生态环境领域不予行政处罚制度的实践及建议_杨雾晨.pdf

38聚焦 F OCUS用好生态环境执法“利器”推动绿色低碳高质量发展2021年7月15日实施的中华人民共和国行政处罚法(以下简称“新行政处罚法”)，进一步补充完善了不予行政处罚的情形，分别在第三十条、第三十一条、第三十三条以及第三十六条，对未成年人违法、精神病人和智力残疾人违法、轻微违法、首次违法、无主观过错违法以及违法行为超过追责时效的不予处罚进行了明确。为落实新行政处罚法，各地生态环境部门就第三十三条第一款的规定相继出台生态环境不予处罚制度文件，制定不予处罚清单，细化不予处罚事项。本文在收集整理生态环境领域不予处罚制度文件和典型案例的基础上，提出完善不予处罚制度的对策建议，旨在进一步提升生态环境行政执法水平，促进严格规范公正文明执法。不予行政处罚制度的含义和意义不予行政处罚的含义新行政处罚法第三十三条第一款规定，违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。生态环境领域不予行政处罚制度的实践及建议Practice and Suggestions of Administrative Exemption System in the Field of Ecology and Environment摘 要 2021年实施的 中华人民共和国行政处罚法 第三十三条第一款拓展了不予行政处罚的范围，其包括“轻微不罚”和“首违不罚”两种含义，对于落实包容审慎监管、提高行政执法效能和优化法治化营商环境具有积极意义。本文收集了各省级生态环境部门制定的不予处罚规定和事项清单，以及公开发布的不予处罚典型案例，梳理了生态环境领域不予处罚制度的实践情况。从准确把握轻微不罚与首违不罚的区别、严格不予处罚的调查取证、加强不予处罚时的教育等方面提出生态环境执法不予行政处罚制度实施的建议。关键词 生态环境；行政执法；不予处罚；轻微不罚；首违不罚这两句中的不予行政处罚包括“轻微不罚”和“首违不罚”两种不同的含义。二者的区别在于：首先，适用的情形不同。第一句中“不予行政处罚”的情形是不应受行政处罚的行为，即不构成行政违法；而第二句中“首违不罚的可以不予行政处罚”的情形是已经构成行政违法，应受到行政处罚的行为1。其次，行政机关的裁量空间不同。“不予行政处罚”就是不应当予以行政处罚，无论当事人是否初次违法，只要同时满足“违法行为轻微、及时改正、没有造成危害后果”三个条件，都应不予行政处罚2，行政机关没有裁量的空间；而“可以不予行政处罚”则意味着不是所有“首违”行为都必然不罚。在此情形下，行政机关对同时符合初次违法、危害后果轻微、及时改正三个条件的违法行为，是否予以处罚有裁量权。再次，“轻微”所表达的含义不同。第一句中的“轻微”对应的是违法行为；第二句中的“轻微”对应的是危害后果，不是违法行为3。不予行政处罚制度的现实意义有利于落实包容审慎监管。国务院关于加强和规范事中事后监管的指导意见（国发201918号）提出落实和完善包容审慎监管。国务院关于做好自由贸易试验区第六批改革试点经验复制推广工作的通知（国函202096号）要求多领域实施包容免罚清单模式，对市场主体符合首次违法、非主观故意并及时纠正、违法行为轻微、没有造成危害后果的行政违法行为，制定并发布多个领域的包容免罚清单，明确免除罚款的行政处罚4。因文/杨雾晨 曹晓凡 张健推行不予行政处罚制度是助力营造良好法治营商环境的重要措施，运用法治思维和法治方式帮助企业及时纠错，给予企业适度的容错改正空间，有助于激发企业活力，增强企业信心。DOI:10.14026/ki.0253-9705.2023.04.01139ENVIRONMENTAL PROTECTION Vol.51 No.04 2023此，不予处罚制度对企业步入良性发展轨道具有极大的包容性，行政机关采取引导企业合规为主、行政处罚为辅的监管策略可以更好地适应包容审慎原则的要求5。有利于提高行政执法效能。现实中，大部分行政执法机关一方面要面临繁重的执法任务和紧迫的执法需求，另一方面是有限的执法力量、执法手段和执法经费，二者之间不平衡、不匹配。而不予行政处罚制度可以为缓解有限的执法资源和繁重的执法任务之间的矛盾发挥一定的作用。对于违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，或者初次违法且危害后果轻微并及时改正的，不予行政处罚，有利于将执法资源向严重违法的重大案件倾斜，从而降低执法成本。此外，制定不予处罚事项清单，将不予处罚制度具体化和明确化，为执法人员提供操作层面的指引，有助于规范行使处罚裁量权，提高执法效能。有利于优化法治化营商环境。营商环境是指市场主体在准入、生产经营、退出等过程中涉及的政务环境、市场环境、法治环境、人文环境等有关外部因素和条件的总和。市场主体特别是中小企业和创新型企业多数设立时间不长，合规意识和能力较弱，稍有不慎就可能造成轻微违法。如果简单地通过行政处罚“一罚了之”，企业可能会被列入失信名单，难免对未来经营发展带来负面影响6。推行不予行政处罚制度是助力营造良好法治营商环境的重要措施，运用法治思维和法治方式帮助企业及时纠错，给予企业适度的容错改正空间，有助于激发企业活力，增强企业信心，对促进经济平稳运行和持续健康发展具有重要意义。生态环境领域不予行政处罚制度的实践情况不予行政处罚事项清单现状生态环境部于2019年出台关于进一步规范适用环境行政处罚自由裁量权的指导意见7,规定三种可以免予处罚的情形之后，除江苏外，31 个省级生态环境部门（含新疆生产建设兵团生态环境部门）按照生态环境部的要求，探索推行包容审慎监管，在行政处罚裁量基准中完善了不予处罚情形（见表1）。特别是新行政处罚法施行后，24个省级生态环境部门单独制订了生态环境不予处罚规定，其中上海、安徽等地为省级生态环境部门与司法部门共同出台不予处罚清单，细化生态环境领域不予处罚事项。梳理不予处罚的事项清单后发现，仅北京、河北、山西、福建、湖北、海南、重庆、新疆（含新疆生产建设兵团）9个省级生态环境部门对轻微违法不予处罚和首违不罚两种情形进行了区分。目前各地规定的不予处罚情形主要集中在大气污染防治、环境影响评价及“三同时”制度落实、排污许可制度落实、固体废物管理等方面。不予行政处罚典型案例情况对各省级生态环境厅（局）网站公开的典型案例不完全统计发现，2022年有18个省（区、市）公开发布了93起不予行政处罚的典型案例（见表2）。其中，案例数量较多的有山东、内蒙古、安徽、四川、陕西等地，主要涉及大气环境（占比28%）、排污许可制度（占比17%）、固体废物（含危险废物）管理（占比17%）和水环境管理（占比13.9%）等领域（见表3）。生态环境执法中不予行政处罚制度的实施建议准确把握轻微不罚和首违不罚的区别对于新行政处罚法第三十三条第一款规定的第一种情形，无论当事人是否首次违法，只要同时具备违法行为轻微、及时改正、没有造成危害后果三个条件，就“应当”不予行政处罚。目前全国仅9个省级生态环境部门在不予处罚事项清单中对两种情形进行了区分。部分地方的不予处罚事项清单将“初次违法”“首次发现”等作为不予处罚的必备条件之一，实际上是增加了不予处罚的适用条件，限缩了不予处罚的适用范围。对于第二种“首违”行为的处理方式是“可以”不予行政处罚，这就说明生态环境部门对符合条件的可以不予行政处罚，也可以予以行政处罚。例如，某地生态环境部门执法检查时发现当事人初次未按照规定设置危险废物识别标志，危害后果轻微且当事人在5个工作日内完成整改，符合当地生态环境领域不予处罚事项清单规定的情形，但当事人拒绝执法人员进行现场检查，不配合执法人员的调查取证。在这种情况下，生态环境部门可以对其作出行政处罚。严格不予处罚的调查取证对于初次违法的认定，生态环境部门应综合运用生态环境移动执法系统、“双随机、一公开”监管平台、执法办案信息系统、市场主体信用监管平台、行政处罚信息公示平台等，查询当事人的违法记录和信息，确定当事人此前未发生过此类违法行为。不能仅将调查询问笔录、当事人陈述、申辩材料等作为认定是否为初次违法的证据。对于及时改正的认定，可以是当事人主动改正，也可以是在规定的期限内完成改正，例如，多数省（区、市）40聚焦 F OCUS用好生态环境执法“利器”推动绿色低碳高质量发展的不予处罚清单规定未依法备案建设项目环境影响登记表，当事人在5个工作日内完成备案的不予处罚。这就要求生态环境部门应及时核实改正情况，确认当事人在规定期限内完成改正的方可不予处罚。此外，生态环境部门应严格落实行政执法全过程记录制度，特别是在调查取证环节，采用文字、拍照、录音、录像等方式准确、客观记录违法行为、违法事实以及改正情况，同时做好材料立卷归档工作，实现全过程留痕和可表1 生态环境行政处罚不予处罚事项清单序号地方名称不予处罚事项清单1北京北京市生态环境领域不予行政处罚事项清单34种不予处罚情形，其中19种为轻微违法不予处罚类；15种为首违不罚类2天津天津市生态环境轻微违法行为免罚清单27种轻微违法可以不予处罚的情形3河北河北省生态环境厅生态环境轻微违法行为免罚办法（试行）25种不予处罚情形，其中16种为轻微违法不予处罚类；9种为首违不罚类4山西生态环境轻微违法行为不予处罚事项清单（2022年版）25种不予处罚情形，其中14种为轻微违法不予处罚类；11种为首违不罚类5内蒙古内蒙古自治区生态环境系统行政处罚裁量基准规定（试行）15种不予处罚的情形6辽宁辽宁省生态环境轻微违法不予处罚事项清单（2022）15种不予处罚的情形7吉林吉林省生态环境领域不予行政处罚事项清单12种首违不罚的情形8黑龙江黑龙江省生态环境领域免予行政处罚违法行为清单（试行）14种首违不罚的情形9上海生态环境轻微违法违规行为免罚清单11种轻微违法不予处罚的情形10浙江浙江省生态环境轻微违法行为不予处罚清单(试行)10种首违不罚的情形11安徽生态环境轻微违法违规行为免罚清单（第一批）及（第二批）27种不予处罚的情形12福建福建省生态环境行政处罚裁量规则和基准（试行）（2021年修订版）10种不予处罚的情形，其中4种为轻微违法不予处罚类；6种为首违不罚类13江西江西省生态环境轻微违法免罚事项清单（2022）24种不予处罚的情形14山东山东省生态环境行政处罚裁量基准（2022年版）11种不予处罚的情形15河南河南省生态环境违法行为免予处罚事项清单10种不予处罚的情形16湖北湖北省生态环境轻微违法不予处罚事项清单（2021年版）14种不予处罚的情形，其中10种为轻微违法不予处罚类；4种为首违不罚类17湖南湖南省生态环境违法行为免罚事项清单（第一批）14种不予处罚的情形18广东广东省生态环境不予行政处罚的轻微违法行为目录20种首违不罚的情形19广西广西壮族自治区环境行政处罚自由裁量规则免予处罚事项（表单式）9种不予处罚的情形20海南生态环境轻微违法行为免罚清单17种不予处罚的情形，其中10种为轻微违法不予处罚类；7种为首违不罚类21重庆免予行政处罚的轻微环境违法行为情形清单15种不予处罚的情形，其中8种为轻微违法不予处罚类；7种为首违不罚类22四川四川省生态环境行政处罚裁量标准15种首违不罚的情形23贵州贵州省生态环境轻微违法行为不予行政处罚清单（试行）34种不予处罚的情形；2种可以不予处罚的情形24云南云南省生态环境违法行为不予处罚事项清单（试行）13种不予处罚的情形25西藏西藏自治区生态环境行政处罚裁量基准适用规定7种可以不予处罚的情形26陕西陕西省生态环境行政处罚自由裁量权基准15种首违不罚的情形27甘肃甘肃省生态环境领域轻微违法行为不予行政处罚事项清单10种可以不予处罚的情形28青海生态环境轻微违法行为免罚办法20种不予处罚的情形29宁夏宁夏回族自治区生态环境领域实施包容免罚清单(2022版)20种不予处罚的情形30新疆新疆维吾尔自治区新疆生产建设兵团生态环境部门免予处罚事项清单(2022年版)17种不予处罚的情形，其中10种为轻微违法不予处罚类；7种为首违不罚类31新疆生产建设兵团41ENVIRONMENTAL PROTECTION Vol.51 No.04 2023回溯管理。加强不予处罚时的教育执法的根本目的不是处罚，而是纠正违法行为，教育引导当事人自觉守法，提升守法意识。新行政处罚法第三十三条第三款规定，对当事人的违法行为依法不予行政处罚的，行政机关应当对当事人进行教育。在适用不予处罚、可以不予处罚的情形下，规定行政机关对当事人的教育义务，不仅体现处罚与教育相结合的原则，预防和避免违法行为再次发生，强化行政处罚的教育功能，同时，也符合行政机关落实“谁执法、谁普法”责任的要求。无论是“轻微不罚”还是“首违不罚”，生态环境部门都可以运用说服教育、警示告诫、规劝提醒、走访约谈等方式，指出并纠正当事人的违法行为，对当事人教育、引导和督促。通过推行说理式执法和柔性执法的方式，让当事人感受到“有温度的执法”，实现行政执法的法律效果和社会效果相统一。参 考 文 献1袁雪石.中华人民共和国行政处罚法释义M.北京:中国法制出版社,2021.2曾霞.“不予处罚”与“可以不予处罚”适用有别N.医药经济报,2021-11-29(02).3曹晓凡.生态环境部门如何准确适用“首违不罚”制度？J.中国环境监察,2021(10):84-85.4国务院关于做好自由贸易试验区第六批改革试点经验复制推广工作的通知J.中华人民共和国国务院公报,2020(20):16-22.5张红,岳洋.行政处罚“首违不罚”制度及其完善J.经贸法律评论,2021,16(3):20-34.6张红.免予行政处罚制度的现实困境与解决之道J.中国司法,2020(4):57-61.7生态环境部关于进一步规范适用环境行政处罚自由裁量权的指导意见J.中华人民共和国国务院公报,2019(28):46-49.表2 2022年不予行政处罚案例数量序号省（区、市）案件数量1山东122内蒙古113安徽104四川85陕西76福建67甘肃68湖北69辽宁610浙江511黑龙江412湖南413河南214重庆215吉林116宁夏117新疆118云南1合计93表3 2022年不予行政处罚典型案例涉及要素涉及环境要素案件数量大气环境26排污许可制度16固体废物（含危险废物）管理16水环境管理13环境影响评价9噪声管理4“三同时”竣工验收3辐射管理3土壤环境管理2自动监测数据1合计93（杨雾晨、张健系生态环境部环境工程评估中心工程师；曹晓凡系河北环境工程学院副教授、武汉大学环境法研究所研究员。曹晓凡系本文通讯作者）