从“护城河”与“三道防线”的实践谈圈层查控的理论创新.pdf

2023年6 月第2 3卷第2 期河北公安警察职业学院学报Journal of Hebei Vocational College of Public Security PoliceJun.2023Vol.23 No.2从“护城河”与“三道防线”的实践谈圈层查控的理论创新于洁张娴用杜红兵（河北公安警察职业学院，河北石家庄0 50 0 9 1）摘要：习近平总书记指出：实现京津冀协同发展，是面向未来打造新的首都经济圈，推进区域发展体制机制创新的需要。“护城河”与“三道防线”，是河北省立足于自身区位特点，着眼于社会治安综合治理，发挥首都“护城河”的作用，顺应时代发展不断开拓创新而形成的。“护城河”与“三道防线”的实践探索为推进京津冀协同发展创造了安全稳定的社会环境，同时，也为构建立体化治安防控体系的圈层查控创造了“示范”和典型。总结和提炼“护城河”与“三道防线”经验，创新圈层查控的理论，对于统筹区域安全与发展，推进市域社会治理能力和治理体系现代化具有重要意义。关键词：护城河；三道防线；圈层查控中图分类号：D631文献标识码：A文章编号：16 7 2-6 40 5（2 0 2 3）0 2-0 0 34-0 4一、“护城河”与“三道防线”的实践探索“护城河”与“三道防线”是改革开放的时代产物，在实践探索中，“护城河”与“三道防线”构建了以河北之稳拱卫首都安全，以河北之进服务京津乃至全国改革发展大局的核心要义。（一）大事牵动，安保牵引，“护城河”与“三道防线”孕育而生北京是中华人民共和国首都，中国政治、文化、国际交往、科技创新中心。北京的城市功能定位及北京举办的政治、经济、社会、文化、体育等重大活动的规模之大、数量之多、影响之广决定了安保工作的极端重要性。河北省环绕北京，地理区位决定了河北安保工作必须与北京保持同频同步。1984年，为做好建国35周年保卫工作，按照中央统一部署，河北省在环京地区设立了16 个治安检查站，对进京的车辆人员进行安全检查，“护城河”与“三道防线”由此发端，环京外围防线初步建立。1994年，全省社会治安综合治理领导小组会议提出，河北的社会治安综合治理要发挥首都“护城河”的作用，作者简介：于洁（19 8 2-），女，黑龙江齐齐哈尔人，河北公安警察职业学院治安系讲师，研究方向为公安人口管理、警用无人机技术与应用。张娴（19 8 7-），女，河北石家庄人，河北公安警察职业学院治安系讲师，研究方向为安全防范。杜红兵（19 6 7-），男，河北石家庄人，河北公安警察职业学院治安系主任，研究方向为治安管理。收稿日期：2 0 2 3-0 2-2 134这是部署开展“护城河”工程的历史起点。1998年，江泽民同志在参加九届全国人大一次会议河北代表团讨论时指出，“河北的稳定和发展，对首都乃至全国的稳定和发展都有重要的意义”，“希望河北的同志认清形势，认识到责任重大，切实做好维护社会稳定的各项工作，使河北更好地发挥首都护城河的作用”。这是国家领导人首次对“护城河”工作提出嘱托。2008年，根据保奥运、保首都的现实需求，河北省公安机关招录了6 15名警力充实到环京公安检查站所属县（分）局。同时，新建了环京“护城河”指挥部大楼，完成了指挥部和检查站的网络基础设施、指挥调度、视频监控、智能卡口等系统建设，建立了省厅指挥中心、护城河指挥部、北戴河指挥中心、环京公安检查站之间的语音、数据、视频的互联互通，形成了信息灵通、指挥有力、管控严密、安全可靠的环京护城河安保指挥系统。（二）创新机制，完善体制，“护城河”与“三道防线”警务模式优化升级经过北京2 0 0 8 年奥运会安保工作的锤炼，河北公安机关总结了其间创新的安保工作机制，在全省搭建起了环省界、省内纵深、环京外围“三道防线”，建立起“源头管理、远端控制、分段管理、分类安检”的安检模式。2009年，为做好国庆6 0 周年等系列重大活动安保，河北省委、省政府专门批复同意在环京四市设立19 个明确机构编制的公安检查站，“护城河”与“三道防线”取得了新发展。“三道防线”按照“外环省界剔除隐患、中途通道网格过滤、环京防线严防死守”的思路进行搭建，同时随着路网结构的变化，三道防线启动的检查站数量也在不断调整变化。第一道防线（外环省界防线）：在外环内蒙、辽宁、山东、河南、山西5省进入我省的主要高速公路、国省道上共设置30 个检查站，其中2 个高速、12 个国道、16 个省道检查站，连同环省界区域内的巡控力量，构成外环省界防线，最大限度把隐患拦截在省界。第二道防线（省内纵深防线）：在省内腹地国省道中途、主要的高速公路入口、有进京班列次的汽车站火车站共设置32 5个检查站，其中8 8 个高速人口、10 个国道中途检查站及有进京班列次的12 4个汽车站、10 3个火车站检查站，连同省内腹地区域内的巡控力量，构成省内纵深防线，最大限度把隐患稳控在当地、化解在源头、过滤在省内。第三道防线（环京外围防线）：在环京周边主要进京道路上设置42 个检查站，同时对2 49 个进京小路口落实分类管控措施，连同环京区域内的巡控力量，构成环京外围防线，最大限度把隐患阻挡在首都之外。（三）凝练精神，凝聚智慧，“护城河”与“三道防线”迈上新台阶党的十九大以来，随着社会形势的发展和河北省委对“护城河”工作提出的更高要求，为了进一步提高护城河三道防线安检查控效能，自2 0 18 年全国两会安保结束后一直到暑期安保期间，河北省公安机关用了不到半年的时间开展车辆数据采集工作，采取了人车绑定、以人定级的方式，将全省140 0 万辆小型客车存在的风险隐患由高到低分为三级，其中一级为重点车辆、二级为风险不确定车辆、三级为放心车辆，在安检查控中民警根据设备显示的车辆安全级别信息，按照一级车实施彻查，即详细检查车内人员身份及其随车物品；对二级车实施必查，即人员身份必查，同时视车流量及压车距离等情况灵活开展物品检查；对三级车按照“逢疑必查”原则实施抽查的要求开展查控，在全国首创了“以人定车、以级定检”的分级查控模式，实现了护城河安检查控工作在即确保安全又减少扰民方面取得了新突破。这个阶段可以说是护城河安保工作的第三个阶段：科技安保阶段，将安保工作前置到基础数据采集工作中，实现了安检查控由单一的依靠人力普查逐渐向依靠科技设备实现精准查控的转变。2019年的全国两会安保以来，安保任务越来越重，不断变化的社会形势带来的不稳定性，各种利益诉求群体此起彼伏，承担的安保压力越来越大，与此同时人民群众对安全、畅通、便捷出行环境的要求也越来越高，为了解决确保安全和便民这一对矛盾，河北率先在全国创建了“智慧安检”模式，在检查站安检车道内安装4至5台人脸识别摄像机，通过降下左右前后车窗对车内人员进行人脸抓拍，利用人脸识别技术实现重点人员的实时甄别，一改过去依次收身份证进行核查的情况，小客车安检平均时间缩短至10 秒内，安检效率提高3倍；在安检大厅内，通过安装高密度人脸识别摄像头，对进人安检大厅的大客车乘客进行无遗漏的抓拍比对，一改过去排队等候刷身份证的情况，安检通行效率提高5倍，乘客在安检大厅随意通行的过程中就已经进行了安检。安检模式的改革创新也推进了“三道防线”安检查控工作再次迈上新的台阶。二、总结“护城河”与“三道防线”实践经验，初步探究圈层查控理论圈层查控是近年来出现的新概念，是伴随立体化防控体系建设实践探索而诞生的。总结和提炼“护城河”与“三道防线”经验，创新圈层查控的理论，对于统筹区域安全与发展，推进市域社会治理能力和治理体系现代化具有重要意义。当前，圈层查控概念在实践领域应用较多，在学术领域研究还处在起步阶段。笔者在总结“护城河”与“三道防线”实践经验基础上，对圈层查控的概念进行了初步探究，认为：圈层查控是指治安防控主体紧扣市域社会治理能力和治理体系现代化的时代主题，统筹区域安全与发展，以提升区域平安品质为目标，通过对核心区、缓冲区、防范区等设定和布防，最大限度过滤不安全因素和风险的一系列防控措施的总称。护城河最早是一个实体概念，百度百科解释为：护城河，亦作壕，定义为人工挖掘的围绕城墙的河，古代为防守用，是古时有人工挖掘，环绕整座城、皇宫、寺院等主要建筑的河，具有防御作用，可防止敌人或动物人侵。随着社会的发展，护城河实体功能作用越来越小，护城河遗迹逐渐成为历史文化景观。但其历史上发挥的重要作用并未被人类遗忘，其实体功能的防御和防范由概念外延向概念内涵转变，形成了一个抽象概念。在金融领域，特别是投资领域，护城河的概念使用非常广泛。其含义是在投资领域识别、评估、抵御、防范金融风险特别是投机风险，实现真正的价值投资。为突出社会治安领域特定概念的特点，“护城河”最早提出时便加注了双引号，并将护城河的抽象概念再次导向实践的具象概念。“护城河”，源于“护城河”工程。“护城河”工程是19 9 4年由中共河北省委倡导，河北省和北京市共同组织实施，以维护首都北京和河北的社会稳定为目的，以京冀两地联合调解跨界矛盾纠纷为切入点，进而拓展到联合进行社会治安综合治理的一项战略性举措。“护城河”的基本内涵就是加强河北的社会治安综合治理35和维护稳定工作，使河北成为进出北京的安全屏障，以河北的稳定确保首都的稳定，充分发挥河北维护首都稳定的护城河作用。“护城河”的核心要义是拱卫核心区安全。从概念的本源来看，“护城河”的“城”是指北京，中华人民共和国的首都。河北省地处京畿，与首都北京接壤边界10 31公里，进京铁路11条、高速公路9 条、国省道2 3条、其他道路2 57 条，日均进京客流量7 0 余万人次，与北京唇齿相依、犬牙交错，特殊的地理位置，决定了河北省在拱卫首都安全上的重大政治责任，因此“护城河”就是拱卫首都安全的政治“护城河”。在这个凝练过程中，“护城河”的政治属性和核心区安全的外延属性凸现出来，为建构圈层查控概念奠定了实践基础。而“三道防线”实践经验更加丰富和完善了圈层查控概念外延属性。三、拓展研究领域，深化圈层查控认识（一）圈层查控是主动性的治安防控，具有鲜明的阶级性和政治属性在一定的社会条件下，在繁杂的各类事务间，治安防控并不是一个简单的线性过程，广泛存在治安预防、治安控制、治安处置和治安重建跨阶段跳跃及相互关联。这种跨阶段跳跃及相互关联不以治安主体的意志而转移，而受来自于治安实体内在因素及相互作用的影响，特别是社会风险、社会矛盾、社会问题及所造成危害而产生的影响。治安查控并不是针对风险的被动性反映，而是为了化解风险的治安秩序维护主动实践，其主动性体现在治安主体无时不刻地作用于治安实体，且具有明确的目标导向。划定区域、设置管卡、盘查检查的圈层查控模式自古有之，体现着统治阶级的意志，具有鲜明的阶级性和政治属性。中央苏区和各根据地开展边区和区域治安查控，是出于对敌斗争、武装斗争的需要。19 30 年上半年，中国共产党在江西、湖北、福建、湖南、广东、广西、河南、安徽、江苏、浙江、四川等10 多个省2 0 0 多个县建立了红色苏维埃区域，19 31年11月中华苏维埃共和国中央人民政府成立。为了便于集中统一领导和发展农会组织，中央苏区设立区、乡基层组织。每乡的农民协会负责社会治安和开展各种斗争。农会组织的五项职责之中就有站岗、放哨、传递情报、维护安宁的职责。新中国成立后，出于政治安全、政权安全、国土安全的需要，组建了边防机构，建立了边防公安检查站，并颁布法令依法开展边境区域治安查控工作。改革开放后，党中央分析社会治安形势，总结各地经验推出了社会治安综合治理方略。19 9 1年2月，中共中央、国务院发出关于加强社会治安综合治理的决定。19 9 1年3月，七届全国人大常委会第十八次会议通过了关于加强社会治安综合治理的决定。19 9 4年9月，以维护首都北京和河北的社会稳定为目的，由中共河北省委倡导，河北省和北京市共同组织实施“护城河”工程正式启动建设，治安查控工作开启了新篇章，并伴随36着立体化防控体系建设开启了圈层查控的先河。随着国家各项事业的发展，京津冀一体化、长三角区域一体化等国家战略，北京奥运会、上海世博会、G20峰会、北京冬奥会等大型活动等均对安保工作提出了更高的安全目标需求，圈层查控在更广泛的领域得以拓展。（二）圈层查控是为了创建特定时空条件下的安定环境，具有鲜明的区域性和地域属性圈层查控具有时间上和空间上的特定属性，是为了创建特定时空条件下的安定环境而实施的。这种特定属性与圈层查控的阶级性和政治属性密切相关，来源于国家力量的特定属性。国家力量受限于地理、资源等基础条件，同时也受限于政治、经济、科技、军事、外交等发展水平，有限的国家力量在行使过程中必然会被限制在特定领域和特定时空。中国共产党领导的中央苏区和各根据地开展的治安查控与中国古代和国民党统治时期开展的治安查控有着本质区别。其根本在于，中国共产党始终把依靠群众、发动群众作为一切力量的本源，把全心全意为人民服务作为宗旨。而中国古代和国民党统治时期开展的治安查控，其根本是动用国家力量维护统治阶级利益，发展到一定阶段，内部腐化使其走向人民群众的对立面，最终导致其消亡。新中国成立后，面对复杂严峻的国内外形势，公安机关把巩固新生政权作为重要历史使命，确立专门机关和群众工作相结合作为公安工作的根本方针，开展防奸、防谍、防盗、防火和肃清反革命活动。同时，将依靠群众、发动群众纳人法制化轨道。19 52 年6 月2 7 日，经中央人民政府政务院批准，公安部颁布了治安保卫委员会暂行组织条例，共11条内容，其中第一条规定：“为发动群众，协助人民政府防奸、防谍、防盗、防火，肃清反革命活动，以保卫国家和公众治安，特规定全国各城市于镇压反革命运动开展后、农村于土地改革完成后，普遍建立治安保卫委员会。”该条例明确规定了治安保卫委员会的性质、选举条件和方法、具体任务、工作职权、应当遵守的纪律、各地基层政府、公安机关与治安保卫委员会之间的领导关系等。改革开放后，居民委员会、村民委员会及内设的人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会等群众性组织纳入了宪法规定，在国家制度层面确立群防群治的主体地位。随着中共中央、国务院和全国人大常委会先后做出的关于加强社会治安综合治理的决定，中华人民共和国国务院制定颁布的物业管理条例企业事业单位内部治安保卫条例保安服务管理条例等法律法规，群防群治的法律体系日益完备。党的十八大以来，构建立体化社会治安防控体系上升到国家战略层面，2 0 15年4月，中办和国办印发了关于加强社会治安防控体系建设的意见。社会治安防控体系建设对圈层查控工作提出了更高的要求，从公安机关治安治理层面上升为国家与社会的治安治理层面。随着新一代技术变革和产业革命时代的到来，在大数据、信息化条件下，共建共治共享机制建设不断深化，治安检查、巡逻查控与群防群治、联防联控更加紧密的融合，在更广的领域实现了专门机关与群众工作相结合。（三）圈层查控与风险防范密切相关，风险防范社会属性与圈层查控政治属性存在辩证统一风险防范是基于人类的安全而诞生的，风险防范的目的在于通过风险识别、风险评估、风险预测等环节发现、控制、降低风险事件的发生概率以及减少风险事件发生后造成的危害，造福于人类。圈层查控是一个蕲新的概念，但其作为一个事物，则是国家诞生之后的产物，是基于维护国家安全、制度安全出发，国家力量介人风险防范而采取的治安防控措施。圈层查控鲜明的阶级性决定了其服从服务于统治阶级利益的出发点和落脚点，始终把维护政治安全、政权安全、制度安全的政治要求摆在首位。风险防范广泛存在于社会的方方面面，其主体是社会主体。马克思主义认为，阶级分析是对社会主体分析，社会阶级划分主要是以经济因素为基础，经济基础决定上层建筑。治安查控的阶级属性决定了其为上层建筑服务的政治属性。阶级分析反映了人类社会重大不平等关系，具有鲜明的价值取向，是高度的概括和抽象。实际上，阶级内部可以再细分，这就是阶级内部分层、分化。毛泽东思想在继承马克思主义阶级分析的基础上，结合中国的具体实际分析中国社会阶级，同时更加强调人民只有人民才是历史的创造者，这是马克思主义关于阶级分析的新发展。中国共产党从建党初始就以为中国人民谋幸福，为中华民族某复兴作为初心和使命，坚持中国共产党领导是中国特色社会主义的本质特征，践行党的初心和使命必须始终坚守人民立场。在我国，风险防范造福于人民的社会属性与治安查控维护人民利益的政治属性是一致的、不可分裂的辩证统一。风险防范有着网络化的典型特征。马克思认为，人的“生命的生产”表现为双重关系：一方面是自然关系，另一方面是社会关系。社会交往和互动是社会形成的基础，人类在交往互动中形成综合交错的社会关系组成社会网络。从战略层面而言，风险防范着眼于全局性战略领域以及重点战略领域宏观分析研判和规律性研究，社会治安领域的风险广泛存在与社会网络之上，这种网络不仅编织在实体的时空区域，而且编织在社会行动者意识和行为上。具体到操作层面，需要把一个最高层级的抽象问题分解成较低级的构成功能，直到得出必须予以执行的最基础的任务或必须予以解决的最基础的子问题。风险防范的首要任务或首要环节就是风险识别，识别出在网络上的风险点；第二个环节就是要评估各风险发生的概率和危害；第三个环节是风险应对。从战略到任务的层级流转是线性的，而现实社会是网络化非线性的，解决这个问题的根本途径是将分析研判中的动态评估作为常态化工作，放在更加突出的位置，围绕上一级目标，动态调整和完成子目标。圈层查控则是针对风险防范中的关键环节和重要节点开展有针对性的检查与控制，具有动态化的典型特征。二者结合一方面通过网络化风险分析的基础上，针对已知风险在关键领域线路上和节点上展开精准防控；另一方面，在风险网络的线路上和节点上发现和过滤风险，起到主动预防的作用。圈层查控发展到现在，从概念属性上讲不同于治安防控，圈层查控是一个更贴近实践的中观概念，而治安防控是一个宏观概念。治安防控不仅是对具体时空的控制，也是全方位、全天候的控制；不仅是对具体环节的控制，也是对整个过程的控制，它具有高度的系统性特征。只有将圈层查控与风险防范有机结合、动态关联、整体运行，才能符合治安防控的战略要求。“护城河”与“三道防线”，是河北省立足于自身区位特点，紧紧围绕京津冀协同发展国家战略，经过多年实践而形成的，其内在经验为构建圈层查控概念的内涵和外延提供了实践根据。同时，圈层查控作为一个从立体化防控体系建设实践中诞生的概念，也需要在治安学的研究领域继续不断深化，进而反哺养育其成长的公安实践。注释：19 49 年11月组建了公安部边防保卫局。19 50 年各大行政区公安部设立边防保卫处（科）、边防局（处）、海防处等各级边防保卫组织。19 51年建立边防公安检查站，召开第一次全国边防保卫工作会议，明确边防保卫工作的方针、任务、边防机构组织形式和领导关系。19 52 年各级边防机构与公安部队合并工作完成，公安部边防局建制划归军委公安司令部，仍保留在公安部的序列番号。同年，公安部颁布出入国境治安检查暂行条例。参考文献：1赫振德,王小雪,杨延昭.铸起“护城河之盾”服务京津冀发展.中国出入境观察,2 0 2 0(0 6).2中共天津市委党校第7 6 期进修一班第5课题组.关于新形势下维护稳定工作的几点建议.求知,2 0 10(0 3).3彭知辉.论公安维稳及其在大数据环境下的发展.山东警察学院学报,2 0 17(0 5).4黄政钢.试论公安维稳工作面临的挑战与对策.江西公安专科学校学报，2 0 0 5(0 5).5黎瑛.基层维稳工作现存问题及完善措施.企业改革与管理,2 0 16(2 4).6殷星辰.健全完善京津冀协同维稳工作机制研究北京政法职业学院学报,2 0 19(0 2).7吕新建,深化社会稳定重大风险防控机制控究.河北公安警察职业学院学报，2 0 2 2(0 4):2 5.编辑：李永新37