论中国城市偏向的社会保障制度与城乡居民收入差距.pdf

墨 翟豳v20酿0 8。荒 盖 期 湖 北 经 济 学 院 学 报 J o u rn al o f H ub e i U n ive rs ity o f E co n o m ic s 论中国城市偏向的社会保障制度与 城乡居民收入差距 曾国安，胡晶晶(武 汉 大 学经 济 与 管 理 学 院，湖 北 y 4 3(I)7 2)摘 要：中国城 乡居 民收入差距的形成与扩大和城 市偏向的社会保 障制度密切相 关。城市偏 向的社会保障 制度反映在社会保 障的模式、管理体制、覆 盖面和水平等方面。这种城市偏向的社会保障制度增加 了城 镇居 民的 隐性收入，降低 了农民抑制 因灾致贫的能力，降低 了农业劳动 生产率，阻碍 了计划生育政策的实施和农村 劳动力 素质的提高，从而最终导致 了城 乡居 民收入差距的扩 大。要缩小城 乡居 民收入差距，就必须改 变城市偏 向的社会 保 障制度，逐步建立城 乡一体的社 会保 障制度。关键词：社会保 障制度；城 市偏向；城 乡差距 中图分 类号：C 9 1 3 7；F 0 4 7 文献标识码：A 文章编号：1 6 7 2 6 2 6 X(2 0 0 8)0 1 一 o o O 9 _ 0 7 一、城市偏向的社会保障制度的表觋 所谓城市偏向的社会保障制度是指在城乡居 民的社会保障资金缴付负担(相对水平)相 同或者 农村居 民缴付负担(相对水平)更重的条件下，社会 保障给付有利于城市居民的社会保障制度。这种偏 向会通过社会保障给付对象、给付水平等反映出 来，总体上来说，它是一种排斥农村居 民的社会保 障制 度。新中国成立不久，国家就着手建立 了面向城市 企业劳动者 的社会保 险制度，形成了一套 涵盖养 老、医疗、失业、生育等方面的保障体系。在农村，则通过土地改革 和集体化，实行家庭与集体相结 合而以家庭为主的保 障制度。而作为现代社会保 障核心 内容的社会保险未在农村设立，在社会保 障制度 的设计 方面 明显表 现 出对 城镇 居 民的倾 斜。这种城市偏 向的社会保障制度的形成和维持，从根本上说是 由中国经济发展所处的阶段所决定 的。改 革 开放 以来，随 着经 济 的转 轨，中 国城 市社 会保障制度从计划经济时代的以离退休制度、公费 与劳保 医疗制度、免费住房制度、粮油价格补贴制 度、就业保 障制度、高福利制度等为特征 的社会保 障制度，逐步 向以社会保险为核心的新型社会保障 制度过渡，而农村 中脱胎于农业合作制度的人 民公 社体制下的 自然就 业制度、合作医疗制度、农村社 会救济制度、孤寡老人养老 院供养制度、五保户供 养制度等则处于逐渐弱化或解体的过程 中。在此情 况下，应该随之逐步建立起 以农村社会保险制度为 核心的、具有市场经济特征的社会保障制度。但是，由于计划经济时期 留下的城乡分割的社会保 障观 念的影响，农村社会保障制度的建立一直没有得到 应有的重视，城市偏 向的社会保障制度并没有得到 根本改变，城乡之间的社会保障制度仍然存在明显 差异。(一)城 乡社 会保 障模 式的差异 中国城市社会保障制度模式依赖 于城市工业 收 稿 日期：2 0 0 7 1 1 0 1 基金项 目：国家社会科学基金 重大项 目 合理调整 国民收入 分配格局，逐步解决地 区之 间和部分社会成员收入差距过 大问 题研究(0 5 Z D 0 4 7)；教育部人 文社会科 学研 究基地重大项 目 城镇社 会养老保 险制度 可持 续发展 问题研 究 (0 2 J A Z J D6 3 0 0 0 5)作者简介：曾国安(1 9 6 4 一)，男，湖 南张 家界人，武汉大学经济与管理学院教授，武 汉大学政府 管制与 公共 经济研 究所所 长，武汉大学社会保障研 究中心研 究员，经济学博士，主要从事政府经济学与金融经济学研究。啊 维普资讯 http:/ 2 0 0 8 年 1 月 湖北 经济学院学报 第 6 卷 第 1 期 制度，其随着企业生产和分配制度的演变而变迁。中国于 1 9 5 1年设计的劳动保险制度，因其基金 可 在全 国范 围 内调剂，具 有一 定 的社 会 机 制 性，故 有 学者称这种模式为“企业+社会”保障模式。1 9 6 9年，财政部规定企业不再缴纳劳动保险费，劳动保险待 遇从企业“营业外支 出”账户中列支。由此，劳动保 险制度成为完全的企业保险制度。但由于企业并非 自负盈亏，其利润上交国家，亏损也 由国家补偿，企 业并没有经济负担，所以这一时期的企业保障实质 是一种国家责任性保障。2 0世纪 8 0年代的经济体 制改革动摇 了国家责任性企业保障的基础。由于企 业 自负盈亏，保险费支 出增加了企业成本，影响 了 企 业经 济效 益，于是从 1 9 8 4年 开始，劳 动部 在一 些 县市试行退休费用 的社会统筹，自此也改变了企业 保障的模式。二十多年来的城市社会保障制度改革 基本上改变了企业 主导的状况，逐渐建立起了社会 主导的保障模式。与城市不同，农村社会保障模式依赖于农村土 地制度及农业生产和经营方式的变革而变化。由于 以集 体 所 有 制 为 内核 的农 村 土 地 制 度 以及 与 之 相 关联 的农 业生 产方 式并 没有 发生 实质 性 的变化，从 而决定 了农村 以土地经营为基础的家庭保障主导 模式 没有得 到根本 改变。如表 1所示，与城市相 比，农村社会保障具有以下几个特点：一是社会化程度 低，新 中国建立五十多年来，农村 的社会保 障依然 停留在政府、集 体或社 区的救济和救助的低层次 上；二是非制度性，农村的社会保障大多不是建立 在权利与义务对等的正式的制度基础上，而农村社 会养老保险和合作 医疗保险仅在小范围进行试点，并未形成稳定而又规范 的制度；三是保障模式改造 相对滞后，改革开放 以来，中国农村经济转换和社 会变革进程加快，尤其是工业化、城市化程度得到 快速提升，而农村社会保障模式仍然根植于传统的 自然经济基础，远远满足不了农村社会经济发展的 需 要。(二)城 乡社会保 障管理 体制上 的差异 由于社会保障制度模式的不同，城乡社会保障 管理体制也不相同。城市社会保障管理体制由早期 的工会管理演变到企业管理，再由企业管理演变到 劳动、卫生、人事、民政等部门的多头管理。1 9 9 8 年，中国劳动和社会保障部的成立 以及对城市社会保 障实行统一管理，标志着城市社会保障管理体制已 趋于成熟，并走向规范化。相 比之下，农村社会保障 管理体制较 为落后，目前多头管理的现状并未改 表 l 中国城 乡社会保障制度的 比较 社会保障类型 城市社会保 障模式 农村社会保障模式 保障方式 社会统筹和个人帐户相结合 以家庭保障为主，与社区扶持相结合 保障对象 城镇所有劳动者 有条件地区实行 养老保险 养 个人缴纳为主、集体补助为辅、老 资金来源 国家、企 业、个 人共 同承 担 社 保 国家予 以政策扶 持 会 险 统筹 范围 全省(市)全县 保 险 保障性质 强制性 自愿性 资金运行 现 收现付制转向半积累半现收现付制 完全积累制 医疗保险 社会统筹和个人帐户相结合的医疗保险 合作健康保险或合作医疗 失业保险 保 险费 由企业按职工工资总额一定 比例筹交 尚未建立 工伤保险 普遍建立 尚未建立 生育保险 普遍建立 一些地 区在试点 职工福利：福利设施、福利补贴、休假与补贴等公办福利：公 办福利：五保户供养、养老院、社会福利 农 村社 区服务等教育福利：社 区服务、福利院、敬老院、干休所等教育福利：九年义务教育 九年义务教育 社会救助 最低生活保 障制度和城市扶贫 农 村救济、救灾和扶 贫 优抚安置 优待、抚恤、安置 内容基本与城市相 同 自愿补充保障 企业保障、商业保 险 少量商业保险 资料来源：庹 国柱、王国军：中国农 业保险与农村社会保 障制度研究，第 3 2 3页，首都经济贸易大学出版社，2 0 0 2。衄 维普资讯 http:/ 苛国安，胡矗矗：论 中国城市偏向的社会保障制度与城乡居民收入差距 变。国家劳动和社会保障部成立后，农村社会养老 保险划归 由劳动和社会保障部管理，而农村社会救 助、社会福利仍由民政部门管理，合作医疗还是 由 地方政府部门委托卫生部门管理。管理体制是决定社会保障制度效率乃至成败 的关键环节。社会保障制度管理体制中最重要的是 社会保障基金的管理。世界上各国社会保障基金的 管理体制主要分为由政府管理和由民营管理公司 管理两大类型，目前 中国城市的社会保障基金是 由 中央政府通过劳动和社会保障部统一管理的，而农 村的社会保障基金则仍然是 由地方各级政府的下 属机构来管理。政府成功地管理基金的一个必要条 件是完善的监管体系。城市社会保障可以通过劳动 和社会保障部的运作解决监管的问题，但农村 目前 由于管理体制分散，要解决基金监管问题就 比较 难。事实上，有些地方农村社会保障基金被挪用、挤 占和挥霍的现象 已十分严重。农村社会保障管理体 制上的问题 已经成为农村社会保障发展 的一大障 碍。目前，城市社会保障基金 已成功上市，运营越 来越多样化，其保值增值能力 已有较大提高，但农 村社会保 障基金仍是 由地方各级政府 的下属机构 来管理，运营形式单一，保值增值能力低。(三)城 乡社会 保 障覆 盖 面的差异 1 城乡保障项 目覆盖面差异大。一般而言，社 会保障项 目按照社会保 障制度所应付 的风险事件 分为养老社会保险、医疗社会保险、工伤社会保险、生育社会保险、失业社会保险及社会救助等。中国 早期的城市劳动保险制度只涉及到前 四项，在几十 年 发展 与改 革 的基础 上(如表 1 所 示)，目前城 市 社 会保障制度涉及的保障项 目已相当齐全，而相 比之 下，农村社会保障项 目十分缺乏。2 0 0 3年底，中国城 镇已普遍建立的社会保障项 目包括养老、医疗、工 伤、失业、生育等社会保险制度，老年人、儿童、残疾 人等社会福利制度，低保、灾害救助、社会互助、流 动乞讨人员救助等社会救济制度，住房公积金、经 济适用房、廉价住房等住房社会保障制度，以及优 抚安置等，基本涵盖 了社会保障的所有项 目。而农 村社会保 障仅包括养老、合作 医疗 等社会保险制 度，五保供养、低保、特困户基本生活救 助等社会救 济制度，以及优抚安置等项 目，失业保险、工 伤保 险、生育保险、住房保 障及不少社会福利项 目没有 或基本没有。2 城乡已有各保障项 目中的覆盖面差异大。现 以城乡三项主要基本社会保障制度为例。(1)养老 保险。中国城镇职工基本养老保险已从最初的覆盖 国有企业和城镇企业及其职工，扩大到现在的覆盖 外商投资企业、私营企业、其他城镇企业及其职工，以及个体工商户、城镇灵活就业人员等。2 0 0 3年全 国基本养老保险参加人数达 1 5 5 0 6万人，占应保人 数的 6 0 4，其中参加职工 1 1 6 4 6万人，占企业职工 总数的 8 3 3。行政事业单位职工实行离退休制度，均享有养老保障。2 0 0 3年参加农村社会养老保险的 人 数仅 为 5 4 2 8万人，占应保 人数 的 1 1 1。(2)医疗 保险。2 0 0 3年底，城镇基本医疗保险已覆盖到所有 用人单位和职工，灵 活就业人员也可以参加，全 国 参保人数已达 1 0 9 0 2万人，占应保人数的 4 2 5，其 中参 保 的在职 职 工 7 9 7 5万人，占在职 职工 总 数 的 7 6。至 2 0 0 4年 6月，仅 有 3 1 0个县(市、区)进行 了 农村合作医疗试点，实际参保农 民 6 8 9 9万人，仅 占 应保人数的 1 4 1。(3)最低生活保障。2 0 0 3年底，全 国各地均建立了城镇居 民最低生活保障制度，领 取 最低 生 活保 障金 的人 数 达 2 2 4 7万人，占城镇 总 人数的 4 3。农村有部分地区建立了农村最低生活 保障制度，其他地 区则建立特困户基本生活救助制 度，至 2 0 0 3年底，全国农村享受最低生活保障和特 困户 生 活 救 助 的人 数 为 1 2 5 7万 人，占总 人 数 的 1 6。其中，享受最低生活保障的人数仅为 3 6 7 1 万 人，占总人数的 0 5，约 占应保人数的 1 0，农村与 城 市相 差极 大。(四)城 乡居 民社会保 障水 平的差 异 社会保 障水平一般用人均社会保 障支出与人 均 G D P的 比值来反映，该 比值越大，社会保障水平 就越高。如表 2所示，近年来，城市社会保障支出占 全 国社 会保 障 支 出的 比重均 保持 在 9 5 以上，支 出 总额远远高于农村，城市人均社会保障支出也远远 高于农村人均社会保障支出，城市人均享受 的社会 保障费用支出是农村的 9 0多倍。社会保障支出的 巨大差异造成 了城市和农村社会保障水平 的巨大 差距，城市社会保障水平基本保持在 1 5 以上，而 农村的社会保障水平不到 1，两者的差异极大。需要说 明的是，虽然现有的统计指标并不能完 全反映农村和城市之间社会保障水平的差距，但总 体上说，中国农 村社会保障水平低下，且远远低于 岫 维普资讯 http:/ 2 0 0 8 年 1 月 湖北 经济学院学报 弟 6 吞 弟 1 删 表 2中国城乡社会保障水平的比较 社会保 人均社会 社会保 占全 国社会 社会保 人均社会 社会保 占全国社会 年份 障支出 保障支出 障水平 保障支出的 障支出 保 障支 出 障水平 保障支出的 (亿元)(元)()比重()(亿元)(元)()比重()1 99 7 3 5l 1 8 9 0 1 4 6 4 97 6 4 8 5 9 8 0 1 6 2 3 6 1 99 8 41 08 98 7 1 5 4 4 97 6 9 9 7 11 2 0 1 8 2 3 1 1 99 9 5 9 92 l1 4l 1 7 42 98-3l 8 6 1 0 5 0 1 6 1 69 2 0o o 5 6 47 1 2 3 0 1 7 3 9 98 8 6 92 l1 4 0 1 6 1 1 3 2 0 o1 6 36 2 1 3 2 4 1 7 3 0 98-38 l 0 6 1 3 2 0 1 7 1 62 2 0 o2 70 6l 1 41 6 l 7 5 0 9 7 6 8 1l 9 l 5 2 0 1 8 2 3 2 2 0 o3 79 79 1 51 6 1 8 1 0 98 2 0 1 4 6 1 6 3 0 1 9 1 8 0 注释：城市社会保障支出主要 包括在职职工社会保险及福利 费支出、离退休职 工社会保 险及福利费支出和城市社会救济福利 费支出等三部 分，不包括房租补 贴、物价补贴、各种 实物补贴、社 区服务设施等 费用项 目：农 村社会保 障支出主要 包括农村社会 救济及福利 支出，1 9 9 9年 以前还包括农村社会保障基金会基金额，但 不包括农村 乡镇企 业公益金用于社会福 利、农村社会养老 保险、农村合 作医疗保 险等 费用的项 目。城 市社会保障水平=城 市人均社会保障支出 人均 GD P；农村社会保障水平=农村人均 社 会保 障 支 出 人 均 GDp。资料 来源：胡 仲 明：中国城 乡社 会保 障 制度 实证 研 究，栽 中 国优 秀硕博 士 学位 论 文全 文数 据 库(h t t p：2 0 2 1 1 4 6 5、5 7 k m5 0 c l a s s i c a l s mg l e d b i n d e x a s p x?I D=2)，2 0 0 6年。城市社会保障水平是不争的事实。二、城市偏 向的社 会保 障 制度导 致城 乡居 民收 入差 距扩大 的途径(一)增加 城镇 居 民的 隐性 收入，拉 大城 乡居 民 的 实 际 收 入 差 距 我 们 可 以将 社 会保 障收 入视 为隐 性收 入，在 城 市偏向的社会保障制度下，农村居民得不到多少隐 性 收入，而相 比之下，城市社会保 障制度相对 比较 健全，城镇居民能够不付费或少付费而享有各种农 村居 民不能享受的社 会保障。就货 币收入本身而 言，由于中国长期 以来是低工资制度，城乡居民之 间的显 性 收入差 距并 不是 很大，但 若考 虑 到社 会保 障这部分隐性收入，那么城镇居民的实际收入水平 要 远远 高 于农村 居 民。如 表 3所示，包 含 了社 会保 障收 入 的城 乡居 民 收入 差 距要 远 远 高 于 未含 社 会 保障收入的城乡居民收入差距。(二)降低 了农 民抑制 因灾致 贫的 能 力，减 少 了 农 民的 劳动和财 产收入 患病 以及其他各项灾害事故是许多农 民长期 贫 困的原 因，也是 许多 农 民 由富返贫 的 主要原 因。虽然灾害事故的发生也会减少城市居 民的收入，但 由于城市拥有 比较健全的社会保障制度，使得城市 居民具有较强的抑制因灾致贫的能力。但是农民若 遇 灾 害 事故，则 既会 失 去 或 者减 少 劳 动 收 入，而 且 往往因为要通过出售财产筹集应灾费用，财产收入 也会因此减少，若遇重大灾 害事故，许 多农 民甚至 要倾其全部财产来应灾。城乡割裂的社会保障制度 不仅不能抑制城 乡居 民收入差距的扩大，反会拉大 城 乡居 民之 间的收入差距。(三)降低 农业 土地 生产 率，减 少农 民的 经 营性 收 入 土地是农 民工作和生 活的重要场所和生存基 础，拥有 土地 是农 村居 民与城 市 居 民的一个 重要 区 别。由于农村居 民拥有稳定的土地使用权，来 自于 土地的收入成为农民最基本、最可靠的收入来源，是家庭保障最基本 的经济基础，也是农村居民的最 后一 道生 活 安全 保 障。因此，对 于大批 享受 不 到社 会保障的进城务工的农村居民而言，尽管他们无暇 表 3 不含社会保障收人的和含社会保 障收人的城乡居 民收人差距 的比较 年份 1 9 9 1 1 9 9 2 1 9 9 3 1 9 9 4 1 9 9 5 1 9 9 6 1 9 9 7 1 9 9 8 1 9 9 9 2 0 o O 2 0 O 1 不含社会保障收人的城乡居民收人之 比 2 4 0 2 5 8 2 8 0 2 8 6 2 7 1 2 5 1 2 4 7 2 5 1 2 6 5 2 7 9 2 9 0 含社会保障收人的城乡居 民收人之 比 2，7 3 2 9 9 3 2 5 3 3 2 3 1 4 2 9 1 2 8 8 2 9 5 3 1 5 3 3 2 3 4 4 资料 来源：杨 翠迎：中国社会保障制度 的城 乡差异及统筹改革思路，载 浙江大学学报(人文社会科学版)，2 0 0 4(3)，第 1 7页。啊 维普资讯 http:/ 曾国安，胡晶晶：论中国城市偏向的社会保障制度与城 乡居民收入差距 顾及 或早 已经 实质 脱离 土 地，但 仍然 不 愿意放 弃土 地，这导致 了大片耕地粗放经 营甚至撂荒，严重降 低了土地生产率，不利于提高农业集约化经营和增 加农 民收入，从 而也拉 大 了城 乡居 民收入 差距。(四)阻碍 农村 计 划生 育政 策 的 实施，降低 了农 村居 民的人均 收入水 平 在城市偏 向的社会保障制度下，农村居 民养 老、医疗等大额开支都要 自己支付。而农村经济发 展本身又相对缓慢，农村居民收入水平较低，难有 足够的资金作为医疗及养老准备，年老后仍然是 以 家庭为唯一养老保障，因此在农村“养儿防老”的观 念仍根 深 蒂 固，农 村居 民不 得不 多生 孩子 以保 证 自 己日后 的生活，从而阻碍了农村计划生育政策 的实 施，也因此导致农村生育率一直居高不下，直到 2 0 0 0年，农村总和生育率仍然高达 1 4 3。村人 口 增 长 控 制 乏力 会 通 过 多种 途 径 加 剧 城 乡居 民之 间 的收入差距：第一，农村人 口的过度膨胀，使得农村 本已紧张的人地矛盾更加 突出，农业劳动生产率提 高更为缓慢。第二，农村人 口的过快增长造成农村 居 民负担 加重。2 0 0 4年，中国城 市 少 儿抚 养 比为 1 9 2 2 ，老 年 抚 养 比为 1 2 0 2 ，总 负 担 系 数 为 3 1 2 4 ，而农 村 少儿 抚 养 比为 3 0 6 8 ，老年 抚 养 比 为 1 2 0 5 ，总负担 系数 高达 4 2 7 3 ，农 村 人 口的总 负担系数 比城市人 口高出 1 2 4 9个百分点。三，城市居 民高收入相对较高，其子女少而财产继续趋 于集 中、增加，而 农 民收入 相 对较 低，其子 女较 多 而 财产继续趋于分散、减少，“因此，这种类型的生育 率差 别 对于 财产所 有 权所 产生 的持 久影 响，将加 剧 不平等的状况”。这也就形成了农村家庭越生越 穷、越 穷越生 的恶性循 环。(五)阻碍农 村人 口教 育 水平 的提 高，导致 农村 劳动力素质 不 高，市场竞 争力不 强 随着 中国生产 资料 所有 制、就业 制度 和 收 入分 配制度的改革，劳动力素质的高低已经成为决定劳 动者收入水平高低的重要因素。劳动力素质在很大 程度上取决于其受教育的程度和水平，而劳动者受 教育的程度和水平又是与国家 的教育体制 和家庭 及个人的收入条件密切相关的。由于长期以来国家 实行的是城市偏向的教育政策，政府的公共教育支 出主 要 面向城 市部 门、集 中于城 市地 区，因此，农 村 居民要想提高劳动力素质必须更多地依靠 自己的 投入。在 农村 居 民的收 入条 件非 常有 限 的情 况下，农 村 社会 保 障制 度 的缺失，使 得农 村居 民有 着 强烈 的养老、医疗等后顾之忧，从而导致他们将收入 的 相当大部分用于医疗及养老储备，而用于教育子女 和 自身的职业技能培训的支出则相对减少。这必然 会 阻碍农村劳动力素质的提高，从而使得农村劳动 力在劳动力市场竞争 中处于劣势，尤其是在高技 术、高收入行业和 岗位缺乏竞争力，也 因此限制 了 其收入水平的提高。三、推进 城 乡一体 的社会 保 障制度 的 建立、缩 小城乡居民收入差距的政策建议 城市偏 向的社会保障制度是城乡居民收入差 距 扩 大 的重 要 原 因，因此，为 了缩 小 城 乡居 民收 入 差 距，就必 须 从 实 际 出发，按 照 分 阶段、分 层 次、分 项 目、逐 步完 善 的 原则，尽 快 改变 城 市 偏 向 的社 会 保障制度，逐步建立起城乡一体的社会保障制度。(一)将 农 民工纳入城 市社会保 障体 系 越 来越 多 的农村 劳动力 进入 城市，农 民工 的养 老和医疗保障是迫切需要解决的问题。应从城乡衔 接的角度出发，对事实上已经长期在城市工作和生 活 的农 民工纳 入城市 社会保 障范 围之 中。要根据农 民工 自身的特点、需要和 目前的条件，分类分层，循 序渐进，逐步解决农 民工最需要、最迫切的社会保 障问题。第一，要建立工伤保险制度，这是 目前所有 类型的农民工都迫切需要的。第二，建立医疗保险 制度，尤其大病保险是农 民工的现实需要。第三，要 建 立社 会救 助 制度，使农 民工 一 旦遭 遇到 意外 事 件(天灾人祸、失业、合法权益遭到侵犯等)能得到应 有的帮助。第四，建立养老保险制度，并根据农民工 的特点，分类设计方案。对于在城市已经生活多年，有 稳定 的职 业、固定 的 收入 和 住 所，只是 户 口不 在 城市的农 民应视 同城镇居民，将他们的养老保险纳 入城镇养老保险体系，其养老费的缴纳办法和城镇 职工 相 同；对 于流动 性 比较大，无 稳定 职业、固定 的 收入 和住 所 的农 民可 设计 出一 种过 渡性 的方 案，实 行个人账户模式，其账户可随跨地 区流动而转移；对 于 以务农 为 主、务工 为辅 的季 节性 农 民，应 纳 入 农村社 会养 老保 障体系。但对 于进城农 民应 实行土 地换保障，允许其用土地经营权转让收入以特定的 方式 转换 为保 险 费，这样一 方 面可 弥补 进城 农 民保 险制度 建 立 的资金 短 缺 问题；另一 方面 可促 使他 们 能把土地转让出来，以推动土地的集约化经营，提 高农业劳动生产率，增加农民收入。需要说明的是，啊 维普资讯 http:/ 2 0 0 8 年 1 月 湖北 经济学院学报 第6 卷 第 1 期 鉴于农 民工的高流动性特点，针对农民工的社会保 险政策 目标应是全国统一的政策。(二)加快建立和完善农村社会救助制度 农村社会救助是政府和社会对生活确 实有 困 难的农村居民给予资金或物资帮助，以保障其最基 本 的生 活需要。第一，要 尽快 建立 和 完善农 村 最低 生活保障制度，用农村最低生活保障制度替代原有 的农村社会救助制度，确保农村贫困人 口能得到应 有的救助，体现社会公平。第二，准确界定农村最低 生活保障的对象。目前，中国农村最低生活保障的 对象应包括：因灾因病致贫的家庭；因缺少劳动力 造成生活困难的家庭；无劳动能力、无生活来源 的 鳏寡孤独人员等。第三，合理确定农村最低生活保 障的标准。在确定农村最低生活保障的标准时既要 考虑到农村贫困人 口最低生活需要，又要依据 当地 的实际水平，以使确定出来的保障标准确能保障保 障对象的基本生活。第四，多渠道解决农村最低生 活保障的资金来源。农村最低生活保障的资金来源 应 由各 级 政府在 财政 预算 中予 以保 证，市、县、乡三 级财政按 比例负担，至于各级财政负担 的比例，应 根据各地的实际情况确定，经济条件好的乡镇财政 负担的多一些，经济条件差的市、县少负担一些。鉴 于县乡财政存在 的困难，中央财政和省级财政应对 经济困难县乡给予适当的转移支付。同时还可以借 助社会力量，通过发行彩票、开展捐助等活动，多途 径筹措农村最低生活保障资金。(三)加 快 建立农村 社会 医疗保障制 度 1 强化政府对农村合作医疗制度的支持。应将 农村合作医疗制度 作为一项长期性的农 民基本医 疗保障制度。政府的大力支持是农村合作医疗发展 的根本 和前提，笔 者认 为政 府应 从 以下几 个方 面 给 予支持：第一，政策支持。国家应制定统一的农村合 作医疗法规，明确农村合作医疗制度的实施办法、管理体制、资金来 源、报销 比例、报销项 目、农村合 作医疗制度的监督及相关部门的责任等。各地应根 据当地农村经济社会发展的实际情况，再制定相应 的农村合作医疗方面具体操作办法和实施细则，以 更好地推动当地农村合作医疗事业的发展。第二，经济支持。各级政府要把对农村合作 医疗的补贴作 为一项重要的财政支出项 目，并随经济发展不断提 高其 比重，保证补贴资金及时足额到位。同时还要 明确界定各级财政分担的比例。圜 2 建立健全农村医疗救助制度。因为目前中国 农 村约 3 0 0 0万 贫 困人 口，6 0 0 O万低 收人人 口，还 有 几百万五保户家庭，对于这些低收人群体，应实行 农村医疗救助制度，资助他们参加农村合作医疗，或对其大病及大额医疗费用给予补助，帮助低收人 群体解决最基本的医疗保障问题。(四)建立和完善农村社会养老保险制度 建立多层次 的养老保险体系应是 中国农村养 老保险的现实选择。根据中国国情，农村养老保险 应采取 自我养老、家庭养老、社 区养老和社会养老 相结合的多层次养老保险体 系，这四种养老保险体 系相 互补 充、相互 协调，最 终 目标应该 是：以社 会 养 老 为 核 心，以 自我 养 老、家庭 养 老、社 区养 老 为 补 充。经济发达地区要加大地方政府的投资力度，努 力推进农村社会养老保险制度的发展，并随着农村 劳动力的转移，适时与城市养老保险制度衔接，率 先建立起城乡一体的社会养老保险制度。在经济落 后的地 区，由于农村集体 与农 民经济水平相对较 低，目前应采取家庭养老、社 区养老和社会养老保 险相结合的模式，但应该逐步提高社会化养老水 平，并应随贫 困地区的经济发展，逐步推进农村社 会养老保险与城市社会养老保险的衔接，最终建立 起城乡一体的养老社会保险制度。改变城乡分割的社会保障制度，建立起城乡一 体 的社会保 障制度是解决城 乡居民收入差距问题 的必要条件，农村社会保障制度与城市社会保障制 度的对接进程将决定城乡居 民收入差距缩小的进 程，因此促进建立城乡一体的社会保障制度必将推 动城 乡居 民收入 差距 的缩小。注释：曾国安论工业化过程 中导致城 乡居 民收入差距扩大的 自然因素与制度因素 J】经济评论，2 0 0 7，(3)：4 6 薛兴利 等 城 乡社会保障制度 的差异分析与统筹对策【J】山东农业大学学报(社会科学版)，2 0 0 6，(3)：3 8 3 9 国务院人 口普查办公室，国家统计局人 口和社会科技统 计司中国 2 0 0 0年人 口普查资料(下册)f M 北京：中国 统计 出版社，2 o o 2 国家 统计 局 人 口和就 业 统计 司中国 人 口统 计 年鉴(2 o o 5)MI 北京：中国统计 出版社，2 o o 5 【英】詹姆斯-米德效率、公平与产权(中文版)【M】北京：北 京经济学院出版社，1 9 9 2：3 7 维普资讯 http:/ 曾国安，胡：论 中国城市偏向的社会保障制度 与城 乡居民收入差蓖 参考文献：【l】赵人伟，李实，卡尔 李 思勤中国居 民收入分配再研究：经 济改革和发展 中的收入分配【M】北京：中国财 政经济 出版社，1 9 9 9 【2】庹国柱，王 国军中国农业保险与农村社会保 障制度研究 On t h e S o c i a l S e c u r i t y S y s t e m I n c o me Ga p be t we e n Ur ba n【M】北 京：首都经济贸易大学 出版社，2 0 0 2 【3】杨翠迎中国农 村社会保 障制度研究【M】北京：中国农业 出版社。2 0 0 3 【4 曾国安论工业 化过程 中导致城 乡居 民收入差距扩大 的 自然 因素与制度因素【J】经济评论，2 0 0 7，(3)(责任编辑：许桃芳)Pa r t i a l t o Ur ba n Ar e a s a nd t he an d Rur al Re s i d e nt s i n Chi na Z ENG Guo-a n，E c o n o mi c s a n d Man a g e me n t S c h o o l，W u h a n H U J i n g-j i n g U n i v e r s i t y，Wu h a n Hu b e i 4 3 0 0 7 2，C h i n a)Ab s t r a c t：T h e f o r ma t i o n a n d e n l a r g e me n t o f t h e i n c o me g a p b e t we e n u r b a n a n d r u r a l r e s i d e n t s i n C h i n a a r e c l o s e l y re-l a t e d w i t h the s o c i a l s e c u r i ty s y s t e m w h i c h i s p a r t i al t o t h e u r b a n a r e a s Th e b i a s e d s o c i al s e c u ri ty s y s t e m i s refl e c t e d i n a s-p e c t s s u c h as i t s mo d e，mana g e me n t s y s t e m，c o v e r a g e a n d l e v e 1 Th e b i a s e d s o c i al s e c u ri ty s y s t e m h as i n c rea s e d t h e i n c o me o f u r b a n res i d e n t s i n a n i n v i s i b l e wa y，red u c e d r u r a l res i d e n ts c a p a c i ty o f c o n t r o l l i n g the p o v e r t y c a u s e d b y d i s a s t e rs，l o we red t h e a g r i c u l t u r al l a b o r p r o d u c ti v i ty，a n d al s o re s t r a i n e d the i mp l e m e n t i n g o f t h e f a m i l y 一 a n n i n g p o l i c y a n d t h e e n h a n c i n g o f t h e q u ali t i e s o f the rur a l l a b o r f o r c e，an d h as t h e ref o re，r e s u l t e d i n the e n l a r g e me n t o f the i n c o me gap b e t w e e n t h e u r b a n a n d t h e rural res i d e n ts I n o r d e r t o n a r r o w t h i s g a p，the s o c i al s e c u rity s y s t e m wh i c h i s p a r ti al t o t h e u r b a n a r e a s s h o u l d be c h a n g e d，a n d o n e c h a rac t e riz e d b y t h e i n t e g r a t i o n o f u r b a n an d rural a r e a s s h o u l d b e g r a d u a ll y e s t a b l i s h e d Ke y wo r d s：s o c i al s e c u ri ty s y s t e m；part i ali ty t o wa r d u r b an a r e as；rural u r b a n g a p 困 维普资讯 http:/