城镇失业人员的概念界定.doc

第一大部分城镇失业人口的界定以及就业特点
一． 城镇失业人员的概念界定：
要注意区分以下概念,

1.城镇失业人员：是指城镇常住人口中一定年龄以上, 有劳动能力, 在调查期间无工作, 当前有就业可能并以某种方式寻找工作的人员。在城镇劳动力调查中对城镇16 岁及以上, 具有劳动能力并同时符合以下各项条件的人员列为失业人员: ( 1) 在调查周内未从事为取得劳动报酬或经营利润的劳动, 也没有处于就业定义中的暂时未工作状态; ( 2) 在某一特定期间内采取了某种方式寻找工作; ( 3) 当前如有工作机会可以在一个特定期间内应聘就业或从事自营职业。
2. 城镇登记失业人员是指有非农业户口, 在一定的劳动年龄内( 16 岁以上及男50 岁以下, 女45 岁以下) , 有劳动能力, 无业而要求就业, 并在当地就业服务机构进行求职登记的人员。
3 城镇失业率是指城镇失业人员数同城镇从业人员数加城镇失业人员数之比,。
4城镇登记失业率是城镇登记失业人员数同城镇单位从业人员数加城镇私营和个体从业人员数加城镇登记失业人员数之比, 计算公式为:

二、城镇失业人口的基本特征：
1. 分布面广。我国城镇失业人口及其贫困人口并不象农村贫困人口的分布那样具有明显的集中性特征, 全国各省、区, 从大城市到中小城镇, 都有失业人口及其贫困人口的存在。
2. 区域差异明显。由于我国不同省区存在着城镇化水平和发展时间上的差异, 因而散布于城镇人口中的失业人口和贫困人口也必然带有区域差异的特征。一般说来, 城镇化水平高的省区, 这一问题就
相对严重些, 而且受东西部城镇化水平和流动人口流向的影响, 我国城镇失业人口和贫困人口在地域分布上表现出了与农村贫困人口相反的特征, 即东部多、西部少。另一方面, 发展较早的省区和城市, 工业结构往往落后, 新兴产业部门较少, 失业人口明显多于发展较晚的省区和城市, 东北三省失业率高的情况就是一个证明。
3. 主要来源于国有企业。由于国有企业经营状况不佳, 导致了一些企业破产、减员, 使失业和下岗人员增多。据统计, 1996 年我国国有企业亏损面高达44%，还有1/ 3 的暗亏; 全国国有企业负债率已
由1990 年的58%上升到近几年的80%以上, 已有1/ 3 的企业资不抵债。在停产、半停产状态的企业中, 大批职工无活可干, 在下岗职工中, 有的只能领取部分生活费, 有的连生活费也得不到。根据国家统计局统计资料, 90 年代以来国有企业职工人均收入水平及其增长速度都大大低于非公有制企业。因而,国有企业成为失业人口和贫困人口的主要来源。
4. 增加速度快。由于我国自80 年代中期就把消除贫困的主要精力投入到了广大农村贫困地区,“八七攻坚计划”也是仅仅针对解决农村贫困问题而制定的, 农村扶贫工作取得了明显成效, 农村贫困人
口逐年减少。但与此相反的是, 城镇失业和贫困人口却呈明显的增加态势, 1985 年我国城镇失业人口和失业率分别为239 万和1. 8%, 1997 年已分别增加到620 万和3. 2%; 城镇贫困人口由1000 万左右增加到了3000 多万。随着城镇经济体制和企业用工制度改革的进一步深化以及流动人口的增多, 城镇失业和贫困人口仍有可能继续呈增长趋势。
5. 文化技术素质较低。在就业竞争日趋激烈的情况下, 文化技术素质低的人口与较高素质的人口相比, 失业和下岗的可能性都要大得多。国家统计局一项抽样调查表明, 在1996 年下岗无业人员中, 初
中文化程度的占57%, 小学占14%, 二者合计占71%; 在上海市下岗女工中, 初中及以下文化程度且无一技之长的占80%以上; 按技术水平分, 在失业和下岗人员中的绝大部分都只具有初级技术水平。
6. 中高年龄者居多。在失业人口中, 中高年龄人口由于年龄偏大, 再就业困难也大得多, 往往也是企业裁员的主要对象。中老年龄职工生活负担较重,因而, 他们的失业和下岗, 往往导致更严重的贫困问题。
三．城镇失业人口基本情况

从表1可以看出：
1.我国城镇失业人数基本呈增长势头。20 01到2010年，城镇登记失业人数从681万增加到908万，平均年增长率为3.28%。估算的失业人数从1087万增长到2283万，平均年增长率约为8.54%。
2.城镇失业率基本稳定。城镇登记失业率基本保持在4%，变化较小。估算的失业率波动稍大，除了2010年为6.18%外，其余都不超过5%。虽然估算的失业人数远远大于登记失业人数，但由于计算失业率采用的就业人数不同，失业率没有大幅度差异。
从表2可以看出，我国城镇登记失业人数地区分布具有以下特征：
1.不同时间、不同地区的失业规模差异很大。辽宁2002年登记失业人数高达75.6万，而青海2001年仅为2.4万，前者是后者的30多倍（注：由于西藏城镇登记失业数据缺乏，这里不包括西藏，以下相同）。为了较为全面衡量这一时期的地区差异，我们计算了各地区平均失业人数。最多的依然是辽宁，高达55.44万，其次是湖北、山东、湖南、江苏，人数分别为51.09、45.42、40.83和40.67万。这5个地区总数占全国的三分之一。人数最少的仍然是青海，人数仅为3.5万，其次是宁夏、海南、北京和甘肃，人数分别是4.25、4.75、8.25、9.37万。
2.不同地区失业规模变化呈现三种模式。第一种是增长模式，除个别年份外登记失业人数都是增长的。如河北、山西、内蒙古、浙江、安徽、江西、山东、河南、湖北、湖南、广西、海南、云南、甘肃、宁夏、青海、新疆等，其中河北从20 01年的19.5万增加到2010年的35.1万，云南从2001年的8万增加到2010年的15.7万。第二种是下降模式，除个别年份外登记失业人数都是下降的，如辽宁、吉林，其中辽宁从最高的2002年的75.57万下降到2010年的38.9万。第三种是波动模式。如北京、天津、黑龙江、上海、江苏、福建、广东、重庆、四川、贵州、陕西等，其中北京从5.2万增加到10.6万，之后又下降到7.7万。
3.地区差异趋于缩小。从规模差异最大的地区看，20 01年人数最多的辽宁是最少的海南的23倍，2010年人数最多的山东是人数最少的青海的14倍。

第二部分城镇失业人口现状及问题：
一， 城镇失业人口现状

1、总量矛盾、结构矛盾与素质矛盾并存。我国劳动力供求的总量矛盾相当突出。就农业而言，我国目前约有从业人员3.2 亿，而我国的耕地面积约19.5 亿亩，每个农业劳动力平均耕种6 亩地。目前，
美国、加拿大、法国、德国、澳大利亚等国农业人口不到该国人口总量的5%， 而每个农业劳动力平均耕地面积则高达160 亩—1700 亩之间。假定我国农业劳动力总量不再增长，从近期看，如果按照每个劳动力平均耕种10 亩地的标准，将有1.2 亿以上的农业剩余劳动力需要向非农产业和城镇转移；从中期看，如果按照每个农业劳动力平均耕种22.5 亩地的标准(即日本1999 年达到的水平)，将有2.5 亿以上的农业剩余劳动力需要转移；从长期看，如果按照每个劳动力平均耕种50 亩地的标准(即南美洲国家1999 年达到的水平)，将有2.8 亿以上的农业剩余劳动力需要转移。就城镇而言，我国目前每年大约新增就业岗位800 万人，这还不够满足城镇每年新增约1000 万劳动力的求职需要。我国《十五计划纲要》中规定，2001—2005 年每年拟转移农村剩余劳动力约800 万人, 如果再加上尚未实现再就业的失业人员和国家机关、事业单位的分流人员，我国城镇今后若干年内每年工作岗位的缺口约在2500 万左右。与此同时，我国劳动力供求中的结构矛盾和素质矛盾也相当突出。在我国现有的7000 万产业工人中，初级工占60%，中级工占35%，高级工、高级管理人员和高级工程技术人员则明显缺乏。据劳动和社会保障部2002 年第4 季度调查，全国89 个城市劳动力市场中求人倍率(岗位需求量与求职劳动者的比例)最大的是高级技师，达到2.24:10。目前，我国仅数控机床的操作工就缺60 万人。杭州汽轮机厂需要260 名数控技工，参加了十多场招聘会，月薪提到6000 元，仍然难以招到合适的人。与此形成鲜明对照的是， 我国也有相当一部分劳动力则因素质和技能水平不能满足岗位要求而失业或难以就业。
2、经济高增长与高失业并存。按照传统的经济理论，经济增长率高低与失业率高低存在着替代关系，即高增长往往与低失业相伴，低增长常常与高失业为邻。例如，1999 年美国经济增长率升为4.2%，失业率则降至4.2%；2003 年美国经济增长率降为3.1%，失业率则升至6.0%。而我国，尽管自上世纪80 年代中期以来保持了年均9.44%的经济增长速度，但城镇登记失业率则从1985 年的1.8%跃升到2003 年的4.3%，出现了高增长与高失业并存的局面。根据有关数据(见表1)，2001-2004 年，在9 个发达和发展中国家中，高增长与高失业并存比较明显的国家只有加拿大，而加拿大的高增长(年均增长约2.85%)也只是相对于同期的其它发达国家而言；同样，根据有关数据(见表2)，2001-2004 年，在6 个体制转轨国家中，高增长与高失业并存比较明显的是保加利亚， 而保加利亚的高增长(年均增长约4.7%) 也是相对于同期的其他转轨国家而言，与我国同期的年均增长速度(约8.65%)尚有较大差距。可以认为，我国近年来高增长与高失业并存的现象在当今世界上颇为少见。
3、隐性失业与隐性就业并存。在我国经济体制转轨的过程中，国家机关和企事业单位的隐性失业人员已“蒸发”了相当一部分，但仍有一部分尚未“蒸发”或有待“蒸发”。在今后相当长时期内，我国的隐性失业主要表现在农村。我国农民就业很不充分，通常使用的农村剩余劳动力概念不过是农村隐性失业者的另一种表达方式。随着入世后竞争的日益加剧，我国的经济体制改革必将继续向纵深发展，经济增长方式转变也将加速进行。在此情况下，不仅国有单位将有上千万的劳动者由隐性失业转化为显性失业，而且城乡集体
经济特别是农业集体经济中还将有数亿劳动者从隐性失业逐渐转化为显性失业。与此同时，我国还存在着一定数量的隐性就业，即劳动者与生产资料表面上呈分离状态，但实际上劳动者通过市场调节或多或少地参与社会劳动并取得收入。我国目前的隐性就业人员主要是一部分“失业”人员和提前退休人员。由于这部分劳动者的就业不在政府的有效管理之内，因而从数量上无法精确统计。但典型调查和直接观察表明，我国城镇隐性就业人员的数量也并非微不足道。由上可见，我国存在的隐性失业掩盖了劳动力供过于求的程度，低估了失业率；而我国同时存在的隐性就业则模糊了失业与就业的界限，“膨胀”了失业率。
4、“务工难”与“民工荒”现象并存。据保守估计，目前我国农村富余劳动力已经达到1.5 亿人， 并且至少还有近1/3 的农村劳动力或多或少存在就业不足的问题。根据农业部农村经济研究中心提供的统计数据，2007 年11 月底全国外出务工农民达1.2 亿人， 并且这个数字一直以5%的增幅稳步增长。大批农村富余劳动力进城务工， 而他们中大部分人是没有技能、未经过培训的非熟练工人，就业主要集中于劳动密集型企业及服务业。总体而言，由于劳动力供给大于需求，而且他们提供的劳动可替代性高，不具备特定的就业竞争优势，所以，农民工进城务工面临一定的“务工难”问题。同时，大量农村劳动力涌向城市也为一些进入门槛低的劳动密集型企业提供了廉价劳动供给。这些企业靠压低工资、减少改善劳动条件的必要投入实现低成本。可以说，在许多地区和企业， 所谓的劳动力成本低廉的竞争优势，在很大程度上是挤压了劳动者合理的劳动待遇、基础的生产生活条件和最基本的社会保障而形成的。工资低甚至工资被拖欠、工作条件差，尤其在一些地方工伤事故频繁、福利和社会保障待遇缺失导致我国从2003 年起部分地区、部分行业出现了民工短缺———“民工荒” 现象。可以看出，“民工荒”并不是真的“荒”，我国劳动力供大于求的局面依然存在。“民工荒”是农民工进城务工难，即使找到工作，也因为过低的工资和恶劣的工作条件而无法维持其基本生活的另一种表现形式，是农民工迫于
无奈而选择“失业”的社会怪象。

二． 城镇失业人口的问题
(一) 城镇登记失业不断攀升, 城镇真实失业人口数创建国以来之最。我国当前的失业问题集中表现在城镇。根据国家统计公布的数字, 我国城镇登记失业率最高的是1952 年(13. 2 %) 。然而, 当时我国城镇登记的失业人口(过去称待业人口) 仅有376. 6 万人。1981 年我国城镇登记失业率为3. 8 % , 1985 年降至1. 8 %。1986 ———1995 年, 我国城镇登记失业率在2 % -2. 9 %之间徘徊。1996 年, 我国城镇登记失业率达到3 % , 1997 - 2000 年均为3. 1 % , 2001年陡升至3. 6 % , 2002 年达到4 % , 2003 年上半年上升为4. 2 %。如果城镇登记失业率与城镇失业率相等, 则我国当前城镇的失业问题并不突出。问题在于, 我国公布的城镇登记失业率明显低于城镇失业率。2002 年末, 我国城镇登记失业人口为770 万, 国有企业下岗未实现再就业职工约为410 万人; 其他下岗职工约为200 万人; 仅此三项之和即为1380 万人。按照国家有关部门实际使用的城镇就业人员的数字计算, 我国2002 年城镇失业率约7.2 %。如果再考虑到我国城镇登记失业的劳动年龄限制和尚未登记的失业人员, 扣减城镇下岗失业人员中的隐性就业人员, 我国2002 年城镇失业率大概在9 %左右。根据国际上的较为流行的划分标准, 失业率
在7 % —8 %为失业问题突出型, 9 %以上为失业问题严峻型。不难看出, 我国当前的城镇失业问题已相当严峻, 城镇真实失业人口也达到了建国以来的最高峰。
(二) 总量矛盾、结构矛盾与素质矛盾并存。我国劳动力供求的总量矛盾相当突出。就农业而言, 我国目前约有从业人员3. 2 亿, 而我国的耕地面积约19. 5 亿亩, 每个农业劳动力平均耕种6 亩地。目前, 美国、加拿大、法国、德国、澳大利亚等国农业人口不到该国人口总量的5 % , 而每个农业劳动力平均耕地面积则高达160 亩———1700 亩之间。假定我国农业劳动力总量不再增长, 从近期看, 如果按照每个劳动力平均耕种10 亩地的标准, 将有1. 2 亿以上的农业剩余劳动力需要向非农产业和城镇转移; 从中期看, 如果按照每个农业劳动力平均耕种22. 5 亩地的标准(即日本1999 年达到的水平) , 将有2. 5 亿以上的农业剩余劳动力需要转移; 从长期看, 如果按照每个劳动力平均耕种50 亩地的标准(即南美洲国家1999 年达到的水平) , 将有2. 8 亿以上的农业剩余劳动力需要转移。就城
镇而言, 我国目前每年大约新增就业岗位800 万人, 这还不够满足城镇每年新增约1000 万劳动力的求职需要。我国《十五计划纲要》中规定,2001 - 2005 年每年拟转移农村剩余劳动力约800万人, 实际上恐怕不止此数。如果再加上尚未实现再就业的下岗失业人员和国家机关、事业单位的分流人员, 我国城镇今后若干年内每年工作岗位的缺口约在2500 万左右。与此同时, 我国劳动力供求的结构矛盾和素质矛盾也相当明显。在我国现有的7000 万产业初级工60 % , 中级工占35 % , 高级工、高级管理人员和高级工程技术人员则明显缺乏。据劳动和社会保障部2002 年第4 季度调查,全国89 个城市劳动力市场中求人倍率(岗位需求量与求职劳动者的比例) 最大的是高级技师,达到2. 24 : 10 。目前, 我国仅数控机床的操作工就缺60 万人。杭州汽轮机厂需要260 名数控技工, 参加了十多场招聘会,月薪提到6000 元,还是招不到合适的人。与此形成鲜明对照的是,我国也有相当一部分劳动力则因素质较差而失业或难以就业。例如, 1998 - 1999 年, 我国约有57 %和54. 7 %的城镇下岗职工只有初中以下学历。
(三) “需求瓶颈”、“体制瓶颈”与“观念瓶颈”并存。我国劳动者就业不仅受到“需求瓶颈”的制约, 而且也受到“体制瓶颈”和“观念瓶颈”的制约。我国农民进城打工, 除遇到找工作这一根本关卡之外, 还遇到户籍制度、社会保障制度、子女入学、购房限制等“体制瓶颈约束”。而“观念瓶颈”对于一部分劳动者的就业影响也显而易见。我国城镇有相当一部分下岗失业人员并不是根本找不到工作, 而是不愿意干苦活儿、累活儿、“伺候人”和收入低的活儿。我国高校毕业生的就业率2002 年约为76 % , 2003年为70 % , 近100 万名大学毕业生暂时未能就业。某些专业的大学生供过于求固然是原因之一, 但基本原因则是相当一部分大学生的择业标准脱离实际。不少大学生的择业标准和实际需要严重错位, 从而出现了“就业难”和“招聘难”并存的尴尬局面。
(四) 隐性失业与隐性就业并存。在我国经济体制转轨的过程中, 国家机关和企事业单位的隐性失业人员已“蒸发”了相当一部分, 但仍有一部分尚未“蒸发”或有待“蒸发”。在今后相当长时期内, 我国的隐性失业主要表现在农村。我国农民就业很不充分, 通常使用的农村剩余劳动力概念不过是农村隐性失业者的另一种表达方
式。随着入世后竞争的日益加剧, 我国的经济体制改革必将继续向纵深发展, 经济增长方式转变也将加速进行, 在此情况下, 不仅国有单位将有上千万的劳动者由隐性失业转化为显性失业, 而且城乡集体经济特别是农业集体经济中还将有数亿劳动者从隐性失业逐渐转化为显性失业, 并积极寻找新的工作岗位。与此同时, 我国还存在着一定数量的隐性就业, 即劳动者与生产资料表面上呈分离状态, 但实际上劳动者通过市场调节或多或少地参与社会劳动并取得收入。我国目前的隐性就业人员主要是一部分“下岗”、“失业”人
员和提前退休人员。由于这部分劳动者的就业不在政府的有效管理之内, 因而从数量上无法精确统计。但典型调查和直接观察表明, 我国城镇隐性就业人员的数量也并非微不足道。由上可见,我国存在的隐性失业掩盖了劳动力供过于求的程度, 降低了失业率; 而我国同时存在的隐性就业则不仅使隐性就业者多捞了好处, 而且还模糊了失业与就业的界限,“膨胀”了失业率。
(五) 高增长与高失业并存。按照传统的经济理论, 经济增长率高低与失业率高低存在着替代关系, 即高增长往往与低失业相伴, 低增长常常与高失业为邻。例如, 美国1993 年经济增长率降为2. 2 % , 失业率则升至6. 9 %; 1999 年而我国, 尽管自上世纪80 年代中期以来保持了年均9. 44 %的经济增长速度, 但城镇登记失业率则从1985 年的1. 8 %跃升到2002 年的4 % ,城镇的真实失业率目前已高达9 %左右, 出现了高增长与高失业并存的局面。根据有关数据(参
见表1) , 1998 —2000 年, 在笔者研究的12 个发达和发展中国家中, 高增长与高失业并存比较明显的国家只有法国, 而法国的高增长(年均增长约314 %) 也只是相对于同期的其它发达国家而言; 同样, 根据有关数据(参见表2) , 1998 —2000 年, 在笔者研究的7 个体制转轨国家中,高增长与高失业并存比较明显的是波兰, 而波兰
的高增长(年均增长约4. 3 %) 也只是相对于同期的其他转轨国家而言, 与我国同期的年均增长速度(约7. 6 %) 尚有较大差距。可以认为,我国近年来高增长与高失业并存的现象在当今世界上颇为少见。我国目前正处于工业化中期阶段, 经济体制改革、经济增长方式转变和经济结构调整, 市场化、工业化、城市化和现代化进程, 都为我国经济持续高速增长提供了巨大的动力和广阔的空间。然而, 经济体制改革和以技术进步为主要支撑的经济增长方式转变, 又使我国
长期存在的人均资源不足、居民消费率低下与劳动力总体素质不高、劳动力总量明显过剩的矛盾凸显出来, 使传统经济体制下严重存在的隐性失业逐渐转化为显性失业。

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三、当代中国城镇失业的治理
( 一) 当代中国城镇失业治理的基本原则
当代中国城镇失业的一个十分严重的消极后果是影响中国的可持续发展, 因此, 当代中国城镇失业的治理要置于可持续发展总的框架之下, 应该说, 这是当代中国城镇失业治理必须遵循的一项基本原
则。同时, 当代中国城镇存在着的失业有相当多数是在我国改革和市场经济的发展过程中出现的, 改革中出现的问题需要用改革的方法来解决; 市场经济发展过程中衍生的问题需要以市场经济的观念寻求治理对策。
1 .应该说, 这是当代中国城镇失业治理必须遵循的另一项基本原则。只有在遵循上述两项基本原则的基础上, 适当借鉴国外失业治理的有关经验, 并注意处理好效率与公平、就业与经济增长、近期目标与长远目标等几个问题, 才能够找到一条全新的、符合中国国情的、并行之有效的治理城镇失业的思路。当代中国城镇失业所具有的各方面特点决定了其治理实质上是一个制度创新过程, 这其中主要包括失业保险制度以及就业和再就业制度的创新过程。可以说, 建立和完善失业保险制度是当代中国城镇失业治理的首要措施, 因为任何有效的失业治理措施都不可能完全消灭失业, 而唯有完善的失业保险制度才能保证失业人口基本生活的需要, 尤其是对于像中国这样失业保险制度几乎从零开始、且又处于初步的市场经济条件下的国家来说更应如此。
这里还必须指出的是, 当代中国城镇失业的治理从总体上来说要依赖于我国经济的发展特别是经济的持续发展, 因为无论是失业保险制度的完善, 还是就业、再就业制度的建设, 都离不开经济的发展和持续发展。唯有经济的发展和持续发展, 才能为国家、企业和个人创造更多的财富, 从而保证失业保险制度在国家、企业和个人的共同参予和支持下逐步建立和完善起来; 唯有经济的发展和持续发展, 才能使社会和个人积累大量的资金用于投资, 从而为就业和再就业制度建设奠定必要的基础。
( 二) 建立和完善中国的失业保险制度
目前, 中国的失业保险从无到有、从不规范到相对规范, 并通过各地的积极努力, 在一定程度上对中国近年来市场化进程中的失业起到了"减震器” 的作用, 或设置了一层”安全网”。但毋庸讳言, 中国现有的失业保险制度存在的问题是明显的, 改进是必要的, 这突出表现在失业保险的保障范围以及资金筹措、运用等方面.
以上在分析中国失业保险现存问题的同时, 也指出了建立和完善中国失业保险制度需要重点改进的工作和努力的方向。目前, 中国正在建立市场经济体制, 这就要求, 建立和完善失业保险制度要以适
应市场经济作为基本原则。在此基础上, 还要在以下几个方面寻找突破口。
首先, 确立新的失业保险观念。目前, 中国建立的失业保险制度基本还是一种国家和企业保险的形式, 其结果造成部分职工对国家和企业的高度依赖性以及对社会风险的低承受能力。这种高度依赖国
家和企业的风险观念显然是建立适应市场经济要求的社会失业保险制度的重要阻碍因素。要改变人们这种风险观念, 确立新的失业保险观念, 一方面要在舆论上强化失业风险是社会风险的宣传力度, 增强人们对失业风险的心理承受能力; 另一方面要在失业保险制度的实际操作上强化个人的参与, 体现失业风险大交纳失业保险费多的原则。其次, 理顺失业保险的管理体制。失业保险的管理体制是失业保险制度运作的载体。与市场经济体制相适应的失业保险制度要求其管理体制应具有统一性和高效性的特点。发达市场经济国家失业保险制度的经验告诉我们: 高效、统一的失业保险管理体制可以是多种形式, 如美国、英国、日本等的政府直接管理形式; 德国、法国、意大利等的自治机构管理形式等。但具体到中国, 采用在政府的监督或间接管理下由自治机构进行直接管理的形式,与中国
的国情更相符。采用自治机构管理的形式, 就是要求由劳动者、企业、政府三方共同组成有关机构, 进行合作式的管理。实质上就是要建立适应市场经济要求的具体经办失业保险业务的、非营利性的、相对独立的单位。
最后, 加强失业保险的法制建设。到目前为止,国务院颁布的两部失业保险方面的法规是行政性法规, 这也只是中国失业保险法制建设的一个雏形。不可否认, 两部法规实施以来, 对于建立中国的失业保险制度和促进市场经济的发展起到了一定的作用。但其表现出来的缺陷和各地在执行过程中暴露出来的失业保险费收缴难、资金挪用严重、管理费用过高、救济金发放不合理等问题, 要求加强失业保险的法制建设刻不容缓。加强与市场经济体制相适应的中国失业保险法制建设要特别注意这样几点: 一是要在宪法中增补失业保险方面的条款, 以增强失业保险法制建设的权威性; 二是国家权力机关要尽快制定和通过“失业保险法”及其配套法律, 以维护失业保险法律的真正效力; 三是要明确和制定有关法律责任和处罚条
款, 以发挥失业保险法律的震慑力。
( 三) 就业和再就业制度建设的对策思路
当代中国城镇失业治理中的就业和再就业制度建设的对策思路概括起来, 可以包括以下几个方面。其一, 就国家来说, 要加强失业人口的就业和再就业工作, 组织和实施其制度建设, 并逐步将促进失
业人口的就业和再就业列为一项基本国策; 作为其实际实施内容,要采取行之有效的措施和手段, 增加就业岗位, 促进失业人口的就业和再就业。失业人口就业和再就业的关键问题是就业岗位的增加国家在这方面所能做的工作和所能起的作用是多方面的。在当代中国的实际情况下, 国家至少在以下两方面可以大有可为: 一是鼓励社会闲散资金用于投资, 扩大就业岗位。目前, 中国居民在银行的个人储蓄和手持现金数额十分庞大, 国家可以采取不同的优惠政策和宣传手段促使这部分资金用于投资, 即鼓励人们办 私厂( 个人办厂) 和办公厂 ( 集体办厂) 。显然, 这对于增加就业岗位和促进失业人口的就业会大有益处。二是发展劳务输出,以减轻国内就业压力, 为失业人口的就业和再就业提供一定的空间。目前, 我国劳务输出的潜力十分巨大。也可以说, 我国劳务输出在促进失业人口就业和再就业方面会有所作为。
其二, 从全局来看, 要加快政府对劳动力市场的规划、立法、管理等宏观调控, 推动劳动力市场的形成和完善; 具体来说, 要加强就业介绍和信息咨询工作, 向失业人口提供各种就业信息以及推荐失业人口就业。对于失业人口来说, 最为关键的问题是要尽快就业或再就业。这样, 各种有助于他们寻找工作的就业信息和就业推荐工作就显得十分重要。为此,两方面工作亟待要做: 1. 建立劳动力供求信息中心。信息中心要从制度上保证求职人员和用人单位按实情登记, 并配备专职的、懂业务的工作人员, 以确保劳动力供求信息的准确性、权威性。目前, 中国城镇这方面的工作还处于起步阶段
2. 建立和健全职业介绍机构。职业介绍机构可以在劳动力供求信息中心的基础上建立, 也可以由政府部门、社会团体甚至私人单独建立。当代中国城镇职业介绍机构已初具规模, 在介绍失业人口就业方面已发挥了一定的作用。而相对于当代数量庞大的失业而言, 职
业介绍机构无论在数量上还是在发挥作用上还远远不够。
其三, 从总体上来说, 要发展全民族的教育, 尤其是要发展职业技术教育, 提高全体劳动者的科学文化素质和职业技术水平; 作为其具体措施之一, 是要开展对失业人口的培训, 让其更新观念、更新知识、更新技能, 以适应市场经济发展的需要。当代中国城镇大量存在的下岗的失业有相当多数属于结构性失业。显然, 这与劳动者的科技素质尤其是职业技术水平的欠缺有一定的关系。因此, 大力发展教育尤其是职业技术教育, 提高劳动者的科技素质和职业技术水平, 对于减少失业尤其是技术进步造成的结构性失业的存在, 意义重大。
其四, 从宏观社会来说, 要实行渐近的失业政策, 控制非公开性失业公开化的步伐, 使非公开性失业的公开化分步进行; 从微观企业来说, 要通过发展新产业、新产品、新业务, 强化企业自身消化非公开性失业的能力。渐近的失业政策就是要使非公开性失业的公开
化分步进行: 第一步, 把竞争机制引入企业内部, 通过优化组合, 形成企业内部的失业, 并由企业尽可能地自我消化这些失业; 第二步, 把企业消化后剩下的失业逐步导向社会, 由社会的失业容纳机制加以接收, 从而变非公开性失业为公开性失业。
其五, 从政府角度而言, 要采取一系列有效措施和实施优惠政策, 帮助和鼓励失业人口实现不同方式的就业; 就失业者个人而言, 要转变就业观点, 树立大就业的思想。目前, 就失业者这方面而言, 有相当多数人在就业方面还存在着不同形式的误区: 如只看重铁饭碗 , 只青睐国有单位, 唯城镇就业才算就业, 光依赖国家安置, 拒绝从事累一点、苦一点、脏一点、差一点的工作, 等等。显然, 失业者努力排除自己在就业方面的各种误区, 转变就业观念, 树立大就业的思想, 已成为自己尽快摆脱失业状态的重要因素。
其六, 就全部失业人口而言, 要立足于发展, 依靠经济和社会的全面发展来解决失业人口的就业和再就业问题; 对于各种形式和不同特征的失业人口来说, 要贯彻区别对待、分类指导的方针, 采取不同的措施来解决不同的失业人口的就业和再就业问题和失业人口不同的就业和再就业问题。就全部失业人口而言, 要立足于发展, 唯有发展才能扩大社会就业容量, 实现失业人口的就业和再就业, 最终从根本上解决失业人口的就业问题。当然, 这里的发展也涉及到结构性问题, 那就是, 要针对当代中国劳动力丰富和失业较多的实际情况, 多发展劳动密集型产业如第三产业等; 同时对于吸纳劳动力已经卓有成效的乡镇企业、三资企业、外资企业等的发展也要一如既往地给予支持。此外, 对于中小企业在吸纳劳动力和解决失业人口就业方面的作用也不应忽视。
不同形式的失业人口有着自己不同的特征, 因而他们面临的问题和所应采取的就业和再就业对策也应有所不同。对于待业青年, 由于他们的文化程度较高, 未婚者占据了绝大多数, 且家庭负担不重, 这样, 就业和再就业对策中应更多地强调帮助他们排除就业中可能存在的误区, 树立新的就业观念,并重点发挥市场化配置在就业促进中的作用; 对于下岗的失业人口来说, 鉴于他们当中女性较多, 年龄相对较大, 文化程度较低, 绝大多数人又是处于上有老、下有小的境地, 生活负担繁重, 就业和再就业对策中应主要强调国家和社会的帮、扶责任, 即要帮助和扶持他们实现不同形式的就业。
关于失业的治理政策, 大致上可以分为两大类:
主动的失业治理政策和被动的失业治理政策。主动的失业治理政策是事前的预防, 即如何采取有效措施预防失业的发生。被动的失业治理政策是事后的补救, 即通过事后的失业保障和失业救济, 使失业者能维持一个起码的生活水准, 这样既注重了效率, 又维护了社会公平。这里仅谈谈主动的失业治理政策。
主动的失业治理政策是建立在上述对失业成因的理论分析基础上的, 既然失业是由上述原因造成的, 那么我们就可以针对产生失业的原因, 采取一定的政策措施来促进就业的增长, 抑制失业人数的加大。
( 一) 加强宣传教育, 转变择业观念, 是治理失业问题的思想基础
长期计划经济体制下形成的择业观, 严重影响了失业问题的解决。因此, 要加强宣传教育, 通过各种宣传方式, 尽快帮助失业人员认识形势, 面对现实, 而不要怨天尤人, 悲观失望, 帮助失业人员提高思想认识, 这是治理失业问题的思想基础。
第一, 要认识到市场经济条件下, 失业是不可避免的, 失业具有必然性和长期性。所有的市场经济国家都存在失业现象, 只是失业率有高有低, 我国正逐步建立社会主义市场经济体制, 当然也不例外。
第二, 要认识到市场配置劳动力资源的特征就是流动, 要学会在流动中寻找机会。这样, 可以激发劳动者更新知识、提高自身素质的积极性。
第三，要认识到劳动力过剩是相对的, 就业机会是永存的。当前的就业问题, 既有总量问题, 也有结构问题, 还有许多新的就业领域有待进一步开拓。
( 二) 大力发展教育和培训, 尤其是要发展职业技术教育, 提高劳动者的科学文化素质和职业技术水平我们知道, 加强职业技术培训, 提高劳动者的技能, 已经成为世界上许多国家反失业措施中的重要
一项。大力发展教育尤其是职业技术教育, 提高劳动者的科学文化素质和职业技术水平, 对于减少失业人口特别是技术进步造成的结构性失业人口, 具有特别重要的意义。为了使我国的职业培训更加有效, 我们需要建立一种体系完备、运作规范高效的新型培训制度。首先, 我们应该树立起终身教育观念, 制定职业培训的长期规划, 并以法律法规形式给予相应的制度保证, 使职工培训经常化、制度化。其次, 根据当前就业形势的需要, 现阶段的重点应放在劳动预备制的建立完善以及再就业培训的发展上。国内外实践表明, 再就业培训是一种积极的劳动市场政策, 能有效解决失业人员的再就业问题, 而且, 这要比单纯向失业人员发放失业救济金和生活补助等措施积极得多。因此, 国家应该从失业救济金中拿出一部分用
于失业人员的就业转岗培训, 使失业救济和促进就业结合起来。第三, 积极开辟培训资金的筹措渠道,增加人力投资, 扩大职业培训范围, 在资金上保证培训的长期化和制度化。
( 三) 保持经济的适度快速增长, 并把经济增长与就业增长协调起来从理论上讲, 在技术条件变化不大的情况下, 一定的劳动力投入与相应的资本结合, 会推动经济按一定的速度增长; 反过来, 一定速度的经济增长需要一定数量的劳动投入, 即创造一定的就业机会。一般说来, 失业率与经济增长率之间存在着负相关关系。近年来, 我国经济增长过程中呈现出就业增长下降的趋势, 表明我国经济增长的就业吸纳能力在下降, 经济增长对扩大就业机会的作用越来越有限。这就要求我们不能片面强调经济增长对就业增加的作用, 还必须注重经济增长模式的选择, 将经济增长与就业增长协调起来。从现阶段看, 模式的选择优于速度的选择, 只有适当的经济增长模式下的经济增长速度, 才能实现经济增长与就业增长的良性循
环。我国的比较优势和严峻的就业形势, 决定了我国应该选择创造就业的增长模式。我们应大力发展劳动密集型生产, 包括发展中小企业, 发展第三产业, 发展个体私营经济, 制定促进其发展的有关政策, 并进一步开放服务业市场, 积极吸引外资, 创造更多就业机会。发挥我国劳动力成本低的优势, 鼓励劳动密集型产品出口, 狠抓资源利用效率, 用有限的资源吸收更多的劳动。
( 四) 加大经济结构调整力度, 增加就业岗位经济结构不合理是我国经济运行过程中面临的深层矛盾和问题, 它不仅是制约经济增长、国有企业效益下滑的主要原因, 也是导致产生大量失业人员
的重要原因。因此, 要为失业人员创造良好的再就业环境, 必须加大结构调整力度, 争取在结构调整方面取得突破性进展。
首先, 从所有制结构来讲, 要采取积极鼓励的政策, 扶持个体、私营等非公有制经济的发展, 提高其吸纳劳动力的能力。
其次, 从产业结构上讲, 在调整、改造加工产业,推进基础产业的同时, 要大力发展第三产业, 特别是劳动密集型的第三产业。当然, 我们强调发展劳动密集型产业的重要性, 并不是不发展高技术密集型产业。事实上, 从长期来看, 新科技革命所创造的就业岗位要比它所排挤的就业人数多得多, 同时, 为了缩小我国同先进国家在高科技领域的差距, 也迫切需要发展高新科技产业。
第三, 从企业结构上讲, 要在深化国有大型企业改革、造就一批具有强大市场竞争能力的企业集团的同时, 积极扶持中小企业的发展。大企业与中小企业具有不同的功能: 大企业主要解决一个国家的科技、财政、经济、国防等问题, 要使一个国家在全球经济中具有竞争力, 大企业数量要少, 技术要高, 资产规模要大; 中小企业则主要承担解决广大劳动者就业的任务, 通过广泛的就业实现社会的公平分配,人民生活的稳定提高, 中小企业数量要多, 要劳动密
集, 资产规模要小