高等学校突发事件应急预案演练中的困惑研究.pdf

Journalof HarbinVocational&TechnicalCollege哈尔滨职业技术学院学报116.2023年第3 期高等学校突发事件应急预案演练中的困惑研究刘冈刚，李梅琴（甘肃警察职业学院，甘肃兰州730030)摘要：伴随着新冠肺炎在全球的肆虐，国内多地、多次发生散发病例和局部聚集性疫情，高等学校作为一所以孤寂和自由为存在形式的“象牙塔”，也不能幸免。高等学校在经历高速发展的同时，一些不和谐的问题也随之产生，极容易诱发突发事件的发生。高等学校绝不是也绝不能成为“突发事件应对”的“盲区”。因此，加强突发事件应急预案的演练势在必行，也是当务之急。从部分高等学校突发事件应急演练的现状调查着手，从“内容设计一演练实施一评估总结”三个时间维度，对突发事件应急演练中存在的困惑进行深入的思考，以期引起各位读者的深思与共鸣。关键词：高等学校；应急预案；突发事件中图分类号：G647文献标识码：A文章编号：1 0 0 8-8 9 7 0(2 0 2 3)0 3-0 1 1 6-0 4高等学校（University、C o l l e g e），又称为大学，是一种功能独特的组织，是与社会的经济和政治机构既相互关联又鼎足而立的传承、研究、融合和创新高深学术的高等学府。1 9 4 9 年后中国高等学校历经70多年的发展，规模空前扩大，体系建设不断完善，质量不断提升。同时，发生在高校这方“净土”的突发事件也呈现高发态势。高等学校作为一个青年人较为集中、强调思想自由、既相对脱离于世俗又密切联系社会的集学习、生活、工作为一体的“小社会”，突发事件的预防与处置意义深远，因此，高等学校（以下简称高校）的应急演练相较于其他团体而言更是刻不容缓。笔者力争从应急演练的演练前、演练中和演练后三个维度来分析高校应急演练遭遇的困惑。一、演练前一内容设计粗糙一应急演练前的内容设计主要包括演练目标、演练主题、演练情景、演练任务和目标能力五个影响因子。（一）演练目标设定不明确目标是对活动预期结果的主观设想，是在头脑中形成的一种主观意识形态，具有维系组织各个方面关系构成系统组织方向核心的作用。很多高校以应急预案取代演练方案，演练目标与应急预案制定目标混同，致使参演者对演练的核心价值不清，参演目的不明确。（二）演练主题拟定不明晰主题是指作品或者社会活动等所要表现的中心思想,泛指主要内容 2 。高校应急演练的主题一般应围绕高校存在的主要风险开展设计，一方面如高校业务活动中容易出现的病毒泄露、扩散、化学品爆炸、燃烧、集体中毒事故等；另一方面也要充分考虑学校所处的环境背景风险。风险分析是确定演练目标的基础工作。高校应急预案的制作量多质劣，学校自身业务、环境的特殊性根本没有凸显，这就使得预案的演练丧失了明确的主题。（三）演练情景设计不严密情景是指具体场合的情况和景象。依据风险主题，遵循“底线思维”的原则开发情景，是演练设计中收稿日期 2 0 2 2-1 0-1 7【作者简介 1.刘刚（1 9 7 6），男，甘肃会宁人，硕士，甘肃警察职业学院副教授，研究方向为社会治理创新；2.李梅琴（1 9 7 8），女，甘肃秦安人，硕士，甘肃警察职业学院副教授，研究方向为突发事件预防与处置。【基金项目 2 0 2 1 年甘肃省高等学校创新基金项目“区域教育云与甘肃警察职业教育的深度融合研究”（编号：2 0 2 1 B-420）；甘肃省教育科学“十四五”规划2 0 2 2 年度学校安全稳定与应急工作专项课题一般项目“高校突发事件应急管理机制研究”（编号：GS2022GHBZX269）117.JournalofHarbinVocational&TechnicalCollege20233年第3 期哈尔滨职业技术学院学报最核心环节。根据高校自身的特殊性，参照其及类似主体已然发生的案例和未遂事件，研究这些事件的共性特征和规律，分析偶发性事件尚未构成重大奥情的原因，最终设计制定应急演练的具体情景。就目前实际情况而言，大部分高校应急演练的情景均暴露出同质性严重、低水平情景设计居多等问题。（四）演练任务制定不细致应急演练的任务取决于演练目标的准确制定，依赖于演练情景的细致开发。依据我国高校突发事件发生的规律，高校应急演练必然以多主体协同决策任务为主，尤以应急响应阶段表现突出。其中，多主体协同任务是我国应急处置过程中的薄弱环节，也是应急决策模拟演练中最有价值的演练任务，可以在演练过程中实现相关方的风险沟通，以有效应对我国当前阶段“风险沟通缺位、战时危机沟通失灵”的问题。但是，演练任务不明确、任务分解不细致等问题，仍然是制约高校应急演练成效的致命伤。（五）演练目标能力未达到通过应急演练，要实现以下演练目标能力的提升：一方面是演练主体的个人能力，包括参演主体的应急决策能力、运用应急处突流程能力、应急全面部署能力等；另一方面是整个应急处突系统的能力，包括系统蓝图的制作与完善能力、“意外”的发现与处置能力、“隐藏风险”的规避能力、“潜在应急救援资源”的开发与运用能力等。整个应急处置系统通过演练会“刚柔相济”，实现系统的协调性、科学性。但是，因为受“刻板”演练脚本的约束，参演者“演有余而练不足”，对“意外”“隐藏风险”估计不足，一旦发生真实的突发事件，往往还是束手无策。同时，基于演练“剧本”框架下形成的高校应急处置系统，往往经不起考验，当突发事件突然莅临时，一地鸡毛 3 。总之，应急演练成效的高低，很大程度上取决于是否有充分而细致的演练前准备。缺乏明确的演练目标、清晰的演练主题、周密的演练情景，加之含糊不清的演练任务等，最终致使很多高校应急演练的准备“粗糙”不堪，既没有“廓清”突发事件各方的职责与任务、应急响应的流程等，也没有“破除”长期存在的“重编制抽象方案、轻演练过程”的栓桔，使应急演练的设计“雾里看花”，进而影响到后期演练方法、步骤的具体实施。二、演练中一一实施形式剧本化对于应急演练的实施研究主要集中在组织形式与开展方式方面，主要是对演练准备阶段所形成模块、环节、要点的有效衔接和动态匹配的过程。基于问题导向的思维，笔者经过实证研究，发现我国高校应急演练的实施存在以下几方面的误区。（一）心态：以“演”代“练”应急演练本质绝非是以往应急实践的简单重复，它强调对紧急事态处置规范的探索或对“最坏情景”模拟。实质上是“演”与“练”的结合，“演”是手段，“练”为目的，是“以演带练”“以演促练”，最终促成应急预案的修订与完善，提升参演各方的个人能力，达到应急处置系统的协调、科学、高效运行。而我国大部分高校应急演练有“以演代练”之势，多数应急演练属观摩演示型“演”的监管规范层次，早已背离“以演促练”的“初心”。(二）组织：实战演练不足依据演练方式不同，应急演练可以分为桌面演练和实战演练。目前高校应急演练的组织存在问题颇多。一方面桌面演练（推演)不周密，另一方面实战演练数量明显不足，且“唯剧本化”。实战演练相比较桌面演练而言，成本高、风险大，效用性高。高校的实战演练是否应该完全摒弃“剧本”？是否应该效仿美、德等国推行双盲演练和无脚本演练？实际上，在美、德等国家，无论是美国的NIMS系统、ICS系统，还是德国的6 S体系，都对应急组织架构和交互沟通模式有标准化的约束，此外，他们也有通用任务清单、目标能力清单，这些标准化框架性工具可以有效保障实战或者演练不会“走形”4 。因此，我国高校应急演练需要“剧本”，但是绝对不能“唯剧本”。（三）开展：应急处置系统的人为割裂、各自为战应急处置是一个系统工程。高校应急演练的开展存在着系统向心力不足、各部分之间的有效衔接和动态匹配不够等问题。即高校作为突发事件演练的场所提供者，在应急演练中仅仅侧重事件发生初期的先期处置和应急响应组织结构的搭建，对于事件应急响应阶段的参与度不高，其他响应者的参与度更是差强人意。最终导致原本应该是“政府拉动、各方联动、系统协调”的应急处置系统沦落为高校一家的寂寞。JournalofHarbinVocational&TechnicalCollege哈尔滨职业技术学院学报118.2023年第3 期三、演练后评估总结失效应急演练的生命力在于“情景一响应一评估”三者周而复始形成的完整闭环，最终才能实现应急演练的目的，三者缺一不可。所以,评估总结是预案演练的“初衷”，更是预案演练成效的最终“验金石”。就目前高校的应急演练而言，演练的评估总结已经成为这个应急处置系统的“短板”。（一）评估主体的单一突发事件应急演练种类繁多，涉及面广，内容复杂。对于高校应急演练的评估而言，最大的困难应该是评估主体的选择。从目前演练评估执行情况来看，大多采用学校领导讲评式或行业专家点评式的演练主体形式 5 。这种较为单一主体的点评,要么“言之无物”，导致演练评估“失之于浮”；要么“隔靴搔痒”，导致评估“失之于窄”。况且，我国目前尚缺乏类似于美、德等国的第三方专业演练咨询评估机构。（二）评估标准的缺失应急演练的评估，基于大量演练实践，需要形成切实可行的应急演练标准、规范和指南，从需求分析、策划设计、组织实施、评估总结等方面提出要求和标准。我国现阶段在上述领域存在结构性缺失，对突发事件、应急处置、危机沟通等工作概念性规定较多，而实操性指导标准较少。高校应急演练更是缺乏国家层面的具体评估标准，具体的应急标准流程、处置规范和工作范式等基本上属于“无标准可循 的情况 6 O（三）评估效用的漠视应急演练的评估，最大的价值在于通过评估“纠错”,并最终付诸实施，这是“评估的效用性”7 。可是，很多高校的应急演练秉持“完成任务”的心态，没有清楚认识到应急演练评估的奠基作用与“纠偏”效用，致使应急演练的评估丧失应有效用。四、高等学校突发事件应急演练的解惑之策习近平总书记在十九届四中全会做了主要内容为“十三个坚持和完善”的重要讲话，归纳出立足现实、不断创新的国家制度和国家治理体系解决方案，发出了“中国之治”的最强音。“它山之石可以攻玉”，笔者借“中国之治”的科学内涵来谋求高等学校应急预案演练之“解惑”之策。（一）实现高校应急演练预控机制的充分“自治高校应急演练的预控机制包含“应急预防机制”和“应急准备机制”两个模块。要实现高校应急演练预控机制的充分“自治”，必须做到：一是，应急预案制作的“自动”。应急预案是应急处置工作的“路线图”和“说明书”。因此，高校应急预案的制作必须建立在充分调研、严谨分析的基础上，立足高校师生的应急处置主体和高校特殊的区域性，编制一个目标明确、主题鲜明、情景设计体现高校特色的、任务分解细致人微、能力提升显著、且不趋同与其他机关团体企事业单位的应急预案。二是，应急准备的“自觉”。鉴于高校在社会发展中举足轻重的地位和作用，一旦其发生严重的突发事件，往往引起社会和舆论的高度关注，事态发展难以预测。因此，高校在应急准备方面，必须体现充分的“自觉”。重塑“以人为本”的应急管理理念，保障高校师生在应急管理上充分的知情权、监督权和参与权，建立高校风险防范化解的常态机制，组建专职应急管理队伍等。（二）淬炼高校应急演练实施机制的真实“联治”“联治”是我国应急管理制度运行的重要方式，充分展现了中国特色社会主义制度的优越性。鉴于高校应急演练“剧本化”“独角戏”现象，必须实现高校应急演练实施机制的切实“联治”8 。一是，切实压实应急演练指挥机制的责任。突发事件的应急处置成效在很大程度上取决于是否有快速、有效的应急指挥,应急演练亦是如此。因此，各级政府必须高度重视辖区内高校突发事件应急预案的演练活动，要严格依据设计突发事件的分级、分类，选派适当的政府负责人全程参与、负责突发事件应急演练的指挥，坚决避免高校应急演练自编自导现象的出现。二是，切实发挥应急响应机制的“联治”效能。协同性、联动性是当代应急管理发展的“命门”之所在。为了“急时方能战”，必须做到“平时多练兵”。公安、医疗、消防、应急、宣传部门只有反复进行磨合，才能淬炼出突发事件发生时的最为高效、合理的应急响应程序。三是，高校网格化应急管理机制的“内治”。高校要积极探索符合自身条件的多元化主体互动参与的应急管理体系，借助高效率、精细化、全覆盖的网格化管理手段，实现学生干部辅导员一院校领导（学生处领导）学院领导”四级联动机制，形成“点、线、面、网”相结合的立体式应急管理机制。责任编辑：刘丽）119JournalofHarbinVocational&TechnicalCollege20233年第3 期哈尔滨职业技术学院学报（三）构建高校应急评估总结机制的多元“智治”科技创新为社会治理现代化提供了技术助力，社会治理已然正式步人“智治”时代。评估总结机制作为高校应急演练的验金石，如何凸显“智治”因素是我们必须深思的问题。一是，第三方评估机构的介人。高校突发事件应急演练的评估总结必须跳离高校“自编自导自演自评”这个怪圈，充分借鉴美国FEMA的演练设计与实施体系的成熟做法，引人第三方专职评估机构，由他们从情景设计、任务设置和演练过程等模块对高校应急预案的演练进行客观评估总结。二是，增加“智治演练”的科技赋值。应急演练中的“智治”实质上应是“整体智治”，即应急演练主体之间有效协调两个关键元素：首先，应急演练系统的数字化，即应急演练系统的电子化、数字化，这是“智治演练”的基础。其次，应急演练治理的整体化，即在强调应急演练系统内部分工的基础上做好统一输出，高效匹配应急管理治理需求和供给。在新一轮科技革命和产业变革的全球化大背景下，从数字化到智能化再到智慧化，对高校应急管理体系和治理能力现代化提出了更高要求。中国之治，体现了中国共产党在新时代应对人类面临共同问题时具有的中国智慧，它以独树一帜的中国特色体现出治理一个拥有1 4 亿人口超级大国的勇气与超然的中国风格，更是以其明显的制度优势和强大的自我完善能力，跳出了“其兴也勃焉，其亡也忽爲”的历史周期率，实现了人类历史上罕有的持续7 0 年的经济快速发展和社会进步。高校，自它诞生之日起其精神气质就是海纳百川和多元文化的交融，作为一个多元文化相互交融、相互碰撞的特殊机构、社会体，又恰逢中国社会正处于发展的机遇期与矛盾的凸显期并存的特殊历史时期，必将面临突发事件高发所带来的严峻考验和剧烈冲击，因此，加强高等学校突发事件的预防与处置迫在眉睫。加强高校应急预案的演练是完善高校应急处置体系的重要环节，也是维护高等学校校园师生安全的有效举措，更是维护国家人才长远发展的保障。参考文献1何海颖.高校突发事件应急管理机制研究 J.国际公关,2 0 2 1(9):4 0-4 2.2陈永春,王庆生.高校突发事件应急管理的现实困境与解决路径 J.浙江理工大学学报：社会科学版，2 0 2 2（2）：238-245.3王永明.突发事件应急决策模拟演练设计理论框架与技术要点 J.中国安全生产科学技术，2 0 1 9（5）：5-1 0.4王勇.基于4 R危机理论的高校突发事件应对策略探析 J.邢台职业技术学院学报，2 0 2 1（1）：6 3-6 7.5胡延年.半开放式应急演练的实践和探索 J.电力安全技术,2 0 2 0(1)：8-1 2.6张小兵.对应急演练几个基本问题的思考 J.河南理工大学学报：社会科学版，2 0 1 9（3）：5 4-5 9.7宋英华,张颖,陈文涛,刘毅,徐梦瑶，吕伟.考虑完整性和可操作性的应急预案有效性评估研究 J.武汉理工大学学报：信息与管理工程版，2 0 2 0（1 0）：3 8 9-3 9 4.8闫旭.突发事件应急演练组织实施与常见问题研究J.管理观察,2 0 1 9(1 5):6 0-6 2.