“行政_自治”二重态：法治视野下社区工作站的角色定位.pdf

2828-37.陈敦坤。行政/自治重态：法治视野下社区工作站的角色定位 J.地方治理研究，2 0 2 3（3）：社会治理地方治理研究2 0 2 3 年第3 期“行政/自治”二重态：法治视野下社区工作站的角色定位陈敦坤（厦门大学法学院，福建厦门3361005)摘要：在市域治理中，社区工作站为“去行政化”而设，却在实践中走向了“再行政化”。“去行政化”指向的是社区居委会，其将“行政化”问题转嫁给社区工作站，这影响了社区工作站作用的发挥。这种趋向是法治时代基层治理改革中社区工作站的合法性和有效性之间矛盾作用的结果，显现出其法律定位不清、职权配置不足、权利保障不充分等法治问题，引发了关于社区工作站角色定位的争论一一其究竟是自治组织还是行政机构？在法治视野下，社区工作站既具备基层群众自治组织的基本条件，又兼具协同管理和服务的基本功能，还必须遵守依法用权的基本要求，实质上已经形成了“行政+自治”的复合型样态，即“行政/自治”二重态。“行政/自治”二重态赋予了社区工作站复合型角色，即具有代理行政管理职能的基层群众自治组织，该角色在赋予其必要的行政管理职权的同时，促使其在“行政”和“自治”间达到动态的平衡、双向互构，进而实现基层治理现代化的目标。关键词：城市治理；市域治理；基层治理；社区工作站；去行政化；再行政化中图分类号：C916文献标志码：A文章编号：2 0 9 6-1 2 4 3(2 0 2 3)0 3-0 0 2 8-1 0一、问题的提出党的十九大报告提出“打造共建共治共享的社会治理格局”，明确要“加强社区治理体系建设”1 4 9。党的十九届四中全会通过的中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干问题的决定强调“构建基层社会治理新格局”“健全社区管理和服务机制 2 1 2 9-3。2 0 2 1 年7 月，中共中央、国务院印发关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见，对城乡社区治理作出专门的工作部署 3 1-1 5。党的二十大明确提出要“完善社会收稿日期：2 0 2 3-0 4-2 6作者简介：陈敦坤（1 9 9 2 一），男，湖北十堰人，厦门大学法学院博士生，主要从事党内法规、基层治理研究。29重态：法治视野的角色定位不文“行政/自治治理体系”“加快推进市域社会治理现代化，提高市域社会治理能力 4 1 5 4。社区是城市基层治理的基本单元和神经末梢，直接参与基层社会的管理与服务，在党委政府与城市居民之间发挥着“桥梁”和“纽带”作用。小小的社区承载着千家万户的生计，社区工作的重要性不言而喻。社区工作站作为基层治理的重要载体，代表政府实施基层管理，是政府在社区的行政管理延伸，发挥着政府管理型治理的功能作用5 ，在市域治理中扮演着重要角色在深人推进全面依法治国的当下，坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化包含着市域治理的现代化。社区工作站的法治化水平直接影响着城市基层治理的整体水平和最终效果。社区工作站是为“去行政化”和实现职能向服务型转换而设置的，却因在实践中又趋向“再行政化”而偏离服务性，这形成一种设置初衷与实践结果大相径庭的改革论。这种悖论的存在，引发了诸多法律问题，限制了社区工作站职能和作用的充分发挥。如何用法治理论分析和解决社区工作站所面临的法治问题，是新时代推进基层治理规范化和法治化，提升基层治理效能，加快推进中国式现代化进程的重要课题。同时，既有研究重点关注社区居委会，如社区居委会的行政化、去行政化等相关问题，较少关注社区新兴治理主体一一社区工作站。虽然也有部分学者研究社区工作站，但只是对基层治理经验的总结，对于社区工作站的研究相对偏少。这显然不符合当前加速推动市域治理现代化的政策导向，理论研究与实践需求的脱节势必会影响市域治理能力的提升和城市综合治理的最终成效。因此，加强对社区工作站的深人研究就显得尤为迫切。二、“去行政化/再行政化”：社区工作站改革实践的悖论在城市基层治理改革实践中，设立社区工作站的初衷是为了将基层行政管理事项与基层群众自治功能相区分，推动基层群众自治组织的“去行政化”。这项工作适应了城市社区发展和基层群众自治的双重需要，有力地推动了城市现代化的进程，取得了积极的成果。但是，随着社区工作站功能和职责的不断拓展，它所具有的强大资源吸附能力使其日益脱离“服务平台”这一原本的设定，“再行政化”趋势愈发明显。社区工作站的优势和特色在于规范行政性和突出服务性，但不自觉的“再行政化”趋向使其日益失衡乃至畸形演化。社区工作站初始是为了实现自治性和服务型目标而推行“去行政化”，却在实践中趋向“再行政化”而偏离服务性，走向了设置目标的反面，陷人一种目标与结果、理论与实践相反的逻辑论（一）去行政化：社区工作站设置的初衷社区工作站是伴随社会的进步与发展而逐步衍生出的一种承担社区现代管理与服务职能的组织机构。改革开放后，“单位制”主导的“国家控制单位、单位控制个人”“个人通过依附单位，最终依附国家 的连环式社会控制模式走向没落6 1 3 5-3 7。社区从“单位制”下“拾遗补漏的角色转变为城市社会管理体制中相对独立、具备相对完整功能的“基层管理单元”7 6,这催生出新的治理需求。伴随着城市化进程的加快，待转制社区“村社居住形态集中化、社区结构异质化、治理主体多样化、利益群体化”使“内在矛盾复杂化、民生诉求凸显”，客观上要求改革创新社区管理体制与重构基层治理机制8 3-7。社区工作站是城市化进程中基层行政管理体制改革实践的一项重要探索成果。按照“议行分设”的思路，实行“居站分离”，逐渐剥离居委会的行政职能，由社区工作站承接行政服务和管理工作，让社区居委会卸下过载的行政事务性重担，从大量的琐事中抽身，专302023年第3 期地方治理研究心致力于群众自治性事务（自我管理、教育、服务和监督）。通过这项改革理顺了政府行政与社区居民自治的关系，让自治机构回归本真，让行政管理更科学、服务更优化，让政府行政管理与社会民众自治实现良性发展9 。虽然全国各地都逐步探索设立了社区工作站，但具体做法不尽相同，表现出一定的差异性，在设置方式上呈现出派出、民办、并设、内设等四种主要实践模式。深圳正在大力建设中国特色社会主义先行示范区，是改革开放的前沿和窗口，其基层治理也是我国基层治理现代化的一个标杆和样本，相关经验在全国既具有代表性，也具有示范引领价值。作为较早进行基层治理体制改革的城市，深圳先后经历了“村”“居”并行、“议行分设”“一站多居”三个阶段。“村”“居”并行阶段是城市化水平较低的时期，城市社区日渐发展但不足以全面覆盖所有城市区域，城市中还有大量的村庄1 0 ，深圳开始推行“村改居”“居企分离”，此时，城市中存在村委会和居委会两类基层自治主体，它们分别在各自的领域进行自治。之后，深圳开始探索尝试在城市居委会内部进行“议行分设”，并根据实际情况和发展需要对全市社区规模进行调整；后期又加速推进城市化建设，全面铺开“撤镇设街”和“村改居”。进人“一站多居”阶段后，全市范围推行“居站分设 体制改革，逐步迈向“一站多居”管理模式1 。截至2 0 2 1 年1 月，深圳共有6 5 2 个社区工作站1 2 、7 7 9 个居民委员会1 3 。深圳进行基层治理体制改革的主线就是“去行政化”，以实现基层自治组织的行政管理与群众自治职能的分置。2005年2 月，深圳制定出台了深圳市社区建设工作试行办法。其中，第9 条规定“设立社区工作站，在街道党工委和街道办事处的领导下开展工作”，其两大职责是承办政府在社区开展的各类管理性工作事项和促进社区群众自治组织或力量开展自治活动。这项制度明确了社区工作站的领导体制和功能地位。2 0 0 6 年9 月，深圳又制定出台专门规范社区工作站建设与管理的制度一一深圳市社区工作站管理试行办法。该办法进一步明确了社区“服务平台 的性质、“协助、配合”的角色和为社区居民提供服务的功能，详细规定了社区工作站的1 0 项主要职责。这两项制度的出台，将深圳多年探索的社区服务管理经验制度化，从此，社区工作站在基层治理过程中有了正式的“身份”和基本的制度保障。深圳社区工作站的设置思路是“居站分离、议行分设”，让政府职能通过社区工作站向社区延伸，让居委会回归居民自治的功能。通过功能性区分，政府的管理功能和基层群众自治组织的自我管理、服务的功能区别开来，政府的归政府，基层群众自治组织的归基层群众自治组织。政府通过在社区的工作平台来完成属于政府公共管理和服务方面的事务，让基层群众自治组织回归自治定位。基层政府与工作平台之间是领导与被领导的关系，社区工作站与居委会是平等和互助的关系。社区居委会则回归群众自治组织的基本功能，成为真正意义上连接党委政府与人民群众的桥梁和纽带，享有充分的自主性，可以就自治领域内的事项充分行使民主权利，广泛实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。（二）再行政化：社区工作站改革的结果改革开放后，传统的“单位制”被打破，“街居制”面临现实难题，陷入管理困境，社区工作站的设立成为必然1 4 。社区工作站设置的初衷是通过“议行分设”“居站分离”来剥离社区的行政功能，使社区居委会回归自治轨道，这既理顺关系并限定社区工作站的行政管理职权，又促进其向服务型组织转变。社区工作站的设立并不是为了加强行政管理，而是要在理顺行政与自治关系的同时强化公共管理服务。此时，行政化并非是社区工作站设立的目标，提供高效优质的公共服务才是社区工作站设立的根本目标，行政管理则是服务于该目标的手段。但是，随着“居站分设”和“一站多居”的深人推进，原本属于社区居委会的行政化困境转移到了社区工作站，社区工作站31“行政/自治重态：法治视野下社区工作站的角色定位趋于行政机构化，社区居委会因失去了行政管理职权而被日益边缘化和矮化1 5 。深圳流动人口多，行政管理事务繁杂，基层政府的行政管理压力巨大，导致处于“压力型体制”最底端的基层政府机构无法全面承载如此浩繁的管理工作，习惯性地采用“科层体系”的技术设计和结构向下复制和辐射，以减轻自身工作的压力与负担1 6 。同时，随着行政“放管服 改革的深人推进，在资源和服务力量下沉的政策导向下，基层政府逐渐将权力下放、资源下沉，相应的责任与负担也随之转移到社区工作站。为了确保繁杂的事务有人干、出了问题有人担，行政机构也会表现出一种避难就易的选择偏好，于是，作为基层政府行政管理延伸至基层群众的触角一一社区工作站的行政管理事务逐渐增多，承担了一些原本属于基层政府的管理职责，扮演着社区管理者的角色。此外，社区工作站通过管理权力获得了更多行动上的自由和精神上的满足，增强了其主动性，助推了其在原有行政管理职能权限基础上的“再行政化”。特别是在人财物的管理及使用都受制于上级政府的情况下，社区工作站优异的表现可以获得上级部门的肯定和激励，进而获得职位晋升和物质激励。社区工作站也热衷于完成上级交办的任务，而疏于履行服务职能，导致出现“强行政、弱服务”的不平衡状态公民社会理论预设与国家权力结构实然特征间具有内在的张力。社区工作站获得了行政资源，具有强大的影响力，能够借助手中的行政管理权力对群众实施干预和控制。而社区居委会也因放权和失去原有行政权力的支撑，更易受自身财力等资源因素的影响。社区居委会既没有好的方式感召引领，也没有有效的手段组织群众，很容易被矮化和虚化1 7 。因此，虽然社区工作站设置的初衷是为了剥离社区居委会的行政职能，使其回归群众自治的本真职能，但结果不过是以一种新的行政化组织代替旧的行政化组织。此时，社区“去行政化”观念必然会遭遇现实冲击，最终“政府对居委会去行政化 的努力，几乎都没有实现预期的目标，居委会被去行政化 趋势在蔓延 1 8 。在社区管理体制改革中，“去行政化”指向的是社区居委会，但“去行政化”本身并不意味着要将社区居委会剥离的行政管理职能进行再强化，社区工作站的“再行政化”并非改革本意。三、“合法性/有效性”：社区工作站改革引发的法治矛盾“议行分设”的设想具有很强的现实意义与实践价值，是现代社会民主化和权利法定化的重要尝试。在基层治理过程中，管理与服务是一对如影随形的李生兄弟，很难对其进行彻底分割。如果过分强调分设，就肯定会导致管理的衰微乃至失效；反之，如果只强调管理而不注重服务，一样会导致控制的极端化，让权力膨胀，进而损害群众的权利和权益。加快推进市域社会治理现代化，一方面，要求社区管理体制改革符合全面依法治国的基本要求；另一方面，还要强调改革的实效性和有用性。在此过程中，一定程度上会出现合法与有效的矛盾冲突。由此，社区工作站身份的合法性和改革的有效性引发了由于法律定位不清和功能区分导致的职权配置不足、权利保障不充分等法治问题（一）基层改革引发法律定位不清社区工作站自承担行政管理职能起，其合法性便受到质疑。首先，主体性质不明确。作为基层治理的重要实体的社区工作站，虽然在已有的制度中被明确为“平台”，但这一定义模糊了其法律实体性质，以至于让人难以确定其究竟属于法律中的行政单位、事业单位还是其他组织（基层自治组织、企业法人等）。社区工作站的法律性质不明，其法律定位自然无从判断，相应的权责就322023年第3 期地方治理研究会相对模糊，很容易引发系列法律争议或者问题。其次，权力来源存疑。社区工作站承担着众多的基层管理与服务工作，行使一定的公共管理权力，但这种权力源自哪里？是法律授予还是源自内在的行政权力派生与延展呢？目前来看难以寻觅明确的法律依据，仅有行政规范性文件的若干规定，这些规定还含糊其辞，以“根据国家法律”来笼统概括。最后，权力行使的合法性受到非难。虽然深圳市社区建设工作试行办法深圳市社区工作站管理试行办法等文件为社区工作站提供了规范依据，但是行政规范性文件如此规定，特别是针对有些明显属于法律法规保留的事项进行类似安排，是否合适值得深入探讨。在法律无授权的情况下，基层政府是否可以采用授权或规范性文件来建立这样一种机构并将自已的职权交其代为行使呢？受立法法的约束，对于法定保留事项，较大市立法权和特区立法权都不宜涉及专属于上级的事项，合法性问题成为制约社区工作站运转的最大障碍1 9（二）功能区分导致职权配置不足社区工作站与居委会职权配置失衡。一方面，职权配置不清晰导致“行政化”。由于街道和社区之间的事权存在很多重叠，现有规定虽明确了二者各自的职责，但实际上具体划分依旧很不清晰。特别是现行的在街道党工委、办事处领导下的工作体制，使街道具有相当大的自由裁量空间。这很容易让基层政府及其部门将社区作为下级机构来对待，直接将很多并不属于社区的工作交由社区负责实施，导致社区工作站过多地承担了本不属于自已职责的基层管理工作，越来越像一级行政组织，而忽略了自身原本应该承担的社会保障、精神文明建设和其他服务性工作，导致其份内工作没做好。同时，伴随上级部门“重心下移、工作进社区”的改革，更多工作摊派至社区，社区居委会不自觉地被动参与其中，导致社区工作站与社区居委会之间的职能错位2 0 。另一方面，配置不均衡导致“空心化”。施行“居站分设”，特别是在进行“一站多居”改革后，一个社区工作站对应多个社区居委会，如何科学合理地配置原本属于社区居委会的职权就成为关键。上级政府委派人员担任社区工作站工作人员，这些人只管执行上级行政工作任务而疏于社区管理与服务，导致出现组织“悬浮 问题2 1 。社区居委会失去“行政性身份”,其权威性和影响力大大削弱2 2 ,而自治又缺乏有效的制度机制，导致自治功能的发挥受阻，让社区居委会变得虚空1 0 ，成为形式上的“空壳”组织。居民因无法解决诉求而对社区居委会不满，社区居委会面临被边缘化的窘境2 3 。此外，社区工作站专干兼任居委会职务，会形成一种统属关系错觉，加剧了后者的空壳化。社区居委会日益被社区工作站挤压生存空间，逐渐丧失原有的“主体地位”，变得“可有可无”2 4（三）管理与服务引申出权利保障不充分社区工作站是服务社区居民并协助、配合政府及其职能部门在社区开展工作的一种“服务平台”。社区工作站作为服务平台，发挥着基层行政管理与公共服务两大功能和作用。社区工作站履行服务与管理职能，不管其权力源自何处，其所做出的行为都可能对公民基本权利产生影响而一旦这种影响是消极或者不利的，甚至严重侵害了公民的合法权利，不可避免就会遇到权利救济的问题。此时，应该通过哪种救济渠道以及何种救济措施和手段来快速有效地实现公民权利救济呢？如果社区工作站及其工作人员履职行为侵害了相对人的合法权益，相对人是否可以选择适用行政复议或者行政诉讼的有关法律规定进行行政复议或诉讼呢？是否可以依照行政法的相关规定来追究社区工作站人员的法律责任呢？当前，这一系列问题都存在较大争议。因为社区工作站法律定位不清，导致其法律主体不明，进而导致其权责不匹配。特别是遇到侵权问题33重态：法治视野下社区的角色定位“行政/自治时，在司法、行政救济中应该采用哪种手段以及如何使用都存在着争议。同时，随着社区工作站功能由单纯承接行政类事务向承接政务类事务与参与社会公共服务供给并重转变2 5 ，其已经不仅仅是单纯的行政执行者，而是成为社会公共服务的参与者和供给者。此时，界定和保障其自身和相对人的相应权利会面临更多难题四、“行政自治”二重态：社区工作站角色的厘定量子力学中“波粒二象性”所揭示的规律的二重态理念2 6 ，不仅为自然科学提供了方法论，也为包括法学、经济学等在内的社会科学提供了分析方法上的参考和借鉴。特别是其摒弃“前见”2 7 ，直接关注事物或者物质本身的二重态，进而从事物二重态出发来分析事物，对于分析把握市域治理过程中社区工作站的“去行政化”和“再行政化”问题，具有重要的理论和实践价值。就社区工作站的改革实践而言，无论是“再行政化”还是“去行政化”，都有其客观性和合理性，并不能简单地采用优先价值来区分，否则就会顾此失彼。社区工作站的行政和自治的复合面向共同诠释了一个完整具体的市域治理主体角色，“行政/自治”二重态就是其在法治时代的角色定位。因此，只有促进社区工作站的“行政/自治”二重态构建，才能发挥其最大效能，实现在“去行政化”和“再行政化过程中的动态平衡和良性互构（一）基层群众自治组织是社区工作站的基本定位当前，对于社区工作站主体的定位问题主要有派出论2 8 、行政机构论和事业单位论三种主流观点。派出论将社区工作站视为基层政府的派出机构，认为其是经过区或街道一级政府授予相应的职权从事管理与服务工作的2 9 。行政机构论认为社区工作站是一级行政组织或者隶属于区级、街道行政机构的工作机构2 5 1。事业单位论认为社区工作站是一种特殊类型的事业单位，履行相应的管理与服务职责1 9 。约综合来看，这些观点都是基于事实作出的判断，具有一定的合理性。就其内在属性而言，社区工作站的定位似乎还需回归其设置的初衷，从理论和实践两个方面进行深入发掘，不可简单地定性；否则，很容易混淆和忽略其内在的基本属性，进而背离设置初衷，造成认知上的错乱和实践治理的难题第一，职权法定严格约束权力扩张与泛化。深圳市社区工作站试行办法为厘定社区工作站的性质提供了直接的规范依据。该办法第2 条明确规定“社区工作站是政府在社区的服务平台”。然而，对于“服务平台”的表述其意涵指向并不明确，催生出人们对社区工作站性质的诸多看法。按照职能和性质不同，组织可以被划分为很多类型。我国目前常见的组织类型有立法组织、行政组织、司法组织、企事业单位组织和群众性组织。无论何种组织，其设立都要遵循法治的基本要求，也必须在法定范围内活动。特别是作为公权力机关代表的行政组织，职权法定原则是其设立的基本原则。虽然行政机关也可以内设职能部门或者授权成立一些辅助性的事业单位，但这些单位的设立也必须于法有据。事业单位的设立虽比较简单，但设立承担公共管理职能的事业单位仍需要有法律依据。从深圳的实践来看，社区工作站虽然承担着基层管理与服务的功能，但其法律规范依据不足。因此，从严格意义上讲，社区工作站并不属于行政机关和事业单位的范畴。第二，公益性降低了其成为企业法人的可能。社区工作站不属于法律意义上的行政、事业单位，那么，可否归类为企业法人组织呢？深圳现有的行政规范中明确其为“政府在社区的服务平342023年第3 期地方治理研究台”。“服务平台”这一界定，表明它不是区级政府或街道办事处的职能部门，也隐嗨地排除其具备法人资格的可能。此外，社区工作站作为一种服务平台，突出强调其服务功能，而其所提供的服务全部为公共性质的服务，具有很强的公益性，表明其是非盈利组织。社区工作站设立的根本目的和作用就是要发挥其协助配合功能，全面帮助政府及其工作部门更好地在社区开展工作，为社区居民提供高效优质的公共服务。这种定位与企业的根本价值追求相去甚远，很难将其简单归为企业。第三，职权功能承接表明其自治的本质属性。社区工作站脱胎于城市基层自治组织，但并未脱离其基本属性。在中国的现行法律中虽然找不到其设立的直接依据，但这并不代表着其游离于法律之外。一方面，现有的规范明确将有关法律法规作为依据。如深圳市社区工作站管理试行办法第1 条明确规定，“根据深圳市社区建设工作试行办法和有关法律、法规，结合我市实际，制定本办法”。而深圳市社区建设工作试行办法则明确指出，“根据中华人民共和国城市居民委员会组织法中共中央办公厅国务院办公厅关于转发民政部关于在全国推进城市社区建设的意见的通知中共中央办公厅转发中共中央组织部关于进一步加强和改进街道社区党的建设工作的意见的通知中共深圳市委深圳市人民政府关于加强城市社区建设工作的意见等，结合我市实际，制定本办法”。这就从立法上确认了上述法律法规对其的内在约束力。另一方面，从社区工作站的功能与作用对比上看，社区工作站从来就没有脱离基层自治组织的制度环境。中华人民共和国宪法第1 1 1 条规定：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。”“居民委员会、村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定。”“居民委员会、村民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会，办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。”中华人民共和国城市居民委员会组织法第3 条也详细规定了居委会的6 项任务。深圳市社区建设工作试行办法第9 条对社区职能进行了界定，深圳市社区工作站管理试行办法同样明确了社区工作站的1 0 项主要职责。显然，社区工作站的职责包含了中华人民共和国宪法中华人民共和国城市居民委员会组织法关于基层自治组织的全部职责，并在此基础上进一步具体化。从这个意义上讲，社区工作站还是基层自治组织，只是伴随着城市化进程增加了一些现代城市管理与服务的责任，但更多是协助和配合。因此，社区工作站主要还是履行基层群众自治组织的职责，实质上依然是基层自治组织。（二)协同管理服务是社区工作站的基本功能社区工作站的主要职责按照内容性质可以划分为管理类和服务类两种，具体包括社区综合管理、安全、法治、健康、人口和计生、社会管理与保障、文化、环卫、协调和其他事务等。这1 0 项事务是在城市进程中逐步赋予社区工作站的。社会工作站是随着改革开放过程中社会管理职能的分化而逐渐产生的。党的十一届三中全会以来，在改革开放和市场经济政策双重利好叠加下，深圳依托自身得天独厚的地理优势，利用政策窗口抢抓机遇，大力招商引资，发展出口加工贸易，快速吸引了大批全国外来务工人员，形成规模效应，从贫穷落后的小渔村崛起为城市新星，很快身一线城市行列，创造了经济发展的奇迹，现如今已经成为与北上广等并驾齐驱的超大城市。深圳的城市化既带来了经济繁荣，也带来了行政管理与服务上的压力与挑战，特别是人口呈井喷式增长态势，形成显著的倒挂现象，在户籍制度等多重因素的相互作用下，流动人口管理压力巨大，公共资源保障与供给遭受严峻考验，原本有限的基层公共服务与管理力量难以支撑如此庞大35重态台视野下社区“行政/自治作站的角色定位的需求。在此背景下，深圳呕需这样一个组织来分担基层管理与服务的供给与保障工作，并参与到这项宏大的社会工程中去，协助基层政府开展管理与服务工作，社区工作站便应运而生。从改革开始社区便被寄予厚望，社区工作站承接了众多基层政府的行政管理工作任务，极大地减轻了基层政府和居委会的工作负担，使基层政府和居委会可以轻装前行，有更多时间和精力去从事别的工作。社区居委会可以专心从事社区内部自治事务，发动群众互帮互助，真正成为政府与居民之间的沟通桥梁。社区工作站毕竟不是行政机构，不宜过多地承揽行政事务，它仅是基层政府履行行政管理与服务职能的助手，是协助者和参与者。深圳市社区工作站管理试行办法第2 条规定了“政府主导、社区协同、居民参与”的制度架构，这就明确了社区工作站协同管理与服务的基本功能和作用。（三）依法用权是社区工作站工作的基本要求社区工作站缺乏具体明确的法律依据，存在法律短板和不足。在审视这项制度时，不应过于苟责其可能存在的缺漏，而是应该更多地把重心放在全面透视其内在的机理，分析其基本特征，了解其长短优劣。社区工作站获得了长足发展，实践已然证明了其存在的必要性与合理性。应该更多地聚焦于如何规范引导其良性发展，以促进社会进步和人的全面发展。新时代全面依法治国要求各个方面都应用法治思维来依法办事，社区工作站的各项工作更应该纳人法治化轨道，依法审慎用权。任何组织和个人都没有法外之权，都要按照法律的要求，依法履职尽责，按程序办事。社区工作站作为新生的制度实践形式，其形成与发展均有其内在的机理，充分说明了其内在的生命力和适应当代中国社会现实的应用价值。社区工作站协助、配合基层政府开展工作、提供服务，其职权必须在法定限度内，不能超越法律规定，违法开展与自身职能权限不匹配的活动。其履职也必须严格按照法律程序，不得超越法律底线，特别是在协助开展行政管理工作时，要严格按照“法无授权不可为”的基本理念，以法律为准绳，依法依规行事。总之，社区工作站已经具备我国宪法和城市居民委员会组织法等法律所规定的居委会的基本功能，同时具备了原本属于街道办事处的一些行政职权。在法治视野下，社区工作站的角色定位应当结合其“行政/自治”二重态来确定。当其履行协同管理职责时，便是行政代理人；其履行的职权并不是源于自身，而应该是基于法律和上级组织的授权与委托，代理行使有限的行政管理职权。此时，其与社区居委会之间应该是指导与被指导的关系，社区居委会在社区工作站的引领下开展具体工作。而当社区工作站承担服务功能时，其与社区居委会的关系主要是一种协作关系，二者都承担了一定的服务功能，有些方面甚至可能产生交叉重叠，此时更多的应该是互相配合、相互帮助、协作共赢。因此，社区工作站是依法具有协同管理服务职责的基层群众自治组织，“行政/自治”二重态是其显著的实践特征。五、结论与讨论现代城市社区不可避免地承担着一定的城市综合管理与服务职责。基层自治组织“去行政化”的浪潮高涨，改革也迈出了坚实的步伐。以深圳为代表的现代大城市，积极探索城市社区管理体制改革新模式，逐步建立了形态各异但功能相近的平台机构J一一社区工作站。但是，在改革的过程中，新设立的承担行政管理和服务职能的平台（社区工作站）又不自觉地通过行政管理权力吸附众多资源，导致自身的行政机构化和社区居委会的虚空化。社区工作站“再行政化”后，既362023年第3 期地方治理研究有城市基层管理与服务上的优势，也存在权力失范的问题。社区工作站的设立不论能否在我国现有的法律中找到直接的法律依据，都已是中国社会实践中长期存在并被社会广泛接受的一个实体，并逐渐成为中国城市基层管理体制改革的大趋势。不应过于苛责其“再行政化”所引发的自治性和合法性被削弱的问题，陷人片面的单纯追求合法性的误区。基层治理效能的发挥不仅在于制度外在的形式合法，也在于制度本身的有效。此外，对于实践中的很多问题，由于现实环境约束，即便规则制定得再明确，制度在运行过程中也有可能走向另外一个面向。事实上，“活法”有时比“书本上的法”更有吸引力与价值，这就需要关注实践本身的发展要求，注重将“书本上的法”变成“行动中的法”。在推动基层治理改革的实践过程中，要充分认识社区工作站“行政/自治”二重态，结合全面依法治国“合法性”和“有效性”的实际，正确引导处理“去行政化”与“行政化”问题，进而实现法治目标与法治实践的有机统一。这不仅符合社区工作站的发展实际，而且不会造成行政职权的扩张与泛化，更有利于将其纳人到社会主义法治体系当中解决现实法律问题。日常工作中，社区工作站需要平衡管理与服务的关系，把握好二者之间的度，使二者相互促进；更要将社区工作站纳人到既有的法律规范当中，运用民法典和行政法等相关法律来依法保障相对人的权利。这样既能将社区工作站这一基层治理主体纳入到法律规制之中，限制基层政府行政权力和机构的无限扩张；又能促进多元主体平等参与基层治理，实现共建共治共享。需要强调的是，应当采取审慎的立法态度，更多地依靠既有的法治资源，从现有法治体系出发，打破“行政化”与“自治化”二律背反的思维定式，结合实际对社区工作站进行精准定位，以促进管理与服务效能的动态平衡，实现基层治理综合目标参考文献：1习近平.决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利一一在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告M.北京：人民出版社，2 0 1 7.2中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定M.北京：人民出版社，2 0 1 9.3中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见M.北京：人民出版社,2 0 2 1.4习近平，高举中国特色社会主义伟大旗帜为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗一一在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告M.北京：人民出版社，2 0 2 2.5徐宇珊.服务型治理：社区服务中心参与社区治理的角色与路径J.社会科学，2 0 1 6（1 0)：99-106.6高红.社区社会组织与城市基层合作治理M.北京：人民出版社，2 0 1 6.7李晓燕.新时代社区治理与创新：理论与案例M.北京：社会科学文献出版社，2 0 1 9.8王权典.城镇化社区治理体制机制创新研究C李长健，万学斌.中国农村社区治理与法治化前沿.武汉：湖北人民出版社，2 0 1 6.9陈鹏.社区去行政化：主要模式及其运作逻辑一一基于全国的经验观察与分析J.学习与实践,2 0 1 8(2)：8 9-9 7.37张金成责任编辑“行政/自治重态法治视野的角色定位10黄立敏.社会资本视阈下的“村改居”社区治理一以深圳市宝安区为例J.江西社会科一学,2 0 0 9(9):2 1 5-2 1 9.11刘敏“国家+”治理：社区治理模式的新探索以深圳为例J.新视野，2 0 1 7(2)：8 3-8 8.1 2 深圳民政网，全市社区工作站名单EB/0L.（2 0 2 2-0 1-1 4)2 0 2 3-0 4-0 1 .h t t p：/mz j.s z.g o vcn/cn/ywzc_mz/sqjs/bmxx/content/post_6613850.html.13深圳民政网.全市居委会名单EB/OL.（2 0 2 2-0 1-1 4】2 0 2 3-0 4-0 1 .h t t p:/mz j.s z.g o v.c n/cn/ywzc_mz/sqjs/bmxx/content/post_2925255.html.14邹育根，周林刚.户籍性质、居住结构与社区流动人口管理服务指标的构建一一基于深圳市宝安区1 5 5 个社区工作站的摸底调查J.学习与实践，2 0 1 0（5）：9 9-1 0 6.15沈立里，池忠军“去行政化”的限度：获得感视角下居委会社区治理困境论析J.理论月刊,2 0 2 2(3):4 9-5 7.16王迪.从城市社区改革的失效看“国家”的自主性与异质性J.新视野，2 0 1 6(1)：1 0 6-1 1 2.17】杨浩勃.城镇化建设中的社区治理：深圳宝安区的经验J.中国行政管理,2 0 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361005,China)Abstract:In municipal governance,community workstations are set up for de-administration,butin practice they have moved towards re-administration.De-administration refers to the neighborhoodcommittee,which transfers the problem of administration to the community workstation,thus affectingthe role of the community workstation.Under the background of the rule of lawera this trend is the resultof the contradiction between the legitimacy and effectiveness of community workstations in the reform ofprimary-level governance.It shows the problems of unclear legal positioning,the insufficient allocation ofpowers and the inadequate protection of rights of community workstations.This has triggered a debate aboutthe role of community workstations:whether it is an self-governance organiz