浅析我国学前教育财政投入的现状及对策.doc

浅析我国学前教育财政投入的现状及对策 学前教育是具有公共性和专业性的公共资源，社会在这一资源的分配上应当秉承公正、平等的原则。世纪年代以前，由于我国学前教育规模较小，办学所需经费全部由国家财政负担。改革开放以来，随着社会经济发展和居民对学前教育需求的日益增长，学前教育规模不断扩大，尽管政府不断加大对学前教育的经费投入，但其相对能力却在下降。为缓解这一矛盾，学前教育成本开始由国家、社会和个人共同分担。这种成本分担定价模式能有效缓解学前教育经费不足等问题，但也导致学前教育有失公平和收费贵等新问题。本文将简要分析我国学前教育财政投入的现状及对策。一、学前教育的准公共品属性分析“幼儿教育是基础教育的重要组成部分，发展幼儿教育对于促进儿童身心全面健康发展，普及义务教育，提高国民整体素质，实现全面建设小康社会的奋斗目标具有重要意义”。根据公共产品理论，按照产品收益范围的差别，社会产品可以分为公共产品和私人产品。通常，学前教育属于准公共产品，它具有消费的竞争性和非排他性、形式上的不可分割性、效应上的正外部性、公益性和普惠性等基本特征。（一）竞争性和非排他性1、排他性。学前教育具有一定程度的排他性，因为学前教育资源是稀缺的，并不是每个幼儿都能够公平地享受优质的学前教育，只有受教育者付费才能消费学前教育资源。2、非竞争性。学前教育在相当大的范围内只需追加相对低廉的社会成本便能连续地为追加的消费者所消费，其边际成本曲线富有弹性。（二）形式上的不可分割性教育的本质是在培养一个国家、一个民族、一个家庭、一个人的未来，教育也是一个国家、一个民族、一个家庭、一个人改变命运的最有效的途径，教育从来就不是一个盈利的行业而是一个公益的事业， 学前教育是教育的重要组成部分，而教育从来就是一个不可分割的整体，学前教育没有纳入义务教育，只是免除了公民必须上幼儿园的义务，而不是免除了政府提供学前教育这个社会公共产品的责任。我国的宪法和法律对此都有明确的规定：中华人民共和国宪法第十九条：“国家发展社会主义的教育事业，提高全国人民的科学文化水平。国家举办各种学校，普及初等义务教育，发展中等教育、职业教育和高等教育，并且发展学前教育。”中华人民共和国教育法第十七条：“国家实行学前教育、初等教育、中等教育、高等教育的学校教育制度。”（三）效应上的正外部性 幼儿教育是否具有正外部效益是政府应否给予财政补助的重要依据。外部性是经济学的一个重要概念，说的是如果一项经济行为附带地也对其他消费者( 第三方) 形成影响( 获益或受害) ，而相应的成本并没有反映到市场价格中， 就出现了外部性。按照经济学所揭示的规律，在存在正外部性的领域，必然会投资不足。因为这类投资不仅给当事方带来收益，也给其他方带来收益，但当事方只能根据自身的收益来确定投资水平，因此，这个投资水平一定小于社会最优的投资水平。在这种情况下，政府财政投入就变得非常必要。那么，幼儿教育是否具有正外部性? 除了投资者( 家庭) 之外， 有没有其他受益方?大量研究表明，幼儿教育的受益者除了儿童个人、家庭之外，国家是主要的受益者。概括起来：幼儿教育对人的各种能力的发展都有长期的积极效应，可以提高其未来的生产能力和经济增长能力，提高国家的公民素质，提高整个民族的文化和道德素养；幼儿教育可以提高妇女就业机会，促进男女平等，减少贫困人口，降低社会救助费用； 幼儿教育有利于打破“ 一代贫困，代代贫困”的恶性循环，促进社会公平。（四）幼儿园教育的公益性和普惠性1、公益性学前教育对个体而言是“关系亿万儿童的健康成长”，对社会而言是“关系千家万户的切身利益”，对国家而言是“关系国家和民族的未来”。从经济角度看，是“筑建国家财富”，具有公共物品的性质；从政治角度看，是国家战略项目，具有公共服务体系组成成分的性质。学前教育“是重要的社会公益事业”，具有显著的公益性。2、普惠性普及性解决“人人都要接受”的问题。学前教育是每个人一生生活的基础，是和谐社会构建的基石，是科教兴国战略的重要组成部分，普及程度越高，对社会越有利；覆盖面越广，对国家越有利。大力推进普及学前教育，已成为当前国际教育发展的新趋势，成为世界各国的共同行动。世界全民教育宣言（1990年）明确提出，出生即是学习的开始，各会员国应为所有儿童提供早期的保育和教育。我国教育家陶行知在上个世纪20年代就强调“小学教育应该普及，幼稚教育也应当普及”。所以，不管从个人，还是社会，抑或国家的角度，都必须引导和力推学前适龄的新一代公民接受这一阶段的教育。普惠性解决“人人都能接受”的问题。普及与普惠是相辅相成的，要普及就必须普惠，只有普惠才能普及。在我国绝大多数家庭经济能力还很低的现实条件下，要推进中低收入家庭积极承担学前教育支出，扩大学前教育普及面，就必须大力发展价格适度，适合绝大多数家庭经济水平的“广覆盖”普惠性学前教育机构，实现学前教育事业在普惠中普及，在普及中普惠，使普通民众“上得起”园，普遍惠及每一位幼儿。二、目前我国学前教育（以幼儿园教育为主）的现状（一）公办幼儿园的数量比例高于私立幼儿园目前，北京公办性质幼儿园占67，上海市占71%，许多地区公办幼儿园的数量比例高于私立幼儿园，各地的政府也非常重视公办幼儿园的发展，福建省将在近年逐步增加投入，在各地兴建公办幼儿园，大力发展幼儿教育。虽然我省目前与先进地区的现状尚有相当差距，但对公办幼儿园作用的认识可谓已有了一个良好的开端。（二）私立幼儿园在硬件设施、师资水平、卫生保健等方面不够完善私立幼儿园因主要的投资为私营企业或个人等，大都以追求利润为目的，因此存在以下问题：一是无证乱办学现象严重。据2009年统计，泉州私立幼儿园有320多所，无证幼儿园有135所，2010年通过排查，私立幼儿园增至500多所，无证办园228所。二是园舍设备简陋，管理不规范，卫生条件差。很多幼儿园厨房没有“三防”设备，食品加工流程不符合卫生要求。三是存在安全隐患。很多私立幼儿园没有消防设备，一些幼儿园租用居民住宅楼，疏散楼梯只有一个；部分幼儿园司机及车辆证照不全，车况令人担忧，且常有超载现象。私立幼儿园作为半公益半营利性教育组织，受到自身特点的限制，有的私立幼儿园过多追求盈利性，导致了学前教育中一些扭曲的现象出现，如超班、超额招生，减少教职员工的配职数量，园舍设施设备简陋，追求低投入、低品质、高回报，私立幼儿园“繁荣”的背后隐藏着严重的忧患。据调查，南安市农村私立幼儿园有100多所，基本没有消防设备，食堂没有“三防”设施，非校车接送幼儿情况严重，有的幼儿园对教育部门下达的整改通知置之不理，私立幼儿园呈现出“扶起来、难管理”的局面。 （三）私立幼儿园资金不足，入园难，乱收费现象严重广大农村地区的学前教育机构，占城市多数的民办学前教育机构很少能分配到财政资金。经济困难家庭的幼儿，绝大多数还不能获得财政资金的资助，不能获得公平接受学前教育的机会，现在90%的幼教类属于财政拨款，私立幼教只占很小比例，如此情况造成的问题就是两极分化严重。公办幼儿园不仅师资力量雄厚，教育设施完善，而且收费低廉。而私立幼教基本上属于“草台班子”，想在招生上占优势，就要压低学费，这样又影响教育的基本投入和教师的稳定，于是私立幼教要不就是“贵族幼儿园”，动辄每月2、3千元，每年5万、8万要不就是“小饭桌”，根本谈不上教育。许多私立幼儿园还利用兴趣班、特长班等进行额外收费，各种代办费名目繁多而且成本不透明。三、针对我国学前教育财政投入存在的问题进行分析（一）财政投入不足，地方之间差距大 在全国普遍存在学前教育财政投入不足的同时，地区之间财政投入和入园率的差异之大也到了惊人的程度。2008年，上海财政预算内学前教育经费占预算内总教育经费的比例为7%,生均预算内经费6738元，远远高于全国平均水平；海南则分别只有03%和141元，远远低于平均水平。由于财政投入差异和其他因素的影响，导致地区间幼儿入园率的巨大差异。我们根据2008年各地常住幼儿人口数和在园幼儿数计算发现，学前三年毛入园率浙江和上海都达到了107%,而西藏和甘肃分别只有10%和35%。除上海等少数地区外，多数地区的政府没有将学前教育纳入公共服务体系，没有在公共财政支出中给予应有的地位，而是过多地依靠市场提供学前教育经费。广东珠三角地区经济发达，政府财力雄厚，但政府对学前教育投入极少，幼儿园90%是民办，经济困难家庭幼儿资助制度也没有建立。在经济落后、政府财力薄弱的中西部农村，不少乡镇、甚至一个县内的所有乡镇连一所公办幼儿园也没有。多年以来中国学前教育财政投入不到预算内教育经费的15%,远远低于国际水平。学前教育财政投入不足，严重制约了学前教育的发展：包括北京在内的很多地区学前教育机构不足，无法满足幼儿的入园需求，幼儿入园难现象普遍存在；各地存在着大量不具备基本办园条件的未注册幼儿园；已注册幼儿园存在大量不合格教师，教师收入低福利差，缺乏必要的游戏场地和玩具学具等基本的物质条件；学前教育生均经费远远低于小学和初中，OECD国家2006年学前教育生均经费是小学生均经费的082倍，我国2008年只有023倍。由于投入不足，我国学前教育毛入园率提高缓慢，直到2009年，学前三年毛入园率只有09%。 （二）缺乏统一的收费标准，幼儿园收费差距大与学前教育财政投入不足有关的是学前教育机构收费混乱和差异大。条件好的公办学前教育机构普遍违规收取赞助费或择园费，如在北京市的调查发现，子女进入教育部门办幼儿园的家长，60%交纳了赞助费。城市的学前教育机构普遍利用兴趣班、特长班等进行额外收费，各种代办费名目繁多而且成本不透明。在部分幼儿园高额收费的同时，不少条件差的幼儿园则或者是限于低收入家庭的支付能力，或者为了竞争生源，收费很低，甚至低到根本无法为幼儿提供有基本质量的保育和教育服务。（三）学前教育法制不完善近十几年来，我国政府相继制定实施了幼儿园管理条例（1989年）、幼儿园工作规程（1996年）等法规性文件，在一定程度上推动了学前教育事业的发展和教育质量的提高。但是，我国目前学前教育立法层次偏低，其最高层次仅处于我国教育法律体系中的第四层次，而义务教育、高等教育、职业教育等则有全国性的法律，可见，学前教育与它们还存在着相当的距离。（四）学前教育消费支出水平偏高中国教育经济的增长致使教育消费成为中国人民消费中的重要项目。学前教育，在教育消费上涨的潮流中异军突起。然而，城市学前教育消费支出水平，随着市场化程度的提高及教育产业化的演进存在诸多问题，值得我们关注。 所谓学前教育消费支出水平是指学前教育消费支出总额占家庭消费支出总额的比重。目前学前教育消费支出水平是偏高的，公立幼儿园根据其教学条件、规模、师资力量等分为各级示范性幼儿园等，其收费略有差别，示范性幼儿园价格稍贵。孩子上公立幼儿园每月平均托保费为300余元，一年为4000余元，同时园里还开设各种特长教学班，每月收费300余元，一年总费用在70008000元左右。与公立幼儿园相比，私立幼儿园的收费则高出许多。城市小区私立幼儿园每月平均托保费1200元，一年14400元，如果加上特长班的费用每月平均300余元，一年的费用将达到18000元左右。四、提高我国学前教育经费是民生财政的重要工程（一）财政支持有利于促进教育公平幼儿园教育中政府责任的趋向教育公平是社会公平价值在教育领域的延伸和体现，没有教育公平就实现不了社会公平。依据幼儿教育的发展方向，幼儿教育中国家、社会教育力量的对比，创设普遍的入学途径，保障公平的受教育机会是下一阶段政府的主要责任。幼儿园教育将普惠大众我国幼儿园在创办之初是部分人享受的福利受惠群体很小。随着办学主体的多元化，中下层子女也有机会接受幼儿园教育。2004年全国35岁幼儿入园率为4075，其中城镇544，农村319。据国家督导团的调查，2004年北京市全市幼儿入园率多年保持在80以上，其中城镇地区达到90以上。随着经济的发展和对幼儿教育价值认识的深入，家长和政府将更垂青对学龄前幼儿实施系统的、正规的保育和教育的机构。此外，从实际情况来看，系统学前教育受教育对象有从原先36岁的幼儿拓展为0-6岁的婴幼儿的趋势。近今年，各类亲子园、胎教指导机构发展迅猛。中国儿童发展纲要(20012010年)也提出了适龄儿童基本能接受学前教育的发展目标。在这个阶段，政府责任的重点是通过财政扶持、政策倾斜等方式对公共利益进行补偿，促进幼儿普遍入学这个公共目标的实现。九五以来，随着改革的深入，围绕社会资源分配，社会公平的矛盾日益突出，在教育中的表现就是区域、个体间教育资源的享有差异显着。维护教育公平，给予弱势群体特殊照顾，调节区域间的不平衡都是民办教育举办者回避的领域。这时政府必须身体力行，承担起这些义不容辞的责任。除了政策倾斜以外，政府需加大对这一类公共服务的投入。经济学家熊彼特曾经说过： “政府的所有功能都需要财政支撑；同时，政府的所有行为都会反映到财政上”。（二）财政支持有利于规范教育市场一是抓重点，着力解决学前教育投入不足、资源短缺问题，完善学前教育公共服务体系。各级政府将学前教育经费列入财政预算，未来3年要有明显提高。制定公办幼儿园生均经费标准和生均财政拨款标准，建立学前教育资助制度和教育成本合理分担机制，完善学前教育投入的长效机制，保证学前教育事业可持续发展。加大政府投入，新建、改扩建公办幼儿园。调整改造城镇小学办幼儿园，实行独立办园。新建、改建、扩建公办中心园，每个乡（镇）至少办好1所中心幼儿园。制定优惠政策，支持社会力量和个人举办幼儿园。初步形成覆盖城乡、布局合理的学前教育公共服务体系。五、今后完善我国学前教育财政支持的对策（一）借鉴国外学前教育财政投入的经验和启示19 世纪中叶以前， 幼儿教育一直是私人行为，但在20 世纪逐渐发展成为公众的责任。国家介入幼儿教育成为一个世界性的发展趋势。政府介入幼儿教育的方式很多，制定政策、加强管理固然是重要方面( 如严格幼教机构的审批制度，加强资产监控；制定幼教质量标准并监督执行；建立教师资格和培训制度等)，但公共财政支持也是国家介入幼儿教育的重要方式。欧洲经合组织国家( OECD) 主要是通过公共财政来支持幼儿教育。一些国家不论父母的就业状况和收入如何，幼儿教育都是免费的；另外一些国家则是采用国家财政支持和根据父母收入交费并行的方式，父母所支付的部分一般不多于费用的30%。其他一些发达国家虽然没有像OECD 国家那样管理， 但也通过多种支持方式承担起政府对幼儿教育的责任。这些方式包括： 1、国民教育向下延伸。这是包括美国在内的许多国家的做法。我国澳门特区已从2006 年开始将免费教育下延至学前教育12 年。台湾地区也已推出国民教育向下延伸一年( K 教育) 计划， 并于2004 年从“ 离岛”( 澎湖、连江、金门等) 和原住民集聚地开始试行， 优先扶助资源弱势与文化不利地区， 然后逐步向全岛推进。 2.、国家专项拨款资助面向社会处境不利幼儿的早期补偿教育。如美国的提前开端计划和英国的确保开端计划等。3.政府举办一定数量的公办园。对政府认可的非盈利性私立幼教机构提供财政补助。4.通过各种方式( 如返还个税、发放补助等) 为幼儿家庭提供保育和教育资助，等等。（二）完善我国学前教育财政支持的对策据中国政府网消息，国务院总理温家宝31日主持召开国务院常务会议，决定增加财政投入支持发展学前教育，“十二五”期间，中央财政将安排500亿元，重点支持中西部地区和东部困难地区发展农村学前教育。 为加快解决学前教育资源短缺、投入不足、城乡区域发展不平衡等问题，切实缓解入园难、入园贵的矛盾，会议决定，按照地方为主、中央奖补的原则，进一步增加学前教育财政投入。(一)支持中西部农村扩大学前教育资源，包括利用闲置校舍改建幼儿园，依托有富余校舍资源的小学增设附属幼儿园，按照一定条件招聘学前教育巡回支教志愿者。(二)鼓励社会参与、多渠道多形式举办幼儿园。中央财政安排“扶持民办幼儿园发展奖补资金”，支持发展普惠性、低收费民办幼儿园。对地方扶持多渠道举办普惠性、低收费幼儿园和解决进城务工人员随迁子女入园等，中央财政根据工作实绩给予奖补。(三)从2011年起，将中西部地区农村幼儿教师培训纳入“中小学教师国家级培训计划”。(四)从2011年秋季学期起，由地方结合实际先行建立学前教育资助制度，对家庭经济困难儿童、孤儿和残疾儿童入园给予资助。中央财政根据各地工作情况给予奖补。结论：增加财政投入我国幼儿教育发展的迫切需要 十六届四中全会提出了“ 构建社会主义和谐社会”的目标。建立和谐社会， 社会公平是基础，教育公平是起点。在完全的教育市场条件下，人们接受教育的差距对应着收入的差距。家庭收入直接影响受教育机会，受教育机会通过影响人的发展进而影响家庭收入。这样一来， 贫富差距上的“马太效应”可能无限制地循环下去，恶化社会的利益格局，埋下城乡、地区、阶层间矛盾、紧张、冲突的隐患，与科学发展观和构建社会主义和谐社会的理念背道而驰。 中华人民共和国教育法第十七条规定， 国家实行学前教育、初等教育、中等教育、高等教育的学校教育制度宪法和教育法规定的国家发展学前教育的责任， 体现了对儿童和人民群众的关爱。 经济迅速发展、经济实力不断增强、普及九年义务教育的目标基本达到、公众对幼儿教育的需求不断提高的情况下，我国幼儿教育体制改革应该怎么改? 制度创新应该如何体现? 我国幼儿教育发展的合理走向应该是什么? 我们认为，我国以往幼教发展的主要问题是幼儿教育经费整体投入不足，有限的幼教资源分配严重不公平，效益不高。在国家整体投入做到逐年增长，广泛吸纳社会资金发展幼教，满足公众需求的同时，资源分配不公平、效益不高应该成为改革的主要方面。 资源分配不公平、效益不高的问题涉及到投资体制问题。应该承认， 我国幼儿教育投资体制是存在问题的。这或许有其历史的合理性。但发展到今天，这种投资体制的弊端暴露得越来越明显，因此改革是必须的。我国经济体制改革中常讲“存量不变，增量盘活”，对幼教体制改革有一定启示。我们建议： 1、国家投入的公办园应切实发挥示范、培训等多方面作用，让国家财政投入通过直接和间接多种途径使更多儿童受益。2、作为单位福利的企事业幼儿园从单位剥离出来之后，应该转为社会福利， 国家在建立公共财政体系时，应在社会福利系统中考虑用适当的方式将其加入。 3、增量部分面向弱势群体，因为大量研究表明，面向弱势群体的幼儿教育投入效益是最高的。国家财政通过转移支付的方式，优先在农村、边远地区及社会处境不利人群集中的地区实行学前一年义务教育，待条件具备后逐渐扩大至全体儿童。