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对公务员制度的感想 对我国公务员录用制度的评述 公务员回避制度是现代各国公务员队伍普遍确立的一项程序化制度约束机制，然而令人遗憾的是，作为国家公务员制度重要组成部分的公务员回避制度的制度化基础，在中国却没有引起行政学界足够的重视。公务员回避作为一个宏观课题，其制度化基础理应是行政学界研究的重点。 一、我国公务员回避制度理念基础之反思 公务员回避制度作为我国公务员制度的重要组成部分，亦如其他组成部分一样，来源于对西方公务员制度化经验的借鉴。中国的公务员回避制度的理论渊源是西方传统自然法中的公正原则，即公务员在行政过程中要始终保持客观公正，并依此理念基础设计了中国公务员回避制度。客观地讲，中国的公务员回避制度以西方的自然法公正作为其理念基础是正确的，其具体制度化设计在程序上也较完善，但为何在行政实践中却极少得到实现，并且又产生了那么多的现实问题呢。 我国公务员回避制度产生的诸多问题，固然有其制度设计本身的问题，但最大的问题应该是其在理念上过于重视借鉴西方公务员制度规定之原则对中国公务员制度的作用，而忽视了中国传统文化和现实国情对中国公务员制度建设的深刻影响。以近乎完全西化的标准来定位中国的公务员制度建设，本身就犯了原则性错误，从而在具体制度设计上脱离中国的国情和现实，以致现行公务员回避制度在中国缺乏适用的土壤。具体看，我国现行的公务员回避制度在本土化过程中并没有顾及本土化公务员队伍来源特征来具体设计公务员回避制度。相反，近乎完全照搬了西方公务员回避制度的规定。由于中西方公务员来源方式的巨大差异，照搬西方回避制度，必然注定不适合中国的国情。我们近乎照搬了西方公务员制度，包括其有限的公务员回避方式，并未考虑适合我们的旨在避免人际关系影响的其他具体回避措施，致使我国公务员的回避在本土化过程中偏离了本土化方向，并未考虑到我国传统文化的影响，最终公务员制度改革的难点始终是无法打破亲情网、关系网的束缚，因公致私始终是无法打破的弊病，我国公务员制度改革始终处于举步不前的状态。 二、我国公务员回避制度的制度化缺陷 （一）我国公务员回避的理由设定不合理 建立和实施公务员回避制度，是为了防止公务员共同作弊和裙带关系等弊端，保证行人员廉洁奉公，维护国家机器的正常运转，从而达到维护统治、发展经济的目的。从世界范围来看，由于各国的风俗习惯。文化传统的不同，其回避范围的规定也各不相同。目前西方国家公务员回避的主要范围有：血亲回避、夫妻回避、姻亲回避、拟制亲回避等；从回避的种类上看，主要是亲属回避，少数国家规定了政党回避、同学回避等。我国2006年新的中华人民共和国公务员法也对回避制度作了专章规定。如第六十八条规定：“国家公务员之间有夫妻关系、直系血亲关系、三代以内旁系血亲以及近姻亲关系的，不得在同一机关担任双方直接隶属于同一领导人员的职务或者有直接上下级领导关系的职务，也不得在其中一方担任领导职务的机关从事组织、人事、纪检、监察、审计和财务工作”。第七十条规定：“国家公务员执行公务时，有下列情形的应当回避： （一）涉及本人利害关系的； （二）涉及与本人有本条例第六十八条第一款所列亲属关系人员的利益关系的； （三）其他有可能影响公正执行公务的。”第六十九条规定：“公务员担任乡级机关、县级机关及其有关部门主要领导职务的，应当实行地域回避，法律另有规定的除外。”其中，第六十八条、第七十条规定的是职务回避和公务回避。第六十九条规定的是地区回避即避籍任职。由此可见，我国现行的新的国家公务员回避制度仍还仅是局限于职务回避、公务回避和地区回避。较西方而言，目前实行的公务员回避制度在回避范围上规定仍不周延，例如，在回避种类上没有拟至亲回避、同学回避、卸任回避甚至党员回避等回避规定；在回避范围内，没有规定回避不仅应适用于国家行政机关人员，而且还应适用于担任司法机关或担任其他机关的公职人员。由此可见，现行的公务员回避理由设定存在不合理倾向。 （二）我国公务员回避制度的回避举证责任不明 对公务员回避制度规定的几种必须回避情形的举证，现行公务员法没有明确规定由谁检举回避，根据行政诉讼法上的“谁主张、谁举证”的一般行政诉讼原则，这种回避举证责任应在公务员回避检举人。但是，在实践中公务员回避只是在其本级或上级行政机关管治下实施的，而事实上，在中国传统官僚制运作之下的本级行政机关或上级行政机关在认定回避当事人必须回避之前，很少有真正深入调查取证，听取回避当事人对于行政职务是否具有行政资格的意见，而是要求回避当事人对业已作出的回避裁决执行无条件的回避要求。因为这种回避检举人既是整个裁决回避过程中的检举人，又是回避当事人的本级行政领导机关或上级行政领导机关。在整个回避过程裁决中回避当事人始终处于被动地位。试想在现行公务员法缺乏明确公务员回避检举机关认定的情况下，行政机构对公务员回避当事人的基本情况不甚清楚和中国现实行政机关人际关系错综复杂的情况下，行政机构仅凭其人为认定怎能符合回避的条件。即使回避当事人怀疑行政机构领导有明显偏袒某一方的情况时，由于无法说明具体理由或无法提供有关证明材料证实自己并无法律规定的应当回避的情形，致使本不应当回避的反而最终遭到回避，回避理由不明。 （三）我国公务员回避制度没有明确官员违反回避的法律责任 公务员法规定的公务员回避制度虽就公务员如何回避和怎样回避作了规定，但却就公务员未执行回避要求所承担的责任未作出具体规定。中华人民共和国公务员法中关于回避责任的不完善之处在于：它仅依靠于公务员自身修养而采取自我回避和行政机关的主动强制回避，并没有看到公务员同时还是一个“经济人”。公务员所在机关同时还是一个大的“行政人”，这些角色都会促使公务员所在行政机关为保护本部门人员的利益，而不作出回避之裁决，最终使得公务员应有之回避难于贯彻，缺乏保障。特别是对领导干部的回避责任之监督，组织人事部门无力进行，更无相应的程序和处罚规定，主观随意性较强，缺乏自上而下与自下而上的法律监督。目前的公务员法对未履行回避行为的行政责任规定的空白，使得公务员回避制度的贯彻缺乏应有的深度和保障。 三、我国公务员回避制度缺陷消解的程序化设计 安排设计一种制度应当明确的是，制度实践的社会效果更大程度上取决隐藏在制度背后的社会大背景，而不仅仅是制度设计本身。所以，公务员回避制度的具体制度的设计要在充分肯定“自然公正”原则的指导作用下，紧密联系中国当前现实国情，努力找到两者的最佳结合点，这样才能设计出符合中国国情的、理性的公务员回避制度机制。 （一）公务员回避理由的完善 回避理由是回避制度的核心内容，回避理由设计得合理与否，直接关系到回避制度是否科学完善，也会影响到回避制度的公正性。就具体设计而言，必须要做到具体细致、便于操作，同时还要保证回避程序的公正、公开。具体看，第一，乡土情谊和血缘关系必须要成为我国公务员回避的避亲理由。第二，战友情谊和同学关系必须要成为我国公务员回避的避熟理由。目前公务员法对这些避熟理由规定的不具体不能不说是一种欠缺。因而，以后必须要在公务员法中详细而具体地规定此种回避之理由。 （二）增设“公务员卸任回避”制度 公务员卸任回避是关于公务员在退休以后的一些回避的规定，即退体或已被开除公务员籍的公务员不得以任何理由再次影响涉及公务员事务，凡是有可能涉及影响到的，必须要报经原行政单位批准。当今世界不少国家都有关于公务员退休以后的一些回避规定，如英国规定退体两年后，如果已退休的公务员要接受一位与原行政部门有业务关系的私人企业主的聘请，必须要得到原行政部门的批准，而这种被批准的可能性又是极小的，多数情况下将成为一种卸任回避。因此，一些长期担任领导职务或非领导职务的公务员，卸任退休后再工作或可能再次影响国家事务的问题，亦应在公务员法中设定明确的卸任回避之有关规定。 （三）明确公务员故意违反回避制度的法律责任 公务员法虽然就回避当事人何种情况下进行回避作了规定，但却未就回避当事人在应当回避时，没有履行回避职责时的法律责任作出规定。对于公务员明知具有应当自行回避之理由，故意不依法自行回避或对于符合回避条件的已作出回避裁决的公务员，故意不作出回避行为的情况，公务员法并没有规定相应的制裁措施，而仅有的只是一些机关内部的处分，并且这种处分大多都是事后性的，这种事后性使得回避追究往往最终都不了了之，根本起不到威慑作用。笔者认为，制度法律之刚性，必然在于违反制度法律情节惩治措施之刚性。公务员法的现有规定不足以制止故意违反回避制度的行为，因为故意违反回避制度，说明公务员在主观方面具有徇私动机和枉法故意，而且公务员违反回避制度所作出的行政行为和其他职务行为都极可能对行政公正产生消极影响，所以，对于这种严重影响行政结果的行为仅给予各部门的内部处分并不足以起到威慑制止作用。因此，笔者建议，公务员法立法时应当明确规定，公务员故意违反回避制度的，应一律给予行政处分。对于其中构成犯罪的应依法追究刑事责任，故意违反回避制度所作出的职务行为均属非法，一律无效。 我是行政学专业的，看看，还行不。以前用过的 完善我国公务员选拔录用制度的若干思考 自1994年我国建立起公务员考录制度以来，国家机关坚持“逢进必考”的原则，这在一定程度上有利于实现人才选拔的科学性和公平性，保证政府公共服务的质量。然而，随着社会经济的发展以及就业压力的不断增加，我国逐渐出现了一股“公务员热潮”，公务员考试逐年升温，报考人数逐年增加，尤其是近几年更是达到空前的规模。据统计，2007年国家公务员考试共有111万人提交了网络报名申请，最终确认人数53万人，报考与录取的比例约为42：1。其中，最热门职位的供需比突破3000：1。公务员考试升温导致的直接后果是公务员考试成本的增加。据中国人才发展报告no.3发布的报告结果显示，我国公务员考试每个职位成功招聘的平均成本是2.6万元。尽管这份报告出炉之后引起很大争议，但它还是从一个侧面折射出我国公务员选拔录用制度中存在的问题。 一、我国公务员选拔录用制度存在的问题 在当前“公务员热潮”的冲击下，社会上很多人都积极投身到公务员的竞争中，很多人不惜放弃现有的工作，选择参加公务员考试。由于公务员考试通常对于报考人员只有最低学历的限制，没有最高学历的限制，因此大量高学历人员选择放弃学术研究，试图通过公务员考试进入国家机关。不可否认，高学历人员的注入可以提升公务员队伍的素质水平，提升公务员队伍的外在形象，但在实际工作中，有些职位并不需要高学历人员，这在某种程度上就造成了人才资源的浪费。一方面，某些高学历人员无法胜任简单的技术性工作，使得工作效率低下，质量不高；另一方面，很多人无法将所学的专业知识运用到实际工作中，造成知识的巨大浪费。高学历人员参与公务员竞争，实际上是挤占了低学历者的就业空间，低学历者只能选择提升学历水平或者维持现状相互挤压，其结果只会导致社会就业结构发生改变，大量的人才资源被闲置或浪费。 回答人的补充2009-06-0217。26人才资源配置的不合理很大程度上还跟公务员考试内容和形式的设置有关。我国公务员考试采取统一考试的形式，对于不同的职位没有区分，因而导致标准的简单化和单一化。职位分类管理是公共部门人力资源管理重要工具，分类有利于明确职的任职资格要求，从而为评估和晋升提供依据。然而，我国公务员考试并没有与职位分类管理制度形成有效衔接，分类管理原则在公务员考试中并没有得到科学体现。考试科目内容的设置很大程度上只能体现被试者部分的能力素质，而缺乏专业化测量。专业化知识的欠缺的人进入公共部门，可能在管理价值、管理理念上存在偏差，因此降低公共服务的效率。同时，在由于专业化考试所占的比重较小，导致很多受过公共管理专业训练的人无法进入到备选范围，这同样导致国家教育资源的巨大浪费。另外，公务员考试没有层级和职位的区分，报考一般办事员与报考主任科员使用同一试卷进行考试这显然有失公平，同时也缺乏科学性。 回答人的补充2009-06-0217：27 二、完善公务员选拔录用制度的途径 公务员选拔录用制度的不合理，不仅会影响国家公务员的素质和公共服务的质量，同时还会引发严重的社会问题。因此，要想缓解当前的“公务员热潮”，使社会就业回归理性，就必须针对当前存在的问题，不断完善我国公务员选拔录用制度。 （一）提供公共职位的替代品 在当前竞争激烈的就业环境下，公务员良好的福利待遇和稳定的就业环境成为吸引众多人报考的重要原因。公共职位事实上成为了一种稀缺资源，要获取这种稀缺资源，就必须付出较高的成本。要想降低公务员考试的成本，就必须要改变其稀缺的现状，增加供给。所谓增加供给并非增加公共职位的数量，而是通过提供替代品的方式来增加供给。这种替代品包括同样具有良好待遇和稳定保障的非公共职位。只有当非公共部门职位能提供同等甚至更为优越的待遇时，才会有大量的人才流向公共职位之外，从而从根本上缓解“公务员热”。 回答人的补充2009-06-0217。29要想提高非公共职位的待遇和竞争力，首先要求政府要大力倡导人们改变择业观念，科学地进行职业规划；鼓励人们根据自身的能力和性格要求，选择适合自己发展的职业；其次，政府应当综合运用法律、政治和经济等各种手段，来规范企业行为，督促企业增加员工福利，对于那些侵犯员工权益的企业给予经济和法律的制裁；另外，政府还应当完善社会保障体系，通过建立健全社会保障体系为公民提供良好的保障，免除人们的后顾之忧。只有这样，才能促使人们在职业规划过程中进行理性选择，避免盲目选择。 （二）拓宽公务员选拔录用渠道 公务员考试的科目和内容应当进行合理设置，对不同职位，尤其是不同层级的人员开展不同方式的测试。对于担任基础工作的人员可以主要测试其业务能力和写作水平；而对于层次稍高的人员则应当侧重于考察管理技能和综合素质。试卷的出题和阅卷工作应当组织专业人员来完成，在标准答案的制定过程中，应当尽可能地增加其科学性和专业性，也可以引入国外先进的公共部门人力资源管理工具，对被试者进行综合考查。同时，公务员选拔还应当考虑到与学校教育相衔接，建立高校人才输送的绿色通道。应当积极拓宽公务员选拔录用的渠道，通过考试、考查相结合的方式从高校选拔优秀的公共管理人才，作为管理储备人才，将其纳入公共部门。同时，可以开展“公共管理专业资格考试”，对于成绩优异者颁发资格证书，凡是获得资格证书的人在公务员录用过程中可以免试录用或者择优录用。在这方面，我们可以参照美国公务员录用的方式。美国的公务员包括政治任命和选任的两类，只有选任的公务员才需要通过标准化的统一考试才能录用。 同时，美国政府建立大量不同类型的“实习生项目”，鼓励高校公共管理专业的学生到政府实习，对于表现优异者可以直接录用，而不再需要通过统一考试。通过这种方式，不仅可以选拔优秀的专业人才进入到公务员队伍，提高公务员队伍的素质水平，同时还有利于实现专业人才的价值，倡导理性的就业氛围，实现人才资源的合理配置。 二、完善公务员选拔录用制度的途径公务员选拔录用制度的不合理，不仅会影响国家公务员的素质和公共服务的质量，同时还会引发严重的社会问题。因此，要想缓解当前的“公务员热潮”，使社会就业回归理性，就必须针对当前存在的问题，不断完善我国公务员选拔录用制度。 （一）提供公共职位的替代品在当前竞争激烈的就业环境下，公务员良好的福利待遇和稳定的就业环境成为吸引众多人报考的重要原因。公共职位事实上成为了一种稀缺资源，要获取这种稀缺资源，就必须付出较高的成本。要想降低公务员考试的成本，就必须要改变其稀缺的现状，增加供给。所谓增加供给并非增加公共职位的数量，而是通过提供替代品的方式来增加供给。这种替代品包括同样具有良好待遇和稳定保障的非公共职位。只有当非公共部门职位能提供同等甚至更为优越的待遇时，才会有大量的人才流向公共职位之外，从而从根本上缓解“公务员热”。 纵观我国的公务员队伍，几年来腐败现象愈演愈烈，公信力受到国人的普遍怀疑；许多公务员的执政能力遭遇强烈质疑，这固然有其个人的因素，但是，归根到底还得归咎于制度的原因。目前，我国的公务员制度普遍存在着三大缺陷和弊端： 一、公权私用，缺少必要的民主监管机制。 二、鱼龙混杂，缺少优胜劣汰的淘汰机制。 三、缺少必须的公务员财产申报公示制度。 首先说公权私用（本文的公权私用，不包括政府官员的个人腐败，所指的是公务员的集体行为和整体现象）。我国的公务员属于领导和决策阶层，应用权力是他们的工作性质所决定，是他们的工作需要和职责所在，但是，这并不意味着是权力的归属。就像银行的钱属于储户一样，经营和保管钱是银行的工作需要和责任，可是谁都不能把它据为己有，否则就是贪污、就是犯罪。“中华人民共和国的一切权力属于人民”这是宪法所规定的，作为公务员应该认识并坚持一点：权力只能用来为人民谋幸福，他们必须遵照人民的意志行使权力。如果公务员们把它用来为自身谋利益，那就是违宪、就是违法。 但是，事实证明并非如此。象公务员为了保证自己的养老金水平，而不惜削减事业单位职工的养老金，象XX省政府给公务员发放房屋补贴，象XX市的在职局级干部和处级干部都可以享受有政府财政报销包括足疗、按摩在内的疗养待遇无论这些决定由什么部门作出，都是违宪行为。这些部门作出这种决定的依据是什么。凭什么他们的养老金必须优于老百姓。凭什么他们可以享受房屋补贴。凭什么他们的足疗、按摩费得由政府财政报销。象发放房屋补贴，足疗、按摩费的疗养待遇，如果他们认为自己有享受必要，可以把这种理由提出来征求当地老百姓的意见，只有在征得大多数人同意的情况下才有资格这么做。特别象削减他人的养老金以保障自己的养老金水平，这种事情理应交由全民讨论，进行公决。 国家财政属于包括公务员在内的全体人民，而不是仅属于公务员阶层。按说这两者本应同属于一个利益共同体人民的利益也包括了公务员的利益，在保证人民利益的同时，也就保证了公务员的利益。这种认识也许在国家财政无限大的情况下是这样，当国家财政相对较小、甚至有限的时候，尤其当公务员们把自身的利益看得高于人民利益的时候，他们就会漠视自己的职责和使命，不自觉地把自己和人民对立起来，与民争利现象就会凸显，这时候，公务员和人民之间就会出现一种反变关系，即公务员在国家财政中占据的利益份额越大，人民的利益就越小，公务员的利益比例越小，人民的利益就越大。此时此刻，公务员若凭借着手中的权力自说自话，任意划分并强行占有国家财政，把最大的蛋糕留给自己，这就是典型的公权私用。 公权私用现象的泛滥，所折射出来的是民主的缺失。“中华人民共和国的一切权力属于人民”，就是说，公务员手中的权力是人民所赋予的，但实际上，“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”，这是说，是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会在代表人民行使权利。从这个意义上讲，全国人民代表大会和地方各级人民代表大会应该承担对权力的监管责任，可是，因为他们同样是权力、同样是公务员，这就使两者之间的关系变得微妙。法国启蒙思想家孟德斯鸠在其论法的精神一文中所说的一句话十分精辟：“一切拥有权力的人都有滥用权力为自己谋求私利的倾向”。基于他们双方所追求的利益是一致的，利用权力为自己谋利益的行动自然也是一致的，所以，这监管就会不到位、就会自行缺失。由此可见，在权力部门利益一致的情况下，用此权力去监管彼权力、用大权力去监管小权力是起不到任何作用的。 如果一定要找原因，恐怕只能用观念转变一说来解释了。想当年，革命先烈为了推翻旧政权，甘愿抛头颅、洒热血，舍生取义，因为他们的心中只有人民的利益；现在我们的公务员们先天下之乐而乐，后天下之忧而忧，乃至不惜舍义取利，因为他们心中装的是自己。可笑的是曾有人主张“高薪养廉”，不知是幼稚还是无知、抑或就是为了糊弄老百姓，使自己的捞钱行为变得合法化。高薪果真能够养廉吗。现在当官的收入应该比提倡“高薪养廉”那个年代更高了吧，可是官员的贪污腐败势头稍减了吗。翻看历史上多少贪官不是富得流油，象清朝的和绅，已经到了富可敌国的程度，他廉了吗。贪官们哪一个不是贪婪成性，贪得无厌。有些人的贪欲只怕一个国家让其与他人平分都未必满足。 要想杜绝公务员的公权私用，除了加强对公务员们的教育，提高他们的思想认识和责任意识，更好的办法就只有增加人民的民主意识，加强对公权的民主监管凡是公务员的一切工资收入和养老、福利待遇都必须交由人民讨论决定，只有把他们的经济利益和全国人民的利益捆绑在一起，做到荣辱与共，人民的利益或许可以得到有效的保证。第16页 共16页