法律制度的回归之路：我国提前退休制度的演进历程.pdf

法律制度的回归之路:我国提前退休制度的演进历程杨暋华暋戈艺霏暋暋 摘暋要 作为退休制度中极易被滥用的组成部分而言,我国提前退休的制度历史变迁内嵌于退休制度初创、重建的历史沿革中,具有男女有别、身份双轨、适用情形多元化、适用对象狭窄的特点。我国企业改革和干部人事制度改革历程中提前退休制度经历了政策性扩张,主要体现为子女招工的历史进退、退养制度的创新、人员分流中提前退休的政策助力与滥用控制;而在劳动、社会保险与干部人事等领域的法制建设中,我国提前退休制度渐趋纯化法律制度内容,回归法律制度本质,体现为单一特殊工种提前退休制度与公务员提前退休制度的法制建设。关键词 提前退休制度;政策性扩张;特殊工种提前退休;公务员提前退休 基金项目 国家社会科学基金一般项目“两险合并实施背景下生 育保 险法 律 制度 完善 研 究暠(2 2 B F X 1 2 3)。作者简介 杨华(1 9 6 9-),女,法学博士,长春工业大学公共管理学院教授;戈艺霏(1 9 9 7-),女,长春工业大学公共管理学院硕士研究生(长春1 3 0 0 1 2)。自党的十八届三中全会以来,“实施渐进式延迟法定退休年龄暠 一直是我国从中央到地方政策制定和制度建设的热议话题。中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2 0 3 5年远景目标纲要 则进一步提出:“按照小步调整、弹性实施、分类推进、统筹兼顾等原则,逐步延迟法定退休年龄暠。从制度建设来看,延迟法定退休年龄是一个系统复杂的制度体系,其中的“弹性实施暠 必然包含提前退休年龄、标准退休年龄与延迟退休年龄的选择及相应的制度设计。相较于标准退休年龄与延迟退休年龄,提前退休年龄因制度定位不清晰、道德风险突出等问题少人问津。在政策层面,鉴于提前退休减收增支,不利于养老保险制度公平可持续发展,国家对提前退休尤其是特殊工种提前退休采取严加控制和监管的政策导向。栙在学术界,“乱象暠“腐败暠“骗保暠“抑制暠 等负840|2 0 2 3/2暰双月刊暱总第5 6期栙参见人力资源社会保障部 关于进一步加强企业特殊工种提前退休管理工作的通知(人社部发暡2 0 1 8暢7 3号)。面评价常常成为提前退休的缀带词汇。栙有学者甚至提出“取消提前退休制度暠 方案的建议。栚其实,提前退休亦有合规与违规之别,合规是常道,违规是异数。而违规的提前退休往往与我国一刀切式的刚性强制退休密切相关。在当前“实施渐进式延迟法定退休年龄暠 的改革路上,有必要反思我国提前退休制度的前世今生,明晰其制度发展的脉络和定位,确证其今后的发展方向,而这些恰恰是我国延迟法定退休年龄法制体系建设中不可或缺的部分。一、退休制度变迁中分类规范模式下多元化的提前退休制度作为退休制度的组成部分,提前退休制度演变内嵌于退休制度的历史沿革之中,与标准退休年龄正常退休、特殊群体延迟退休、退职共同构成我国职工退出工作岗位休养的主要方式。鉴于本文的研究对象是提前退休,本文阐述的我国退休制度变迁主要是围绕提前退休展开。(一)退休制度初创时期:从分类规范模式到统一规范模式的提前退休制度1 9 5 1年政务院颁布实施 劳动保险条例 奠定了我国退休制度的雏形,1 9 5 3年出台的 劳动保险条例实施细则 扩大了 劳动保险条例 的适用范围,以实行劳动保险的企业职工为适用对象。1 9 5 6年国务院颁布实施 关于国家机关工作人员退休暂行办法 等系列法规,形成与企业职工退休制度并列的国家机关工作人员退休制度。1 9 5 8年,国务院颁布实施 关于工人、职员退休处理的暂行规定,取消了对企业职工与国家机关工作人员分而治之的立法模式,代之以工人、职员统一规范的制度模式,其规定的法定退休年龄(即男职工年满6 0周岁,女职员年满5 5周岁,女工人年满5 0周岁)一直适用至今,成为我国当前退休制度中法定退休年龄的主要依据。根据 劳动保险条例 第1条和 关于工人、职员退休处理的暂行规定 第1条的内容,这一时期退休制度的宗旨由保护“雇佣劳动者的健康,减轻其生活中的特殊困难暠 到“妥善地安置年老的和身体衰弱、因工残废而丧失劳动能力的工人、职员暠 的措辞变化反映出我国退休制度由权益保障法向行政管理法转变的立法走向,进而强化退休的义务属性也就顺理成章。栛我国强制退休制度就此框定。作为退岗休养方式之一,2 0世纪5 0年代的提前退休制度经历了从分类规范模式到统一规范模式的演变。1.分类规范模式下的提前退休制度。所谓分类规范是指按照企业与国家机关职域的不同分别规定企业职工和国家机关工作人员提前退休的条件及待遇。具体言之:企业职工提前退休仅指特殊工种提前退休,适用条件为工作岗位+工作年限(+年龄),栜至于企业职工因工伤或因疾病、非工负伤的原因完全丧失劳动能力,可以退职而非提前退休。国家机关工作人员提前退休主要指因工作致疾致残的提前退休,适用条件主940暋暋暋暋暋暋暋暋暋暋暋暋暋暋暋|政治与法律研究|栙栚栛栜笔者在中国知网上搜索到的相关时评短文多从负面报道提前退休,从标题上看有:干部“提前退休暠 现象必须清理、莫让提前退休滋生腐败、屡被“钻空子暠 的提前退休亟须规范等。张莉:“延迟退休暠 要与抑制“提前退休暠 联动,吉林化工学院学报2 0 1 5年第5期。1 9 5 8年 国务院关于工人、职员退休处理的暂行规定 第2条规定:“符合退休条件的工人、职员,应该退休暠。此处的“应该退休暠 表征了退休的义务属性。参见 劳动保险条例 第1 5条丙款和丁款。要为因公致残或致疾。栙2.统一规范模式下的提前退休制度。所谓统一规范是指形式上取消企业职工与国家机关工作人员分类规范模式,代之以 关于工人、职员退休处理的暂行规定 的统一规范模式,不过在实质内容上仍存在工人与职员的身份差异。统一规范模式下提前退休包括特殊工种提前退休、因工伤提前退休、因病提前退休三种方式。详言之,特殊工种提前退休的条件需满足:工作岗位+年龄+工龄。因工伤提前退休需满足如下条件:因工残废+完全丧失劳动能力的权威机构确定或证明。因病提前退休的适用条件主要有:年龄+工龄+完全丧失劳动能力的权威机构确定或证明。1 9 5 8年的 关于工人、职员退休处理的暂行规定 完善了提前退休的制度框架,明确特殊工种提前退休、因工伤提前退休、因病提前退休三种核心制度内容,与标准年龄正常退休相比,提前退休以从事有损身体健康工作、身体衰弱丧失劳动能力为前提条件,体现了对特殊贡献群体、弱势群体关照的人道主义精神。(二)退休制度重建时期:分类规范模式提前退休制度的复归1 9 6 6年至1 9 7 7年,文化大革命期间我国退休制度遭到冲击、摧毁,造成企业、国家机关大量应退未退人员。栚1 9 7 8年,随着改革开放序幕的拉开,我国开始重建退休制度。国务院颁布国发1 9 7 81 0 4号文件,包括 关于工人退休、退职的暂行办法 关于安置老弱病残干部的暂行办法 两部行政法规,重建了我国以工人、干部身份为标准的分类规范的制度模式。就提前退休制度而言,工人身份的提前退休有特殊工种提前退休、因病和非因工负伤提前退休、因工伤提前退休三种情形。岗位、年龄、工龄、完全丧失劳动能力的权威机构确认或证明等是主要的适用条件。干部身份的提前退休有因病提前退休和因工伤提前退休两种情形,主要的适用条件包括年龄、工龄、完全丧失工作能力的医院证明的内容。综上,经历了退休制度初创到重建的发展历程,我国提前退休制度的核心框架基本形成,在制度内容上有如下特征。一是男女有别,与正常退休的男女法定年龄差距相一致,男子提前退休的年龄要比女子多5年。二是身份双轨,工人与干部提前退休的种类与条件不同,特殊工种提前退休、特定职业病提前退休仅指工人身份而言,因病、因工伤提前退休虽是工人、干部共同的提前退休事由,但是,对于完全丧失劳动能力(工作能力)的程序要求,除了医院证明之外,工人身份尚需劳动鉴定委员会确认。三是适用情形多元化。在我国现有法定退休制度中,提前退休的适用情形除了特殊工种提前退休外,还包括因病、非因工负伤提前退休与因工伤提前退休的情形。四是适用对象狭窄,主要体现在工人群体层面。关于工人退休、退职的暂行办法 第1条规定该法仅适用“全民所有制企业、事业单位和党政机关、群众团体的工人暠,而从我国当前的企业类型和数量来看,根据国家统计局2 0 2 2年中国统计年鉴,2 0 2 1年我国内资企业法人单位数有2 8 3 8 3 4 3 4家,其中,国有企业法人单位数有7 8 3 5 7家,仅占全部企业法人单位数的0.2 8%。如果严格执行现有制度规定,提前退休真可谓是一种特权。050|2 0 2 3/2暰双月刊暱总第5 6期栙栚参见 关于国家机关工作人员退休暂行办法 第2条第(三)(四)款。张明丽、李方、秦笑梅:我国退休制度的历史沿革与创新发展研究,湖北社会科学2 0 1 1年第7期。二、改革历程中提前退休制度的政策性扩张从我国退休制度的演变历程来看,提前退休本是对特殊群体给予特殊关怀的制度安排,但是,非劳动收入的诱惑引发的道德风险使得该制度经常被滥用,不仅增加了养老保险基金和国家财政的负担,而且也人为影响了劳动力市场和人才市场的正常流动。因此,1 9 7 8年我国退休制度重建后,控制提前退休一直是政府层面常态的政策。(一)子女招工:因诱发提前退休潮而归于陈迹1 9 7 8年改革开放伊始,我国一方面国有企业冗员过多,另一方面社会上存在大量城镇待业青年,重建退休制度,主要目的在于支持国企改革,更新国企劳动力,缓解就业压力。子女招工就是当时的一项特殊的权宜之计。关于工人退休、退职的暂行办法 第1 0条规定了子女招工制度,针对某些工人退休、退职后家庭生活确实困难或者多子女上山下乡、子女就业少或者户口迁居农村的,规定原则上可以招收一名符合条件的子女参加工作。一般称其为接班或顶班。为了让子女接班,许多工人在不符合正常退休、退职条件下转而寻求提前退休之道,弄虚作假,违规提前退休开始出现。于是,国务院1 9 8 1年发布了一个规范性文件 关于严格执行工人退休、退职暂行办法的通知,明确“凡是不符合退休、退职条件的,不得退休、退职。对伪造证件退休、退职的,要追究本人和有关人员的责任,情节严重的,应给予适当处分暠。重申了子女招工的消极条件、考核标准以及主管部门。栙有制度支持的子女招工政策,并没有在多大程度上缓解城镇失业现象,反倒因招工的子女良莠不齐,增加了国企的冗员,同时因子女招工仅限于国有企业退休退职工人,加剧了社会不公。1 9 8 3年,国务院颁布 关于招收退休、退职职工子女工作的规定,把大力发展城镇集体经济,适当发展个体经济,作为打开城镇就业新局面的主要方向,不再招收因病提前退休、退职工人的子女参加工作,停止执行各地自行规定招收离休、退休、退职干部的子女参加工作的办法。通过整顿,压制了因子女招工引发的提前退休潮。1 9 8 6年,国务院印发 关于改革劳动制度四个规定的通知(1 9 8 67 7号),其中 国营企业招用工人暂行规定 严格规范国有企业招用工人的条件,明确企业不得以任何形式进行内部招工,不再实行退休工人“子女顶替暠 的办法。自此,子女招工制度正式退出历史舞台。(二)退养:控制提前退休滥用背景下的制度创新国发1 9 8 67 7号文件的四个规定不仅仅是取消了子女招工制度,更重要的是针对国有企业实行劳动合同制,初建养老保险与失业保险制度。而国有企业改革中的冗员裁减又牵动了提前退休制度,于是,有些地区对接近退休年龄的老职工,在不符合提前退休制度条件下给予晋升工资安排150暋暋暋暋暋暋暋暋暋暋暋暋暋暋暋|政治与法律研究|栙 关于严格执行工人退休、退职暂行办法的通知 规定:退休、退职工人的子女是在职职工和在校学生的,不得招收。招收的子女必须符合招工条件,要经过德、智、体全面考核,择优录用,不符合条件的,不准招收。招工考核和工作分配,由当地劳动部门和主管部门统筹安排。政策性提前退休,而这种做法显然冲击了正在建设中的养老保险制度。因此,1 9 8 8年,劳动部发布 关于严格掌握企业职工退休条件的通知,认为有些地区的政策性提前退休是把退休费提前转给社会保险机构负担,是不妥当的;要求企业妥善安置接近退休年龄的职工,因年老体弱不能坚持正常生产工作的,可以实行离岗退养(一般简称退养或内退)。离岗退养开始成为安置企业富余人员,取代提前退休的另外一个途径。1 9 9 3年,国务院颁布 国有企业富余职工安置规定,再一次明确了职工退岗休养的条件、程序、待遇以及与养老保险的衔接等内容,初步确立退养的正式制度。2 0 0 0年国务院印发 关于完善城镇社会保障体系的试点方案,在其第5部分“推动国有企业下岗职工基本生活保障向失业保险并轨暠 中规定:“对距法定退休年龄不足5年或工龄已满3 0年、实现再就业有困难的下岗职工,可以实行企业内部退养,由企业发给基本生活费,并按规定继续为其缴纳社会保险费,达到退休年龄时正式办理退休手续。暠 在政策层面充实了退养制度内容。2 0 0 3年劳动和社会保障部、财政部、国务院国有资产监督管理委员会印发 关于国有大中型企业主辅分离辅业改制分流安置富余人员的劳动关系处理办法 的通知,明确规定:“企业改制分流时,对距法定退休年龄5年以内、符合内部退养条件的职工,原主体企业或国有法人控股的改制企业经与职工协商一致,可以实行内部退养。暠 强调了退养制度在国有企业改制中的适用。从离岗退养到退岗休养再到内部退养,退养制度用语的变化反映出制度设计者对退养性质认识逐渐清晰的过程。与提前退休相比,退养制度的差异如下:1.实体条件上,退养只有年龄的要求,即距离退休年龄不足5年或工龄已满3 0年,而提前退休除了年龄条件之外,尚有特殊工种或因工伤、因病而丧失劳动能力的实体条件要求;2.程序条件上退养须本人申请,企业领导批准方可办理,而提前退休的程序条件在制度内容上不甚清楚,缺少对提前退休启动主体、审批机关及权限等实操流程的明确规定;3.在法律性质上,退养是一种劳动合同内容的变更,职工与用人单位仍维持劳动合同关系,职工领取的退养待遇由用人单位负担,而提前退休则是一种劳动合同的终止,职工与用人单位不再有劳动合同关系,职工享有的是退休待遇,由社会保险基金负担;4.退养待遇在现行制度内是一种生活费,由用人单位负担,生活费标准尚无国家层面的统一规范,一般水平较低,而提前退休后职工获得的是退休待遇(即养老金或退休金),由社会保险经办机构或国家财政负担,退休待遇水平较退养待遇水平高。随着制度定位与内容的逐渐清晰,退养制度在我国亦从分流安置国有企业富余人员的国家政策逐步发展到用人单位人力资源优化管理的工具之一。就本质而言,退养制度是在国企改革过程中,养老保险初建时期,防止提前退休滥用的背景下,为安置国企富余人员应时而生的一种过渡性制度安排,栙其演化方向势必纳入到我国“渐进式延迟退休年龄政策暠 的轨道中。(三)人员分流:提前退休的政策助力与滥用控制1.国家机关工作人员分流中的提前退休。1 9 9 8年国务院机构改革,中共中央办公厅、国务院办公厅下发了 中央国家机关人员分流安排250|2 0 2 3/2暰双月刊暱总第5 6期栙过渡性制度安排是转型经济理论的概念,是指衔接两种不同制度安排的中介形态,具有不稳定性、短期性和演化的方向性。参见周冰、周玉文:过渡性制度安排理论研究综述,经济学动态2 0 1 1年第6期。实施办法,提前退休作为分流人员途径之一被使用,同时,“严格执行离退休制度暠 这一政策的用语表述亦非常严谨,反映了决策者对提前退休制度在政策层面被扩张适用的审慎态度。同年7月,针对少数地方为精简人员,违反政策规定的必备条件,任意办理提前退休或内退的现象,人事部发出 关于禁止赎买工龄和违反规定办理提前退休等问题的通知,明确坚决制止违规性提前退休。2.国企下岗职工安置中的提前退休。国企改革一直是我国经济体制改革的重要环节。1 9 9 5年,党的十四届五中全会通过的 中共中央关于制定国民经济和社会发展“九五暠 计划和2 0 1 0年远景目标的建议 明确将“减员增效暠 作为搞好国有经济的一种机制,自此,“下岗分流、减员增效暠 逐步成为国企改革的重要手段。1 9 9 8年至2 0 0 2年期间,上百万家国有中小企业改制退出公有制序列,5 0 0 0多户国有大中型困难企业政策性破产关闭,退出市场。对于3 0 0 0多万的下岗职工,如何妥善安置分流成了关系民生大计的重要问题。除了再就业中心和基本保障线的政策支撑外,提前退休也成为安置下岗职工的重要手段。提前退休由于其优越的利得预期,实践中难免被滥用,于是,严控违规提前退休就成为提前退休制度适用的重要内容。1 9 9 9年,政府连续出台了两个控制提前退休的重要文件,即国办发1 9 9 91 0号 关于进一步做好国有企业下岗职工基本生活保障和企业离退休人员养老金发放工作有关问题的通知 和劳社部发1 9 9 98号 关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知。3.政策性破产实施中的提前退休。自1 9 9 4年始,我国对部分国企实行政策性破产的特别政策,形成了一套与破产法不同的计划破产制度。政策性破产的主要特点在于适用政策而非破产法,是我国在社会保障机制尚不健全情形下的一种权宜之计。栙2 0 0 0年,中央决定对一批资源枯竭矿山实施关闭破产,下发 关于进一步做好资源枯竭矿山破产工作的通知(中办发2 0 0 01 1号),规定对在职职工安置可适用提前退休:关闭破产矿山的全民所有制职工执行提前5年(男5 5周岁,女4 5周岁)退休的政策。其中,从事井下、有毒、有害等特殊工种的职工,可提前1 0年(男5 0周岁,女4 0周岁)退休。2 0 0 6年国务院办公厅转发国务院国资委 关于推进国有资本调整和国有企业重组指导意见,指出到2 0 0 8年,国有企业政策性关闭破产任务基本完成,此后不再实行政策性破产,逐步过渡到建立依法破产机制。综上,由于我国退休制度立法建设滞后,所谓的专门立法规范多年未修改且效力层次较低,本为退休制度部分内容的提前退休溢出了法律制度稳定性、权威性的束缚,成为灵活适用的政策性工具,在我国国企改革、国家机构改革的进程中发挥了增加就业、安置富余人员、稳定社会秩序的积极作用。同时,政策的灵活性加之非劳动收入诱发道德风险的存在,提前退休极易被滥用,是故,在国企改革、国家机构改革的进程中,提前退休的政策性扩张往往伴随着滥用控制直至最后的结束或被取代。350暋暋暋暋暋暋暋暋暋暋暋暋暋暋暋|政治与法律研究|栙王利明:破产立法中的若干疑难问题探讨,法学2 0 0 5年第3期。三、法制建设中我国提前退休的法律制度回归就专门性法制建设而言,我国提前退休制度在调整对象上经历了企业职工与国家机关工作人员分类规范到工人、职员统一规范再到工人、干部的再次分类规范的发展过程。虽然制度内容几经修改,但是身份区界一直是制度设计的逻辑主线,且法制建设进程似乎止步于1 9 7 8年国务院1 0 4号文件。在国企改革、国家机构改革进程中,我国提前退休制度的适用则一直存在着制度工具与滥用控制之间的平衡问题。政策的灵活性虽有助于平衡的动态把握,但毕竟着墨了时代色彩,逃不过权宜之计的宿命。提前退休制度属于公共政策范畴,而法律规范是公共政策中强规范效力的正式制度渊源,栙因此,了解提前退休制度的前世今生,仅有专门立法和政策的梳理尚不足以廓清提前退休制度的全貌,兼顾劳动、社会保险、干部人事等领域相关立法的剖析有助于明晰提前退休制度的法治发展轨迹,也是系统化构建我国退休制度体系的必然要求。虽然1 9 7 8年国务院1 0 4号文件确立了工人、干部分类规范的提前退休制度的法制框架,但是,考虑到4 0多年来我国新增的立法文本中工人、干部的用词已经绝迹,而实践中工人、干部的区分意义也仅限于女职工退休问题上,且在退休身份判断上存在着档案身份和岗位身份的取舍,事务性强,随意性大。鉴于此,本文摒弃工人、干部身份区界的逻辑进路,立足于廓清我国提前退休核心的制度样貌,对相关领域的法制建设进行梳理和剖析。(一)单一特殊工种提前退休的回归经过2 0世纪5 0年代和2 0世纪7 0年代两段重要时期的立法建制,我国企业职工提前退休制度历经单一的特殊工种提前退休到多元化的特殊工种、因病和非因工负伤、因工伤提前退休的制度体系构建过程。此后,随着 工伤保险条例 劳动合同法 社会保险法 等立法的相继出台,因病和非因工负伤、因工伤的离岗休养已经退出提前退休的法制体系,转由具有社会保险性质的病残津贴、伤残津贴等法律制度调整,如此,我国工人提前退休制度目前仅指特殊工种提前退休。1.病残津贴:因病、非因工负伤完全丧失劳动能力者退岗的制度安排。根据1 9 5 1年 劳动保险条例、1 9 5 8年 关于工人、职员退休处理的暂行规定 以及1 9 7 8年 关于工人退休、退职的暂行办法 的规定内容,因病完全丧失劳动能力的工人在符合年龄和工龄情形下可提前退休;如果不符合年龄和工龄的法定要求,则按照退职处理。而非因工负伤(致残)完全丧失劳动能力的工人一直按照退职处理。随着企业职工基本养老保险制度的建立,2 0 0 1年劳动和社会保障部印发 关于完善城镇职工基本养老保险政策有关问题的通知(下文简称 通知)的第6条规定,因病、非因工致残完全丧失劳动能力的职工,与用人单位终止劳动关系,由本人申请,社会保险经办机构审核,经地级劳动保障部门批准,可以办理退职领取退职生活费。对于退职生活费是由基本养老保险基金支付还是企业450|2 0 2 3/2暰双月刊暱总第5 6期栙陈铭祥:法政策学,台北:元照出版有限公司,2 0 1 9年,第9页。支付,通知 语焉不详,有些地方仍然遵循国发1 9 7 81 0 4号文件规定,由企业支付。栙而从逻辑上看,既然退职职工与用人单位终止劳动关系,退职手续亦由社会保险经办机构审核,劳动保障部门批准,那就意味着退职职工完全退出企业成为社会人,再由企业支付退职金合理性不足。2 0 0 8年 劳动合同法 实施,根据该法第4 0条和第4 6条的规定,劳动者患病或者非因工负伤,在规定的医疗期满后不能从事原工作,也不能从事由用人单位另行安排的工作的,用人单位有权解除劳动合同并支付法定标准的经济补偿金。至此,因病、非因工负伤完全丧失劳动能力的情形不再属于工人提前退休制度的内容。2 0 1 0年 社会保险法 实施,根据该法第1 7条的规定,参加基本养老保险的个人,在未达到法定退休年龄时因病或者非因工致残完全丧失劳动能力的人,可以领取病残津贴。所需资金从基本养老保险基金中支付。该部立法填补了因病、非因工负伤完全丧失劳动能力的工人退岗休养生活保障的制度空白,确立了病残津贴制度。不过,病残津贴制度还只是个框架,虽然规定病残津贴从基本养老保险基金中支付,但是没有明确病残津贴与养老金的关系,以及病残津贴的发放标准等核心内容。基于社会保险实操性的要求,部分地方颁布立法或规范性文件对病残津贴制度予以具体化。例如,2 0 2 1年新修订的 深圳经济特区社会养老保险条例 第1 9条、第2 9条规定了病残津贴的养老保险待遇属性、适用主体和年龄等条件,以及病残津贴与基本养老金的接续关系。2 0 2 3年广东省人力资源和社会保障厅、广东省财政厅联合发布 关于试行企业职工基本养老保险病残津贴有关问题的通知,更为具体地规定了病残津贴的申领条件(年龄+缴费年限+适用情形+属地要求)、发放标准(按待遇领取地所在地级以上市城镇居民最低生活保障标准的1 0 5%确定)等内容。综上,我国因病、非因工负伤完全丧失劳动能力者退岗制度经历了由企业负担的提前退休、退职再到养老保险基金负担的病残津贴的发展过程,不仅在制度属性上体现了雇主责任转向社会保险责任的发展进程,而且在制度内容上体现了我国社会保险法制建设的日益完善。不过,作为基本养老保险待遇的组成部分,病残津贴的可及性和充足性直接关系到因病、非因工负伤完全丧失劳动能力群体物质帮助权的实现,栚而我国现行病残津贴制度存在着国家层面立法笼统、地方层面立法缺失或内容差异较大等问题,栛亟需国家层面立法给予回应。2.伤残津贴等多重保障:因工伤完全丧失劳动能力者退岗的制度安排。工伤有广义和狭义之分,广义的工伤包括因为工作受到的伤害和罹患的职业疾病,狭义的工伤仅指工作中遭受的事故伤害。栜鉴于我国不同历史阶段法律法规中相关用词表述存在差异性,本文采用广义的工伤概念,以便能够涵盖因工负伤、残废、罹患职业病等情形。550暋暋暋暋暋暋暋暋暋暋暋暋暋暋暋|政治与法律研究|栙栚栛栜例如,广东省 关于企业职工退职费问题的复函(粤劳社函2 0 0 63 2 2号)中答复:由于 广东省社会养老保险条例 规定的基金支付项目中不包括企业职工退职生活费,因此无法将职工退职生活费纳入养老保险基金统筹支付。中国人民共和国宪法 第4 5条规定:“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下,有从国家和社会获得物质帮助的权利。暠例如,2 0 1 6年 四川省人力资源和社会保障厅关于病残津贴有关问题的通知 是我国首部关于病残津贴的专项规范性文件。该文件规定病残津贴的待遇标准按上年度全省城镇居民月人均可支配收入的2 5%计发,与广东省规定的病残津贴的发放标准明显不同。劳动与社会保障法学 编写组:劳动与社会保障法学,北京:高等教育出版社,2 0 1 8年,第2 4 9页。1 9 5 1年 劳动保险条例 第1 2条确立了“因工负伤、残废暠 的退职制度,由劳动保险基金按月付给本人因工残废抚恤费,付至恢复劳动力或死亡时止。此阶段的劳动保险基金已具有社会保险因素,栙体现为企业缴纳劳动保险费给工会组织,由中华全国总工会和企业工会基层委员会负责劳动保险费的保管与运营。1 9 5 7年 国务院关于工人、职员退休处理的暂行规定 第5条将“因工残废暠 完全丧失劳动能力的人,归入“应该暠 的退休制度体系,确立了工伤提前退休制度。根据该 暂行规定 第1 2条的规定,工人的退休金视是否实行劳动保险,由劳动保险基金支付,企业行政支付最终补足,或者由企业行政单独支付。该阶段的工伤提前退休待遇给付主体成分复杂,既有社会保险因素,又不排除雇主责任。1 9 7 8年 国务院关于工人退休、退职暂行规定 的第1条和第3条规定了“因工致残暠 和“患二、三期矽肺病离职休养暠 的工人可以提前退休。不过,该阶段因工伤提前退休的退休待遇给付主体只是企业,故而,此时的提前退休制度属性乃为雇主责任。1 9 9 5年 劳动法 出台,构建了因工伤完全丧失劳动能力者退岗不退职和“依法享有社会保险待遇暠 的制度框架。栚鉴于当时工伤保险制度尚未建立,养老保险制度亦处于完善中,因工伤完全丧失劳动能力者退岗不退职,由用人单位负责生活保障和医疗的提供。栛显然,在社会保险制度应建未建的空窗期,制度只能是雇主责任属性。1 9 9 6年,原劳动部发布 企业职工工伤保险试行办法,确立了因工伤完全丧失劳动能力者退岗退职并申领伤残抚恤金的救济制度。栜具体言之,职工因工致残被鉴定为一级至四级的,应当退出生产、工作岗位,终止与企业的劳动关系,由工伤保险基金按月发放伤残抚恤金,到达退休年龄时,继续由工伤保险基金支付伤残抚恤金。可见,随着工伤保险的法制建设,因工伤完全丧失劳动能力者的余生保障彻底脱离了雇主责任制,转由工伤保险制度承接。2 0 0 4年 工伤保险条例 实施,企业职工工伤保险试行办法 随之废止。针对因工伤完全丧失劳动能力者的保障,工伤保险条例 规定了退休前和退休后两个阶段的制度内容。具体言之,在退休前阶段,工伤职工退岗不退职,工伤保险基金支付一次性伤残补助金、按月支付伤残津贴,用人单位负责缴纳基本医疗保险费;工伤职工达到退休年龄并办理退休手续后,停发伤残津贴,按照国家规定享受基本养老保险待遇。就制度属性来讲,因工伤完全丧失劳动能力者的保障制度在退休前是工伤保险责任为主,雇主责任为辅;而在退休后则是基本养老保险责任。综上,因工伤完全丧失劳动能力者退岗制度的演变经历了退职工伤提前退休退岗不退职的制度空窗期伤残抚恤金伤残津贴等多重保障的发展过程;就制度属性而言,则是一个由劳动保险责任与雇主责任分担到工伤保险责任独自承担再到工伤保险责任为主、雇主责任为辅的制度650|2 0 2 3/2暰双月刊暱总第5 6期栙栚栛栜就工伤赔偿责任而言,社会保险因素是指既遵循“社会化暠 的风险分摊机制,又遵从一般的保险原理。参见 劳动法 第2 9条、第7 3条的规定。关于贯彻执行暣 中华人民共和国劳动法暤 若干问题的意见 第5 0条规定:在目前工伤保险和残疾人康复就业制度尚未建立和完善的情况下,对因工部分丧失劳动能力的职工,劳动合同期满也不能终止劳动合同,仍由原单位按照国家有关规定提供医疗等待遇。参见 企业职工工伤保险试行办法 第2 2条、第2 3条。探索之路。总结前文阐述可知,我国在退休制度重建时期构建的多元化提前退休制度,因劳动法、社会保险法等部门法制建设的成果,已然精简为单一的特殊工种提前退休制度。具言之,因病、非因工负伤完全丧失劳动能力者退岗后由养老保险待遇中的病残津贴来保障,而因工伤完全丧失劳动能力者退岗则由一次性工伤补助金、伤残津贴等提供多重的保障。制度纯化后留下来的特殊工种提前退休制度是对特殊岗位工人群体的身心健康的倾斜保护,体现了人道主义精神和公平的价值取向。然而,非劳动收入的提前获得所诱发的道德风险是提前退休制度内生的,加之我国现行特殊工种提前退休制度极为不完善,为防止提前退休乱象丛生,严控特殊工种提前退休是我国当下的制度选择。今后特殊工种提前退休制度何去何从,还仰赖于以渐进式延迟法定退休年龄为核心的系统化法制建设。(二)公务员提前退休制度的确立不同于企业职工单一的特殊工种提前退休制度,我国现有干部身份的提前退休制度包括原退休制度中老弱病残干部提前退休和公务员提前退休两部分内容。就身份属性而言,公务员是干部队伍的重要组成部分,栙而随着我国干部人事制度的改革,原有大一统的干部概念已被消解,干部一词的价值内涵与规范意义更多地体现在党内法规语境中。栚从法律规范意义上来看,退休制度中的干部并非一个严谨的法律概念。在退休制度确立初期,干部概念的外延范围主要包括党政干部、企事业干部及技术人员、军队干部等群体;栛而在1 9 7 8年以后,干部概念逐渐分化为政治动员层面的干部与法律规范层面的干部,随后的新增立法活动也不再使用“干部暠 这一词语。在法律规范意义上,退休制度中的干部只能算是“档案干部暠。栜2 0 0 6年实施、2 0 1 8年修订的 公务员法 确立了公务员提前退休制度;2 0 2 0年颁布的 退役军人保障法 明确“对退役的军士,国家采取逐月领取退役金、自主就业、安排工作、退休、供养等方式妥善安置暠栞。至此,公务员、军队干部从国家统一的退休制度中分离出去,各自独立建制,原老弱病残干部提前退休制度调整对象因此限缩到企事业干部及技术人员。鉴于军队干部退休制度的专属性和特殊性,本文仅对公务员提前退休制度展开剖析。公务员法 是我国干部人事制度改革的重要成果,该法第9 2条和第9 3条规定了公务员提前退休制度。相较于企业职工单一特殊工种提前退休和原退休制度中老弱病残提前退休,公务员提前退休制度具有分类退休、弹性退休的制度先进性。首先,身体因素兼顾心理因素的分类提前退休。身体因素的提前退休主要是指因病残完全丧失工作能力而不得不提前退休。同样是完全丧失工作能力,不同于原退休制度中老弱病残干部提前退休和企业职工病残津贴、伤残津贴的区分对待,公务员提前退休只将完全丧失工作能力这一事实结果作为提前退休的法定情形,并未在事实原因方面进行限制性的规范。此种立法特征体现了750暋暋暋暋暋暋暋暋暋暋暋暋暋暋暋|政治与法律研究|栙栚栛栜栞参见 公务员法 第2条。徐风烈:多重规范体系中的“干部概念解释暠 ,社会保障研究2 0 1 5年第3期。毛桂荣:公务员概念的比较分析:中国与日本,公共管理与政策评论2 0 1 4年第2期。所谓档案干部是指在人事档案中的各类干部资格确认表中所填写的干部身份。参见 退役军人保障法 第2 2条。对公务员群体福利待遇方面的特殊照顾。而心理因素的提前退休主要是指公务员在符合法定条件下,可以根据自己的人生规划、家庭需求等方面的考量,主动选择提前退休。心理因素的提前退休无关乎工作能力是否完全丧失,只取决于退休意愿的选择,既是自由价值的制度体现,亦是维护有尊严工作的制度进步。其次,法定强制兼顾自愿选择的弹性提前退休。根据 公务员法 第9 2条和第9 3条规定,法定强制提前退休是指公务员发生完全丧失工作能力的情形应当退休。所谓“应当暠 是一种法定强制义务,此种强制性规定不仅是对公务员个体的权益保障,也是意在维护公职履行的正常秩序。自愿选择提前退休同义于上文的心理因素的提前退休,公务员只要符合如下法定条件之一的,皆可自愿选择提前退休:(1)工作年限满3 0年的;(2)距国家规定的退休年龄不足5年,且工作年限满2 0年的;(3)符合国家规定的可以提前退休的其他情形的。自愿选择提前退休是我国多年来强制退休制度裂隙中射进来的一束光,增添了我国退休制度中弹性、灵活的元素,是我国退休法制建设日趋成熟的体现。公务员提前退休制度是我国提前退休制度演进历程中质的飞跃,其分类退休、弹性退休的制度内容不仅体现了提前退休制度人道主义关怀的权益保障法精髓,而且也符合退休分类设置、弹性化、灵活化的国际趋势和国内政策所向。然而,从公平性、透明性的制度要求来看,公务员提前退休制度亦有不足。例如,在退休待遇的发放标准等方面缺乏细化规定,反映不出标准年龄正常退休与提前退休之间的待遇差别;而按照国际法定提前退休制度的发展新趋势,提前退休的养老金待遇通常少于标准年龄提前退休的养老金待遇,以此鼓励延迟退休。进言之,虽然自愿选择的提前退休弱化了非劳动收入诱发的道德风险,但是提前退休养老金待遇的不明朗或无差别却助长了公务员群体与其他群体提前退休待遇在制度上的不公平,这恐怕也应纳入养老金双轨制改革的轨道。四、余论本文对我国提前退休制度的历时性考察不单单是编年史式的文本梳理,毋宁说是静态制度内容与动态制度演变相结合,专门退休制度历程与劳动、社会保险、干部人事等领域相关法制建设多维度考量;同时兼顾国企改革、人员分流、安置中提前退休制度政策性扩张的工具性利用。同样是历时性考察,如果说专门的退休制度演进中提前退休制度框架是庞杂的、内容是僵化过时的,改革历程中提前退休制度是临危救急的消防员,具有应急性、便宜性和临时性;那么,在我国劳动、社会保险与干部人事领域不断探索行进的法制建设中,提前退休制度体系不断精当,内容渐趋完善。在退休是一种权利的自由退休语境中,提前退休既是国家层面的宏观制度安排,亦是个人层面的微观行为选择。退休年龄的国际研究中采用的内生退休年龄范式理论认为,社会保障制度安排和企业年金计划往往因退休前后的效用比较激励或抑制个人的提前退休行为。栙然而,我国实行850|2 0 2 3/2暰双月刊暱总第5 6期栙内生退休年龄范式理论认为退休年龄和退休行为是由个体根据自身效用最大化而内生决定的,而国内研究多基于我国强制退休制度,将退休年龄视为政府可控的外生变量,进而探讨退休年龄对社会保险基金、就业的影响。参见张熠:内生退休年龄研究前沿,经济学动态2 0 1 5年第3期。公务员以外群体的强制退休制度,退休是义务而非权利。因此,提前退休不单单是个人行为的自主选择,更可能是用人单位人力资源结构优化中裁员手段的替代,甚或政府乃至国家经济体制改革中安置分流人员的途径之一。故而,将提前退休滥用仅责之于个人趋利的行为选择,难谓公平。基于法律法规和政策等文本视角对我国提前退休制度进行历史回顾和梳理,可知,我国提前退休制度并非只是4 0余年的陈年故制。1 9 7 8年之后,在改革开放背景下历经国企改革、劳动与社会保险的法制建设以及干部人事制度改革的纵深推进,我国提前退休制度不断纯化其法律属性,逐渐回归法律制度稳定性和可预期性的本质。栙当前,在我国“逐步延迟法定退休年龄暠 的政策谋定和法律制度构建中,提前退休作为弹性退休、分类退休的路径之一不能取消,反倒应该充实其制度内容。借鉴O E C D国家关于提前退休的制度经验,栚可以从岗位、生育的妇女群体、病残群体、养老金减损四个方面构建提前退休的制度体系。具言之,特殊工种提前退休继续保留,明确其高危、艰苦工作的岗位前提,完