发现和报告。除此之外，相关机关部门也要做好 强制报告后的工作，建立健全未成年人监护监督制 度、未成年被害人的保护机制等。同时，也要注重 提升未成年人保护队伍的整体素养，比如专业化技 能、知识水平、基本素质等等，进而建立对未成年 人全方位、多层次的综合保护救助机制。注释：(1)根据最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司 法部关于依法惩治性侵害未成年人犯罪的意见第1 条所称的性侵害未成年人犯罪，主要是指针对未成年 人实施的强奸罪，强制猥亵、侮辱妇女罪，猥亵儿童 罪，组织卖淫罪，强迫卖淫罪，引诱、容留、介绍卖 淫罪，引诱幼女卖淫罪，嫖宿幼女罪等.(2)最高人民检察院网站：未成年人检察工作白皮书(2 021),ht切s:/ 6/t20220601_558766.shtml#2,2022-8-27.(3)最高人民检察院网站：最高人民检察院工作报告，https:/ 15-549267.shtml,2022-8-27.(4)第五十五条 违反本法规定，医师在执业活动中有下列 行为之一的，由县级以上人民政府卫生健康主管部门 责令改正，给予警告；情节严重的，责令暂停六个月 以上一年以下执业活动直至吊销医师执业证书：(-)在提供医疗卫生服务或者开展医学临