试论《新疆维吾尔自治区坎儿井保护条例》.pdf

观察思考 楚天法治 试论 新疆维吾尔自治区坎儿井保护条例努尔兰江赛依提(华北水利水电大学法学院,河南 郑州 )【摘要】为了能够确保坎儿井的持续发展,新疆维吾尔自治区颁布了 新疆维吾尔自治区坎儿井保护条例.但是该条例存在保护原则、取水用水制度、机电井处置制度不完善等问题.针对这些问题,本文提出了完善建议,希望可以为 新疆维吾尔自治区坎儿井保护条例 的完善提供一定的借鉴,进而为坎儿井的发展提供法律依据.【关键词】坎儿井;完善;新疆维吾尔自治区坎儿井保护条例 年月 日，新疆维吾尔自治区通过了新疆维吾尔自治区坎儿井保护条例(以下简称坎儿井保护条例)的提案。该条例存在保护原则、取水用水制度、机电井处置制度不完善等问 题。建议 引 入生 态优 先、综 合 治理、以水定产原则，建立坎儿井井长制、设立分类保护措施、引入大众参与制度、完善法律责任等措施。一、坎儿井保护条例 整体的概况坎儿井是新疆一张靓丽的名片。据史书记载，坎儿井与万里长城、京杭大运河并称为我国古代“三大工程”。坎儿井是干旱地区劳动者在漫长的历史发展中创造出的一种地下水利工程，即利用掏挖地下暗渠的方式，将天山雪水引流至地面进行灌溉和生活的工程。坎儿井是一种结构巧妙的特殊灌溉系统，由竖井、暗渠、明渠、涝坝(小型蓄水池)四部分组成。坎儿井主要分布在新疆吐鲁番和哈密地区。据不完全统计，目前新疆有坎儿还剩 多条。吐鲁番素有“火洲”之称，不仅气温高而且严重缺水，年降水量不足 毫米，坎儿井的发明，让地球上生命几乎不能生存的干旱地带诞生了绿洲文明。吐鲁番坎儿井农业系统于 年被农业部列为首批中国农业文化遗产，坎儿井开凿技艺于 年经国务院批准列入第四批国家级非物质文化遗产名录。年月 日，新疆维吾尔自治区通过了新疆维吾尔自治区坎儿井保护条例的提案，该条例的出台为坎儿井保护提供了重要的法治基础。尽管坎儿井保护已经进入法制轨道，但是坎儿井干涸问题一直没有得到根本解决。造成坎儿井干涸的原因有很多，如水源自身缺乏、粗放式水资源管理等，因此，亟须进一步完善坎儿井保护条例，以便于指导坎儿井地方水行政及相关部门开展坎儿井保护和管理工作。二、坎儿井保护条例 存在的问题(一)基本原则适用性不强坎儿井保护条例第六条规定：“坎儿井水源属于国家所有。坎儿井实行谁所有、谁管理、谁受益、谁保护的原则”。一个城市的发展离不开当地水源的支撑，发展工业、种植业等都需要大量水源，在将地表水使用殆尽后，不可避免地会继续开发地下水资源，而在吐鲁番地区，机电井和水利工程的不断开发，造成地下水位持续下降。这就带来一个问题，新疆坎儿井所有者多数为集体经济组织和个人所有，随着地下水位的持续下降，坎儿井的出水量也会减少，甚至干涸，利用坎儿井进行生产生活的集体经济组织和个人经济效益就会减少，难以承担维护成本，维护的积极性也会随之降低。地下水资源属于国家所有，立法目的应以大众为中心。主管部门统筹规划水资源，保障动植物所需水源以维持生态环境。但坎儿井出水量的严重减少，直接影响到耕田灌溉或水果种植，人们的收益也会减少。所有权的不同会导致坎儿井的所有者无法管理水源处，大量开发机电井导致坎儿井干涸，集体组织和个人的坎儿井所有权形同虚设。龚战梅在对保护坎儿井的法律人类学思考中指出，水资源和坎儿井所有者不同，集体经济组织和个人只具有坎儿井的所有权。这种对于同一个主体所有权的断裂，不利于保护坎儿井和地下水资源。(二)取水用水规定不完善坎儿井保护条例第二十五条规定：“坎儿井所有者应当依法向取水口所在地的县(市)水行政主管部门登记办理取水许可手续，但不缴纳水资源费。”笔者认为，不缴纳水资源费是因为坎儿井所有者需要管理和维修坎儿井，因此，只规定办理取水许可手续，不需要缴纳取水费用，但是也可能会出现公司等单位使用坎儿井水也不需要缴纳水资源费用的情况。在资源性缺水地 区，公 司等 单位 不 缴纳 水资 源费，会加快坎儿井的干涸。在开发利用水资源时，不应当只考虑经济发展，还应当充分考虑人们生产生活以及生态环境所需的水源。在缴纳水资源费方面，应当把公司与农村集体经济组织或个人所有坎儿井取水资源费严格区分，这样才能实现的立法目的。(三)机电井处置规定不完善观察思考 楚天法治 坎儿井保护条例第十七条规定：“坎儿井水源第一口竖井上下各公里、左右各 米，暗渠左右各 米范围内，不得新打机电井；已有的机电井，应当控制并逐渐减少取水量；已经干涸的机电井，不得恢复”。自 世纪 年代中期开始，新疆开始大量建设水利工程，其中就包括使用机电井水利设施抽取 地下 水。目 前，在 新疆 吐鲁 番 盆地，机电井数量已经超过 眼在抽取地下水资源，如果不停用与坎儿井争夺地下水资源的部分机电井，就不能彻底扭转地下水位持续下降问题。应当控制已经开发的机电井数量，“控制”两字界限应当怎么样认定，控制是停用还是应当改变合适位置等，还是需要进一步研究完善；还没有干涸的机电井依然会源源不断地抽取地下水，若不能合理地减少机电井的数量，只能在干涸之时停用不是解决问题的根本措施。当前，逐渐地减少取水量没有明确标准，应当予以明确，用法律来指导地方水行政主管部门开展工作，对减少取水量问题提供一个科学合理的方案，对控制机电井的数量以及抽水量提供明确数据。三、坎儿井保护条例 立法原则的完善(一)贯彻落实综合治理原则新疆吐鲁番坎儿井农业系统于 年被农业部列为首批中国农业文化遗产，当地人使用坎儿井已历经千年，形成了独特的水文化。随着坎儿井的普及衍生出了一个专门从事挖掘坎儿井工程的职业，坎儿井开凿技艺于 年经国务院批准列入第四批国家级非物质文化遗产名录。可见坎儿井承载着浓厚的人文历史，坎儿井保护条例缺乏对坎儿井农业文化、非物质文化遗产价值保护的相关规定，坎儿井农业文化、非物质文化遗产价值归于不同部门，多头治理，法律互不统属。民族自治条例是根据中华人民共和国宪法 中华人民共和国民族区域自治法和中华人民共和国立法法，依照当地民族的经济、文化等特点制定的报法定机关批准的，调整本地方内的民族关系的综合性自治法规。民族自治条例的综合性需要体现在统筹民族自治区经济、文化等方面。因此，坎儿井保护条例在不违背宪法和法律的原则下，应当兼顾坎儿井多重属性，对坎儿井水利、农业文化、非物质文化价值予以综合性保护。(二)贯彻落实生态优先原则 年，由 位院士、知名教授和研究人员组成的专家队伍，提出的关于我国西北水资源的研究成果表明：“西北地区生态耗水和经济社会系统耗水以各占 为宜，新疆之所以生态环境持续恶化，其根本原因在于没有足够的生态用水。”坎儿井这种水利设施，既能供社会经济用水，又可供生态用水，在绿洲生态供水中具有举足轻重的地位。新疆坎儿井造就了干旱地区的绿洲文化，随着科技的不断革新，城市的发展随之加快，城市的发展消耗着本就不多的水资源。坎儿井分布在地表水缺乏的地区，人们取水技术的进步，打破了地下水涵养机制，导致生态用水缺乏，致使土地荒漠化严重。因此，保护条例需要贯彻落实生态优先原则，注重发挥坎儿井对生态环境的修复功能。(三)贯彻落实以水定产原则“以水定产”作为水管理制度体系中重要的管理手段之一，是推动我国水管理体系实现水资源、水环境、水生态多水统筹管理，从粗放式管理向精细化管理转变的实践切入点。坎儿井广泛应用于农业灌溉、水果种植以及生活用水方面，落实以水定产的实施需要考虑当地经济、生态、生活用水。相对水资源总体规划，坎儿井范围小，落实以水定产原则会对水资源总体规划提供实践经验。这要求在立法过程中，需要统筹坎儿井水源种植产量以及人们生活用水，科学论证制定农业种植产量，同时，保障人们因农业产量规划导致经济损失获得公平补偿。落实“以水定产”原则不仅能改善坎儿井区域生态环境，推进坎儿井生态环境涵养模式的建立，还能强化坎儿井用水资源的刚性约束，保障社会经济的快速发展。四、坎儿井保护条例 保护制度的完善(一)因地制宜，建立坎儿井井长制 年 月，我国通过了关于全面推行河长制的意见，推行河长制是推进生态文明建设的内在要求，对解决水资源利用中存在的问题具有重要意义，是完善水治理体系、保障用水安全的创新性制度。在坎儿井保护立法中，运用河长制的创新制度对落实坎儿井保护的责任主体具有重要意义。建立坎儿井长制，需要遵循河长制的改革原则，坚持生态优先、绿色发展；坚持各部门联动；坚持问题导向、因地制宜；坚持强化监督、严格考核；依法治水管水，建立健全责任追究制度。在立法中，明确各部门的职责，充分发挥水行政主管部门的作用，协调各部门按照职责保护坎儿井，对不履行职责以及破坏坎儿井的行为追究其法律责任，从而强化对坎儿井的保护意识。建立坎儿井井长制，是民族自治条例在河长制基础上作出的变通，也是对民族特色和区域条件在立法中的变通，有助于在坎儿井立法保护中坚持以问题导向的原则，来改善坎儿井生存困境。(二)设立分类保护措施国家文物局在对坎儿井地下水利工程总体规划的意见中指出，坎儿井保护需要分类型制定保护措施，基于上述坎儿井保护的多重属性，不同的坎儿井功能侧重点不同，需要将坎儿井区分为具有历史价值和水利价值的类型，按照不同类型与区域进行针对性立法，赋予水行政主管部门改善、改良具有水利价值的坎儿井；对具有历史价值的坎儿井，在基于尊重历史原样的基础上进行立法规定指导保护。坎儿井是从古沿用至今的水利工程，在传承过程中并没有过大的改观察思考 楚天法治 变，因此，与现代科技的兼容性不够强。主要体现在两个方面，分别是出水量和架构的稳定性上。因此，需要对侧重于出水功能的坎儿井展开科学论证，坎儿井应结合现代科学技术进行改良；对既有水利价值又具有历史价值的坎儿井，在尊重历史价值的基础上，确立稳固方案。(三)建立大众参与制度在坎儿井保护条例中建立大众参与制度，能够充分发挥公众监督、公平决策的价值功能。坎儿井多为当地人生产生活所用，本地人能够及时掌握坎儿井的状况和变化。同时，当地人对坎儿井具有深厚情感，在使用坎儿井的过程中形成的人与自然和谐共生的状态，足以证明当地人在保护和管理坎儿井的过程中，具有丰富的历史经验。在记者采访中，新疆坎儿井研究会秘书长吾甫尔努尔丁曾感慨地说道，“坎儿井的保护从某种意义上是农民推着我们走的，坎儿井是吐鲁番农民的生命啊！”坎儿井保护条例亟须建立大众参与制度，并对参与权给予程序上的保障，将人们保护坎儿井的历史经验融入坎儿井保护条例之中。(四)完善法律责任现行坎儿井保护条例全篇禁止性规定较多，但对于处罚措施只有第三十二条，明确规定了罚款数额与行政处分内容。对违反本条例禁止性规定并没有与之对应的明确处罚，这虽然在行政管理工作中，会给予各机关及工作人员一定的自由裁量权，利于工作的展开，但不利于发挥法的效应。法的订立，不仅需要禁止性规定，还需要相应的处罚措施，法不明确，处罚措施或将威不可测，或将没有法应有的威严。因此，坎儿井保护立法不仅需要增加处罚规定，还需要明确将处以何种行政处罚、并处以多少罚款。五、结束语坎儿井的衰退引起了重视，坎儿井保护政策、法规不断陆续出台，力图改善坎儿井生存困境，但是坎儿井数量减少的趋势并没有得到改善，主要原因在于立法与管理的不完善。新疆坎儿井分布于我国重要的生态屏障地区，坎儿井在资源性缺水地区，不仅供给当地人生产生活用水，还承担着重要的生态涵养功能，对当地生态环境具有举足轻重的作用。随着经济的快速发展，城市用水量随之增加，开发的大量水利工程在短期内带来了可观的经济效益，但是这种发展模式打破了水资源的合理使用限度。目前，我国对坎儿井保护的重视程度越来越高，坎儿井保护进入法制轨道也已有一段时间，但是并没有很有效地改善坎儿井的生存困境，需要将坎儿井保护纳入水资源总体保护规划，将保护生态环境和经济快速发展紧密结合。参考文献:王凯哈密坎儿井发展现状及保护应对策略J地下水,():崔峰,王思明,赵英新疆坎儿井的农业文化遗产价值及其保护利用J干旱区资源与环境,():胡居红,杨树敏浅谈吐鲁番地区坎儿井的利用与保护J新疆农业科学,(S):作者简介:努尔兰江赛依提(),男,维吾尔族,新疆吐鲁番人,硕士研究生,研究方向:立法学.