第十三章抗战期间国民政府的行政管理.ppt

中国行政史壹中央行政体制的变化贰叁肆抗战期间国民政府的行政管理地方行政体制的调整行政运行与行政监督行政官员的管理一、中央行政体制的变化（一）国防最高委员会的设立为了制定抗战期间的方针和政策，国民党临时全国代表大会内容：于 1938 年 3 月在武昌召开，大会通过抗战建国纲领，确定了抗战救国的总方针；决定改变领导体制，实行总裁制，选举蒋介石为国民党总裁，建立起以蒋介石为首的领导核心；会议还做出召开国民参政会的决议。国防最高委员会的性质、职权和特点：1937 年 8 月 11 日，国民党中政会通过国防最高会议组织条例,决定撤消国防会议和国防委员会，设立国防最高会议。该机构为国防最高决策机构，其主席、副主席分别由军事委员会委员长和中政会主席担任，成员包括党政军最高领导机关官员。主席有紧急命令权。1939年将国防最高会议改组国防最高委员会。国防最高委员会在国民党中央执行委员会的领导下，统一党政军的指挥，并代行中央政治委员会的职权。中央执行委员会所属各部、会及国民政府五院、军事委员会及所属各部、会，兼受国防最高委员会指挥。国防最高委员会委员长由国民党总裁兼任。与中政会相比，特点：1、集治权于一身，直接参与政府行政管理活动，这与中政会不对外发生关系不同；2、不仅有统辖一切政治、军事机关的权力，而且操有国民党的最高权力，一切党的机构均受其指挥这与中政会仅居于党政联系地位也不同。因此，它实际上是抗战期间统一党政军领导的最高权力机关。蒋介石以国民党总裁名义担任国防最高委员会委员长，就成为集党政军大权于一身的独裁者。（二）军事委员会地位的提高抗日战争开始后，军事委员会负国防全责，蒋介石被推举为陆海空军总司令，并对党政机关实行统一指挥。军事委员会内部领导体制及机构的调整：1、改变领导体制；取消副委员长和常务委员，只设委员长一人2、进一步扩大编制；将直属国民政府和行政院的军事机构移归军事委员会，另添设机构3、进一步加重职权；不仅是最高军事机关，而且是统辖全国军民作战的大本营，还控制了中央到地方的人事安排和调动。可见，军事委员会在抗战期间也发展成为国民政府中地位最高、权势最重的机关，它名义上直属国民政府，但实际权力远在国民政府之上。二、地方行政体制的调整（一）省行政体制的调整：最主要是省党部与省政府关系不清，省政府与中央政府职责不明，军人干政愈演愈烈。首先，调整省党部与省政府的关系。规定采取党政互相联系的形式处理全省事务，党部不得随意干涉省政府的行政事务；其次，调整了省政府与中央政府的关系。1、省政府为一省最高行政机关，奉中央法令，综理全省行政事务，并监督地方自治；2、省政府设秘书处及民政、财政、教育、建设四厅，经行政院核定可以增设其他行政及事业机关；3、凡依法应由国家办理或须呈报中央核准各省才能办理的事项，各省不得自行举办。凡依法由省政府办理的事项，中央政府不得径行办理；4、中央政府各机关设在各省境内的机关，由主管机关直接指挥监督，但其属于行政范围者，同时由省政府主席予以指导监督。（二）新县制的推行1939年推行新县制，行政院下设县政计划委员会。县：为地方自治单位；设县政府，县长一人，由县民大会选举，受省政府的指挥和监督；设县政会议，由县长和各科科长组成；设县参议会，县重要方针必须交县参议会讨论通过。区：为县政府的辅助机关，代表县政府督导各乡（镇）办理各项行政及自治事务。以十五乡至三十乡为原则，区长一人。乡（镇）：以 10 保为原则，设乡公所，乡长，乡民代表会。保：以 10 甲为原则，设保办公处，设保长一人，保民大会甲：以 10 户为原则，设甲长一人，由户长会议选举。推行新县制的宗旨：目的是把地方的政治、财经、教育、武装和民众统一起来，形成一个完整的基层统治网，强化专制独裁统治。而作为自治核心机构的县民大会，乡（镇）民大会根本就没有召开，所谓“自治”不过幌子而已。（三）地方各级参议会的建立1938年施行，参议员经国防最高会议最后决定，议长、副议长各一人，由行政院遴选，国防最高会议决定。是临时组织。省临时参议会的职权：1、抗战期间，省政府重要施政方针于实施前，提交省临时参议会决议；2、省临时参议会对于省政兴革事项得提出建议案于政府；3、有听取省政府施政报告和向政府提出质询之权；4、选举国民参政会各该省的参政员。县参议会：职权：议决完成地方自治各事项；议决县预算，审核县决算等。县参议员由乡民代表会选举和罢免，任期两年，连选可连任。县以下“民意机关”有乡代表会、保民大会和甲民大会。但这类组织并未完全建立起来，或只有名称和形式，并不反映民意。三、行政运行与行政监督三、行政运行与行政监督一、行政决策体系(一)决策群里中心国防最高委员会国防最高委员会在行政决策中的地位及其决策方式：决策的权力中心：国防最高委员会。一切重大的决策均由它发出，国防最高委员会的决策表面上是采取委员会合议制，决策源于集体，实际上更多的是委员长的个人决断。决策方式：每周开会一次，开会时，除11名常委出席外，其他有关人员必要时可由委员长指定列席会议，全体会议由委员长定期召开。国防最高委员会会议通过的决议，直接交有关部、会执行。三、行政运行与行政监督三、行政运行与行政监督一、行政决策体系(二)决策的技术系统中央设计局中央设计局的机构设置及工作程序：决策的技术系统。国防最高委员会为了有效地行使职权，加强对国家事务的管理，根据“行政三联制”于1940年设立中央设计局，中央设计局由国防最高委员会委员长兼任总裁，并由总裁遴选党政高级官员及著名专家组成审议会、预算委员会、设计委员会、政治计划委员会、经济计划委员会和调查统计处等机构。设计和审议的程序：每一年开始前，由中央设计局拟定施政方针，分由各主管部门拟定详细施政计划及执行此计划所需的经费之概算，然后逐级呈转与审核，由中央设计局作全盘审理与整理，形成统一的施政计划，最后，呈报国防最高委员会，发交具体部门执行，并通知党政考核委员会，以作为考核的依据。三、行政运行与行政监督三、行政运行与行政监督一、行政决策体系(三)决策的参谋系统军事委员长侍从室军事委员会自1932年重建后，其地位不断上升，抗战期间军事委员会成为“统率全国军民作战”的大本营，而军事委员会委员长侍从室则成为蒋介石掌握军政要务的“内廷”。p300三、行政运行与行政监督三、行政运行与行政监督二、行政执行的改进措施抗战期间，为了提高行政机关的工作效能，国民政府采取了一些改进措施。第一，在国防最高委员会设立执行委员。第二，推行行政三联制：是指提高行政效率，按行政运行的顺序，将一切工作过程中分为计划、执行、考核三个阶段。每项工作在实施之前必须有实施计划、执行、考核三个阶段。每项工作实施前必须有实施计划和经费预算，执行中必须按计划实施，实施的结果必须进行严格的考核。国防最高委员会是将三者统一和嫡系起来的最高指挥机关。第三，实行分层负责制：1941.2实行分层负责制，即将各机关人员分成若干层级，明确规定各层级的职责权限，使各级人员都明确责任，做到职责专一，功过分明便于查核。具体层次及责任如下：第一级即各机关最高长官，如五院院长，行政院各部会及直属机关最高长官，各省省长、专员、县长、市长等，主要掌握本部的决策权。第二层级的即是各级机关幕僚长，其职责主要是参与起草以及组织实施一级长官的决策。第三层级即是幕僚长以下的各司、厅、局、处、科长等，其主要职责是落实一二级长官的交办事项。第四级即文书、科员、书记员、办事员等，各按具体情况确定其责任。三、行政运行与行政监督三、行政运行与行政监督二、行政执行的改进措施第四，推行幕僚长制：是指一种机关工作制度，国民政府将机关工作分为政务工作和事务工作，主管长官主要负责政务工作，而常务次长、秘书长、主任秘书、支部书记等官吏则主要负责事务工作。负责这些事务工作的长官就是幕僚长。第五，改进公文处理办法。强调文书处理“贵在快捷”，要求各机关切实做到“层层节制”，“级级负责”，并提出10条改进办法。三、行政运行与行政监督三、行政运行与行政监督三、行政监督的新形式三、行政监督的新形式抗战期间，由于行政体制的变化，除监察院继续行使监察权外，还采取了其他一些监督方式（一）国防最高委员会的监督（二）国民党对行政活动的控制（三）国民参政会的监督（四）巡回督导团的监督（五）法律监督和新闻监督四、行政官员的管理四、行政官员的管理一、省部级人事管理机构的健全一、省部级人事管理机构的健全1942年9月国民政府正式公布人事管理条例，规定在中央政府各部和省政府设人事处或人事室，掌理各部及各省市人事行政事务，并受考试指挥和监督。至此，国民政府才形成一个自上而下的行政管理系统。二、考试与任官抗战期间，国民政府所属官吏的考试仍由考试院统一组织进行。这种考试分为两类：（1）公职候选人的考试；（2）任命人员的考试三、考核与奖惩P305四、俸给制度和退修制度THANKS