保障房PPP项目政府发起意愿的影响因素研究.pdf

地方财政研究 圆园23 年第 5 期保障房PPP项目政府发起意愿的影响因素研究刘旦（江西财经大学，南昌 330013）内容提要：大力推进租赁住房建设是推进住房供给侧结构性改革的重要组成部分，随着政策大力推广 PPP 模式，保障房 PPP 模式也得到了快速发展。但是，同保障需求相比，保障房 PPP 项目投资存在政府发起意愿低、社会资本参与意愿弱、项目运作效率低等现象。文章以提高保障房 PPP 项目投资规模为目标，从主体利益互动视角探寻影响项目发起的关键因素，继而建立演化博弈模型，分析主体利益诉求趋同的背后逻辑和关键驱动因素。结果表明：保障房 PPP 项目发起是政府和社会资本行为双向互动的过程，过度注重融资功能不利于保障房 PPP 项目的可持续发展；财政纾困收益、效率改善收益、项目基础收益和寻租收益的影响均存在临界点；项目交易成本和政策支持力度的变化只能影响演化的速率，不能影响演化的结果。最后，基于上述结论提出了针对性的措施和建议。关键词：PPP 模式演化博弈保障房中图分类号：F812.4文献标识码：A文章编号：1672-9544(2023)05-0082-14收稿日期 2022-08-12作者简介 刘旦，旅游与城市管理学院副教授，研究方向为房地产经济、PPP。基金项目 国家社科基金项目“我国公租房建设公私合作的运行机制与契约治理研究”（项目编号：15BJY050）；江西省高校人文社会科学研究项目“住房财富变动对居民经济行为影响的三大效应与政策优化研究”（项目编号：JJ21106）。一、引言根据贝壳研究院 2020 新一线城市居住报告，中国多数城市的房价已经大大超过了普通人的购房能力。中国地方政府在享受土地财政红利的同时，也面临着高房价导致的城市竞争力下降、社会阶层分化加剧、居民消费需求拉而不动等问题，更严重的是高房价容易导致房地产业对实体企业资金产生虹吸作用，伤害了经济增长的潜力。随着高房价带来的负面影响越来越大，自“房住不炒”成为顶层设计以来，大力推进租赁住房建设，建立租购并举的住房制度作为落实“房住不炒”政策的重要组成部分，相应得到了政策大力支持，这在已公布的国家和各地方政府的“十四五”规划中都已得到充分体现。由于传统建设模式存在诸多问题，随着 2014年以来国家力推 PPP 模式，保障房 PPP 项目也迎来了快速增长。全国 PPP 综合信息平台数据显示，2016 年-2017 年入库的保障房项目占所有保障房项目的比例超过 71.23%。随着保障房建设三年行动82地方财政研究 圆园23 年第 5 期计划结束，2018 年-2021 年入库的保障房项目大幅下降，只有 2015 年-2017 年的 30.77%。但是，从已公布的各地住房发展规划来看，“十三五”时期，一线城市保障房建设成效显著。以北京为例，截至 2020 年底，只有一个保障房 PPP 项目，而同期保障房建设规模基本平稳，仅 2017 年新开工筹集的各类保障性住房就达到 6.5 万套，峻工 9.1 万套（李烨等，2020）1，其他一线城市情况也较为类似，这意味着财政收入越高的地区越愿意使用自有资金满足住房保障需求，采用保障房 PPP 模式的地方发起动因则是“缺钱”。相比市政工程、交通运输等硬设施项目，理论上保障房属于软服务项目，需求更加多样化和个性化，这使得保障房项目更有利于发挥社会资本的优势。在供给模式上，多数研究认为在公共住房建设上，PPP 模式相比政府主导的传统建设模式存在明显的效率改善、质量提升和成本节约优势（Abdul，2012）2，然而事与愿违，效率优势的丧失导致保障房 PPP 项目横向对比“两新一重”项目，纵向对比传统建设模式都存在明显的政府收益不足、发起意愿不强问题，这成为制约保障房投资规模的主要障碍。根据国务院和住建部要求，“十四五”期间在新市民和青年人多、房价偏高或上涨压力较大的热点城市，新增保障性租赁住房占新增住房供应总量比例应力争达到 30%以上。根据已公布的规划，上海、广州和深圳等一线城市“十四五”期末商品住房与保障住房的比例要达到 50%，这意味着未来我国将继续扩大保障性住房的空间覆盖范围和建设力度，急需引入更多社会资本参与。重塑 PPP 模式的效率优势不仅可以提高政府收益和发起意愿，也可以提升保障效果和居民获得感，是实现住房保障可持续发展的关键。理论上，PPP 模式是公私双方之间的一种基于契约的长期合作伙伴关系（尹贻林等，2016）3。作为多元主体的合作模式，实际运作过程中由于相关利益主体的价值诉求存在差异，利益主体在策略选择上只能选择利己策略，该策略可能导致其他主体利益受损，产生利益冲突和效率损耗（孙雷霆和王晟铠，2019）4。因此，异质性主体利益诉求的趋同是提升保障房 PPP 项目效率的基础。通常而言，PPP项目中公私双方的利益诉求有很强的促进和抑制的互动反馈关系，因此，利益均衡必须关注主体间博弈，只有博弈均衡后形成的利益分配才能实现主体间的利益协同和行为协同，公私双方才能基于合作共赢理念实现效益的最大化、风险分配的最优化。当达到最优均衡时，社会资本就会积极应对风险，提高项目运营效率。基于上述考虑，本文以提高保障房 PPP 项目投资规模为目标，探寻影响项目发起的关键敏感因素，继而建立演化博弈模型，分析各方利益诉求趋同的背后逻辑与实现路径，并根据分析结论提出管控对策，以期促进住房保障项目高质量发展。本文贡献主要体现在两个方面：一是研究对象方面，已有研究多从政府角度关注政府收益对保障房PPP 项目投资的影响，较少考虑社会资本参与意愿的影响，主体行为互动关系仍不清晰。文章通过引入公私双方的风险补偿成本，构建主体利益诉求的演化博弈模型，探究主体互动对保障房 PPP 项目发起的影响；二是研究内容方面，深入探究公私双方参与保障房PPP 项目的动力机制和互动机理，分析利益趋同的演化路径，探寻影响项目发起的关键敏感因素。二、文献综述和因素识别（一）政府发起保障房 PPP 项目的影响因素研究目前保障房主要有政府主导模式和 PPP 模式两种提供方式，政府主导模式也被称为传统模式，是指政府负责保障房的投资、建设和运营。PPP 模式是指由政府采购的社会资本负责保障房的设计、融资、建设、运营。从两者内涵可以看出，相比传统模式，对于政府而言，采取 PPP 模式的新增收益主要体现在财政纾困收益、效率改善收益、风险转移收83地方财政研究 圆园23 年第 5 期益和成本节约收益。新增成本主要体现在合作成本，如交易成本和监督成本。政府决策的依据是比较 PPP 模式产生的新增收益和新增成本，如果净收益大于 0，说明采取 PPP 模式更优。具体而言，相关研究如下：一是财政纾困收益。陈姗姗等（2021）认为，PPP 模式下社会资本的引入使得地方政府可以将 2-3 年内建设期的投资分摊到 10 年或更长的时间进行支付，有效平滑了当地财政支出5。因此，相比传统模式，PPP 模式对于地方政府的最大吸引在于使得政府官员在任期内即使面临财政约束的困境也能上马更多项目，提高政绩（沈言言等，2020）6。也有研究认为，PPP 项目中的政府投资作表外处理只是“平滑了”本期财政压力，PPP 项目建设运营中相关的或有负债将通过代际传递的方式最终形成此后财政的中长期负担（Escaleras et al.，2019）7。因此 PPP 模式并不能解决政府财政赤字，反而制造了一种能够解决政府赤字的错误印象。二是效率改善收益。周正祥等（2015）认为 PPP 模式是发挥市场配置资源效应的有效途径8，与传统模式相比，PPP 模式能够提高供给效率（Romero et al.，2020）9。也有学者认为，PPP 模式中效率的产生并不是必然会发生的，由于地方政府债务高筑，中国多数 PPP 项目均存在重融资轻治理现象（黄书猛，2019）10，各界对于PPP 是否真正提升了中国公共产品和服务的供给效率存在巨大争议（王守清等，2019）11。三是风险转移收益。和传统模式相比，PPP 模式中引入社会资本分担了原来只由政府部门承担的风险，并且 PPP 项目中合理的风险分担可以提高项目绩效（郑传斌等，2018）12。但是，也有学者认为如果风险转移在激励社会资本提高资产质量的同时，也增加了成本，则将大大降低 PPP 模式的应用范围，并且不合理的风险分担还将影响私人资本的参与度和 PPP 项目的成功率（华龙等，2017）13。还有学者认为政府在将部分风险转移给社会资本的同时，也形成了政府需要面对的新风险，如社会资本的违约风险（任志涛，2018）14。由于 PPP 项目都具有公共产品性质，任何PPP 项目运营出现危机，政府都不可避免地负有公共责任方面的兜底责任。四是成本节约收益。多数研究认可地方政府采用 PPP 模式提供公共产品，可以利用私人部门的先进技术，带来更低的运营成本（Iossa and Martimort，2012）15。对于 PPP 模式的应用效果，英国也曾做过一个调查，75%的英国政府管理者认为，PPP 模式运作下工程能达到和超过价格与质量关系的要求，可节省 17%的资金（童再军，2016）16。但是也有学者认为 PPP 模式在产生收益的同时，也带来了额外成本，如交易成本和监管成本。相比传统模式，PPP 模式增加了政府的监管责任，同时程序较为烦琐，需要一个较长的谈判周期和较高的竞标成本。由此 PPP 模式的效率取决于固定价格合同带来的成本激励与外包带来的交易成本增加之间的差额（熊伟，2017）17。（二）社会资本参与保障房 PPP 项目的影响因素研究PPP 项目发起是政府与企业间复杂的合作过程（Ham and Koppenjan，2001）18，由于涉及私人部门，除了政府因素外，项目发起还受社会资本参与意愿的约束（沈言言等，2021）19。社会资本作为自负盈亏的市场竞争主体，在决定参与 PPP 项目时不仅会考虑正式合同所带来的参与收益，还会对投入成本和风险进行考量。具体而言，参与收益主要体现在以下几个方面：一是项目基础收益，即合同约定的固定收益。二是政策支持收益和隐性收益。保障房属于民生工程，利润微薄，由此补贴的作用被广泛提及，认为是吸引社会力量参与保障房建设的主要动力。此外，项目运维良好，还能够产生极大的公众认可效应，从而获得政企关系改善等收益（傅剑，2017）20。三是寻租收益。Lu.P（2015）认为在工程施工过程中，承包人机会主义行为几乎贯穿于整个建设周期21。保障房以工程建设投资为主，项目建成后质量难以准确识别，由此社会资本可以利用自己的84地方财政研究 圆园23 年第 5 期表 1发起阶段公私双方策略演化博弈收益矩阵参与体及策略社会资本地方政府发起参与不参与政府：a0+a1+a2+a3-a4-a5-b3政府：-a4-a6社会资本：b0+b1+b2+b3-b4-b5-b6-F社会资本：-b7不发起政府：-a0-a1-a2-a3政府：-a0-a1-a2-a3社会资本：-b7社会资本：-b7专业优势隐藏行动或者通过寻租方式谋求不当得利正当化。并且由于能力差异，政府往往也表现为能力弱势或寻租动机下的能力扭曲（何艳玲等，2020）22。在投入成本方面，主要包括交易成本、来自政府转移的风险成本等。综上所述，现有研究从成本收益角度分别对公私双方参与保障房 PPP 项目的影响因素进行了研究，这些文献为本文变量的选择提供了借鉴。但是，已有研究较少考虑主体互动对保障房 PPP 项目投资的影响。事实上，PPP 项目运作过程中公私双方的利益诉求相互交织，单方面的政府和社会资本利益最大化都不是实现合作共赢的有效方式。因此，本文将政府和社会资本放在同一研究框架，从公私双方利益诉求出发，建立保障房 PPP 项目的发起决策模型，通过决策变量的变化模拟公私双方行为互动的演化过程，并通过不同情景的模拟分析，识别关键影响因素及对博弈均衡的影响，为破解保障房PPP 项目发起困境提供决策参考。三、项目发起模型的构建与分析（一）模型假设1.合作主体假设。博弈双方都为有限理性，均只有两种策略选择，政府的策略空间为（发起，不发起），发起和不发起的概率为 X 和 1-X，X沂0，1。发起策略是指政府选择 PPP 模式，不发起策略是指选择传统模式。同政府类似，社会资本的策略空间为（参与，不参与），参与和不参与的概率为 Y 和 1-Y，Y沂0，1。参与策略是指社会资本参与保障房建设，不参与策略是指社会资本投资其他更有利可图的商业项目。2.政府的策略选择。根据文献综述，相比传统模式，PPP 模式中政府额外增加的收益包括财政纾困收益 a0、风险转移收益 a1、效率提升收益 a2和成本节约收益 a3。额外增加的成本包括交易成本 a4、监管成本 a5。3.社会资本的策略选择。根据文献综述，参与收益包括：基础收益 b0，政策支持收益 b1、隐性收益b2，寻租收益 b3。额外增加的成本包括：相比单独开发，合作开发会产生交易成本 b4、努力成本 b5、风险转移成本 b6，行贿成本为 F。此外，如前所述，项目发起除了受公私双方的成本收益影响外，公私双方行为还受对方决策的影响，由此导致公私双方都将产生一笔应对对方违约的风险成本。假设政府选择发起策略后，社会资本有可能不参与导致的政府风险补偿成本为 a6，实践中主要体现为社会资本提交的各种保函，如投标保函、履约保函。同政府方类似，社会资本选择参与后也将产生一笔应对政府违约的风险补偿成本 b7。实践中主要体现为 PPP 合同 违约处理条款中针对实施机构违约责任的应对措施。上述条件下，博弈支付矩阵见表 1。85地方财政研究 圆园23 年第 5 期表 2社会资本参与度的局部稳定性均衡点雅可比矩阵的行列式雅可比矩阵的轨迹局部稳定性A（0，0）（a0+a1+a2+a3-a4-a6）-（a0+a1+a2+a3-a4-a6）ESSB（0，1）（2a0+2a1+2a2+2a3-a4-a5-b3）（2a0+2a1+2a2+2a3-a4-a5-b3）不稳定C（1，0）（-a0-a1-a2-a3+a4+a6）*（b0+b1+b2+b3-b4-b5-b6+b7-F）（-a0-a1-a2-a3+a4+a6+b0+b1+b2+b3-b4-b5-b6+b7-F）不稳定D（1，1）（-2a0-2a1-2a2-2a3+a4+a5+b3）*（-b0-b1-b2-b3+b4+b5+b6-b7+F）（-2a0-2a1-2a2-2a3+a4+a5-b0-b1-b2+b4+b5+b6-b7+F）ESSE（x*，y*）E0鞍点（二）模型构建及分析根据表 1，地方政府选择发起、不发起策略的期望收益和平均期望收益分别为EGY=y（a0+a1+a2+a3-a4-a5-b3）+（1-y）（-a4-a6）（1）EGN=y（-a0-a1-a2-a3）+（1-y）（-a0-a1-a2-a3）（2）EG=xEGY+（1-x）EGN（3）地方政府选择发起策略的复制动态方程为F（x）=dxdt=x（EGY-EG）=x（1-x）y（a0+a1+a2+a3+a6-a5-b3）+a0+a1+a2+a3-a4-a6（4）对 x 求导，有dF（x）dx=（1-2x）y（a0+a1+a2+a3+a6-a5-b3）+a0+a1+a2+a3-a4-a6（5）演化稳定策略 ESS 要求抗扰动特征，须满足dF（x）dxa6+a4-a0-a1-a2-a3a0+a1+a2+a3+a6-a5-b3时，dF（x）dx|x=10，有平衡点 x=1；当 y0，dF（x）dx|x=00。当 x=0 时，有 F（y）=0，说明当政府选择传统模式时，社会资本的策略选择主要取决于自身成本收益的比较。当 x=0 时，令 F（y）=0，可以得到 y=0，y=1 是 y的两个稳定均衡点。综合上述讨论，可以得到系统的 5 个均衡点为（0，0）（0，1）（1，0）（1，1）（x*，y*）。下面将在平面 M=（x，y）|0臆x臆1，0臆y臆1内讨论方程均衡点稳定性。根据局部稳定性的分析方法，如果雅可比矩阵行列式符号为正，轨迹符号为负，即某均衡点满足detJ0，trJb7。对政府而言，当政府收益大于投入成本时，政府将选择发起策略。考虑到86地方财政研究 圆园23 年第 5 期图 3情形 2 的演化路径图 2情形 1 的演化路径保障房项目存在政企双向寻租行为，社会资本寻租收益即为政府收益损失，即有 a0+a1+a2+a3-a4-a5-a6-b30。由此五个均衡点有两个为 ESS，即点 A（0，0）和点 D（1，1）。此外，如果雅可比矩阵的行列式符号为负，则表明相应的均衡点为鞍点，即 E（x*，y*）为鞍点。通过局部稳定性分析，得到鞍点 E 与 B、C 组成的项目发起度的分界线，假设鞍点 E 的初始状态为（0.5，0.5），如图 1 所示。该点公私双方利益趋同的临界点条件为：b0+b1+b2+b3-b4-b5-b6+b7-F=2 且 a0+a1+a2+a3+a6-a5-b3=2（a6+a4-a0-a1-a2-a3），即 3（a0+a1+a2+a3）=2a4+a5+a6+b3。该条件下社会资本收益在扣除投入成本后的净剩余为 2，即为合理利润，也是社会资本参与的最低要求。对政府而言，只有（a0+a1+a2+a3）a4+a5+a6+b3，才能在一定条件下满足 3（a0+a1+a2+a3）=2a4+a5+a6+b3。因此，即使政府收益小于投入成本，由于保障房存在明显的外部正效应，只要政府经济亏损不超过外部正效应，政府依然会选择发起策略，两者相等即为政府发起度的分界线。由于各指标的取值范围受到各种因素的影响，鞍点 E 将在 ABCD 区域内移动，以下将对鞍点 E 在ABCD 区域内可能移动的轨迹进行分析。情形 1：当 b0+b1+b2+b3-b4-b5-b6+b7-F2；3（a0+a1+a2+a3）2；3（a0+a1+a2+a3）2a4+a5+a6+b3时，由于参与收益大于合理利润，社会资本将选择参与策略。此时，对政府来说，当观察到社会资本将选择参与策略后，叠加政府发起的经济亏损小于项目产生的外部正效益时，政府将选择发起策略。此时 E 点将向右上方移动，演化轨迹如图 3 所示：综合上述分析可以看出，由于 B（0，1）、C（1，0）为不稳定点，在 ABEC 形成的区域之内，动态演化博弈将收敛于 A（0，0）；在 BECD 形成的区域内，动态演化博弈将收敛于 D（1，1），即情况（1）公私双方策略将收敛于 A（0，0），情况（2）公私双方策略将收敛于 D（1，1）。四、模型仿真与讨论通常而言，PPP 项目的功能主要有融资和产出效率两个方面（Savas，2000）23，为深入探讨 PPP 模式定位对项目发起的影响，利用 MATLAB 软件对博弈结论进行验证。根据假设前提和约束条件，设定系统演化的初始点（X，Y）为（0.5，0.5），横轴代表时间 t，纵轴代表 X 和 Y 的演化轨迹，初始时间为 0，演化结束时间为 30。（一）初始概率对稳定策略的影响数值仿真参数选择如下：a0=1.3，a1=0.3，a2=0.8，a3=0.6，a4=0.4，a5=0.6，a6=1.8，b0=0.8，b1=0.3，b2=0.1，b3=0.7，b4=0.2，b5=0.4，b6=0.3，F=0.2，b7=0.3。仿真结果见图 4。融资功能优先下的参数选择：假设政府更为看重 PPP 模式的融资功能，即财政纾困收益，其次是效率改善、成本节约等产出效率收益，风险转移收益实操过程中地方政府关注度较低。结合上述考虑，政府收益参数选择如下：a0=1.3，a1=0.3，a2=0.8，a3=0.6。在政府投入方面，由于现有项目多分布在欠发达城市，使用者付费收入不足风险较大，而欠发达地区较差的财政能力则进一步降低了社会资本投资意愿。因此，社会资本不参与概率较大，导致政府风险补偿成本较高。其次是监督成本和交易成本。考虑到收益大于成本是政府决策的基本准则，为此政府投入方面的参数选择如下：a4=0.4，a5=0.6，a6=1.8。在影响社会资本参与因素中，项目收益最为重要，政策支持由于挂钩了绩效考核，影响次之，寻租收益代价较高，影响程度排名最后。通过试算满足条件的参数为：b0=0.8，b1=0.3，b2=0.1，b3=0.7。在参与成本方面，PPP 项目运作过程中公私双方均会产生交易成本，假设成本为双方均摊，行贿成本取行贿收益的 1/3，风险转移成本等价于政府风险转移收益。由此参数选择如下：b4=0.2，b5=0.4，b6=0.3，F=0.2，b7=0.3。仿真结果见图 4。从图 4 可以看出，随着演化迭代次数的增加，地方政府将会在较短的演化周期内稳定在不发起策略。社会资本在发现项目无利可图时，将逐渐倾向于不参与策略。情形 2：参数选择如下：a0=0.3，a1=0.2，a2=0.2，a3=0.1，a4=1.1，a5=0.2，a6=0.1，b0=3.4，b1=3.3，b2=3.2，b3=0.7，b4=0.2，b5=0.4，b6=0.3，F=0.3，b7=0.2。仿真结果如图 5。效率功能优先下的参数选择：假设政府更为看重产出效率收益，为此适当调低项目财政纾困收益，通过试算确定符合条件的参数为：a0=0.3，a1=0.3，a2=0.2，a3=0.1，a4=1.1，a5=0.2，a6=0.1。在社会资本收益取值方面，由于情形 1 中社会资本参与积极性不高，因此适度提高社会资本参与收益。通过试算满足条件的参数为：b0=3.4，b1=3.3，b2=3.2，b3=0.7。在社会资本成本取值方面，由于收益参数发生了变化，相应调整成本取值，最终通过试算确定符合条件的参数为：b4=0.2，b5=0.4，b6=0.3，F=0.3，b7=0.2。从情形 1 和情形 2 各参数取值的影响来看：一是对政府而言，过度注重 PPP 模式的融资功能，不利于保障房 PPP 项目的可持续发展。相比“两新一重”项目，保障房项目对当地经济增长拉动作用有限；相比传统模式，PPP 需要采用较为烦琐的运作流程，尤其是保障房项目合作周期较长，很难短期内88地方财政研究 圆园23 年第 5 期图 5情形 2 的稳定策略演化路径图 4情形 1 的稳定策略演化路径见到成效。侧重融资功能虽然短期内使地方政府有能力上马更多项目，但长期而言忽视产出效率将进一步放大保障房 PPP 模式的缺陷，随着目标考核结束，在地方政府 PPP 项目发起空间日益收窄和 PPP模式进入规范发展阶段等多重因素的影响下，项目发起决策开始更重视项目产出效率和政绩效益之和的综合比较，由此造成地方政府发起意愿大幅下降。因此，突出产出效率才是实现保障房 PPP 项目可持续发展的正道。此外，降低投入成本，尤其是风险补偿成本和交易成本也有利于政府选择发起策略。风险补偿成本取决于社会资本参与意愿，参与意愿越强，风险补偿成本越低。二是对社会资本而言，利润微薄是制约社会资本参与的主要障碍，可行的办法是加大政策支持和提高项目收益。此外，提高政府信任度，降低社会资本风险补偿成本和提高行贿成本，减少项目寻租空间也有利于提高社会资本参与意愿。（二）不同参数变化对均衡策略的影响仿真分析考虑到项目运作过程中，公私双方都更为关注短期效应。为简化起见，在初始概率和其他参数不89地方财政研究 圆园23 年第 5 期变的情况下，政府方影响变量只考虑参数 a0、a2、a4的影响，社会资本方影响变量只考虑参数 b0、b1、b3的影响。仿真结果如下所示：图 6财政纾困收益影响演化路径图 7效率改善收益影响演化路从图 6-图 8 可以看出：财政纾困收益和效率改善收益的影响存在一个临界点，达到临界点之前，两者收益的增加不会改变政府决策；达到临界值后，两者收益的增加才能促使政府由不发起策略转向发起策略。因此，政府必须在 PPP 模式的融资功能和产出效率之间寻求平衡，单独放大某方面功能都只能适得其反。同时，交易成本的增加不影响演化结果，但将影响政府选择发起策略的速率。可能的原因：一是项目前期成本大多都转嫁给了项目公司；二是受咨询市场低价中标的影响，项目前期成本较低，政府敏感度不高。从图 9-图 11 可以看出：一是项目基础收益和寻租收益的影响存在临界点，只有达到临界值后，两者收益的增加才能促使社会资本由不参与策略转向参与策略。可能的原因在于项目基础收益与保底率密切相关，由于保障房的特殊性，通常情况下90地方财政研究 圆园23 年第 5 期图 8交易成本影响演化路径图 9寻租收益影响演化路径图 10项目收益影响演化路径91地方财政研究 圆园23 年第 5 期政府会根据竞标出来的内部收益率，设定一个保底出租率。该保底率接近社会资本参与的最低要求，保底率过低意味着项目风险较大，降低了参与意愿。寻租收益具有两面性，在能够控制的范围内可以提高社会资本投资意愿，比如允许工程造价下浮率略低于平均水平，但过低容易引起各方猜忌，诱发廉政风险，即寻租收益存在“过犹不及”现象，这与柯永建等（2009）的结论保持一致24。二是政策支持增加不影响演化结果，但将影响参与的演化速率。对社会资本而言，政策支持力度越大，参与意愿越强。对政府而言，政府补贴的增加意味着收益减少。因此，过于强调政策支持不利于保障房项目的可持续发展，正道还是回归“合作共赢，提高效率”的初心。（三）演化博弈模型算例分析某中心城区保障房 PPP 项目总占地为 428 亩，总建筑面积为 627901m2，项目投资额为 24.13 亿元，全部由社会资本出资。项目已进入运维阶段。根据项目咨询报告，可转移风险现值为 0.2 亿元，风险优化效果取净现值的 20%。根据对实施机构的访谈，该项目市主要领导非常重视，国家开发银行也将提供优惠贷款，据此确定 a0=0.3，a2=0.2，a3=0.2。根据实施方案，项目前期费用由实施机构承担，据此确定a4=1.1，a5=0.2，a6=0.1。社会资本方面的参数取值如下：b0=0.8，b1=0.32，b2=0.15，b3=0.76，b4=0.91，b5=1.23，b6=0.65，F=0.3，b7=0.2。其中，b2的取值是考虑到该项目社会资本为该市国有独资企业，比较重视社会效益；b3和 F 的取值是采用财政部 PPP 中心给出的工程项目平均下浮率数据；b4和 b5的取值通过对社会资本访谈，参考市场水平确定；b6是根据项目风险可购买的保险费用进行估算。算例分析结果如下：从图 12 可以看出，虽然项目取值符合情形一的假设条件，但是公私双方的策略最终都稳定在（合作，参与）策略。可能的原因在于：对政府而言，该项目早已列入计划，属于必须实施的项目，政治效益显著，同时地方政府对国开行资金普遍存在“不用白不用、用了不用还”的心理。因此，即使项目产出效率不够明显，项目依然上马。对社会资本而言，参与资格预审的项目均为国有企业，说明项目经济可行性存疑。中标社会资本虽然名义上和政府进行了脱钩，但政府依然负责主要负责人的任命，并且通过访谈发现企业参与该项目的主要目的是地方政府会在其他方面进行补贴，由此导致社会资本的策略最终也缓慢趋向于参与策略。从项目实施情况来看，项目运维已经被外包给了当地另外一家图 11政策支持影响演化路径92地方财政研究 圆园23 年第 5 期图 12算例的稳定策略演化路径物业公司，现场走访也发现租户满意度一般，人才住房项目空置率较高且名不符实，总体而言项目产出没有达到预期效果。这也印证了欠发达地区保障房 PPP 项目发起的主要原因是缺钱和政治任务的双重挤压，项目绩效普遍高估，降低了后续地方政府发起同类项目的意愿。五、结论与政策建议模型结果表明：一是保障房 PPP 项目发起是政府和社会资本行为双向互动的过程，过度注重融资功能不利于保障房 PPP 项目的可持续发展，政府必须在 PPP 模式的融资功能和产出效率之间寻求平衡。二是财政纾困收益、效率改善收益、项目基础收益和寻租收益的影响均存在临界点。三是项目交易成本和政府政策支持力度的变化只能影响演化的速率，不能影响演化的最终结果。基于上述结论，提出如下政策建议：（一）提高项目经营收益空间，发挥剩余控制权的激励作用当前，保障房 PPP 项目市场化运作内容缺失，项目公司使用者付费收入主要来自租金，由于租金低于市场标准以及政府主导租赁资格的审核权，社会资本效率和能力优势无法发挥。建议项目规划时合理配置经营资源，除了福利住房，还可以包括面向市场的人才住房，甚至可以包括一些出售的地产项目，通过集成项目打包运作形成规模效应、协同效应；出台项目公司经营事项许可的负面清单制度，原则上只要不在清单里面的经营事项，社会资本都可以经营，拓宽项目盈利空间和链条。同时，优化收益分配机制，发挥剩余控制权的激励作用，平衡社会资本努力投入和项目剩余收入分配的比例关系，以此激励社会资本创造更多合作剩余。（二）加强政府能力建设，平滑财政纾困收益强大的政府能力是 PPP 模式实现效率改善的前提条件，政府能力的不足不仅提高了项目交易成本，更为重要的是提高了政府信用风险，为了吸引社会资本投资，政府不得不提高政府违约的风险补偿成本和提供更加优惠的条件，这反过来又会降低政府发起意愿，形成或有负债的代际传递。可行措施包括：（1）有序推进财税制度改革，增加地方财政收入。财政能力是政府可信任度的核心，是吸引优质社会资本的基础，要以政府预算制度改革为契机，形成新的财政管理制度安排，确保地方政府财政收入年年有较大增长。同时加大中央政府转移支93地方财政研究 圆园23 年第 5 期持力度和在保障房项目建设上的专项投入。（2）优化财政承受能力论证机制。比如财政承受能力论证可以由上级政府来管控，而不是交由本级政府来组织，提高论证结论的可信度。（3）加强组织能力建设，提高政府 PPP 运作能力。短期可通过培训、经验研讨会、财政厅牵头集中再评审等方式保证项目合法合规，长期需要优化政府机构设置，出台专门监管指引和保障房 PPP 合同范本等推动政府和社会资本合作模式规范发展、阳光运行。（三）梳理政策支持措施，确保政策执行不打折，不走样为鼓励社会资本参与保障房建设，我国政府出台了大量支持政策，但针对性不强，导致政策支持难以直达项目。建议财政部牵头，聘请第三方机构对现有优惠政策进行梳理，对符合条件，合法合规的保障房 PPP 项目提高专项补助标准；对与社会资本订立了框架协议的保障房项目，给予专项奖励。同时，优化税收体系，针对保障房 PPP 项目运作特点，出台针对性的税收优惠政策。（四）建立租金虚拟调整机制，实现利益主体目标趋同价格机制是影响项目收益和社会资本积极性的关键因素，囿于民生属性，保障房租金调整较为困难，当租金调整缺乏弹性时，必将滋生社会资本的偷懒行为。可在可支付能力导向定价模式基础上，引入租金期权或者虚拟租金，即租户租金不变，但社会资本可获得的租金收入可变，虚拟租金或期权的兑现程度取决于项目绩效得分，如果绩效考核优秀，则由政府补贴虚拟租金；若绩效考核不达标，则不能获取虚拟租金。虚拟租金水平以社会资本参与项目的保留效用为基础，按照盈亏平衡原则确定。（五）建立履约信息披露平台，提高项目隐性收益价值保障房具有显著的正外部性，社会资本运作良好可以极大提高公司品牌价值。建立信息披露平台是提高项目隐性收益的有效方式，在平台建设上，政府负责将社会资本履约情况告知信息服务机构，信息服务机构可以是官方媒体，也可以是第三方权威的中介服务机构。信息服务机构负责定期披露项目履约数据。同时，多措并举提高履约数据价值，比如项目采购环节提高项目业绩的得分权重，对企业负责人授予各种荣誉等。（六）简化项目审批程序，降低 PPP 项目前期交易成本2014 年以来，在政策推动下，中国已成为全球最大的区域 PPP 市场。财政部可在总结已有项目经验基础上，结合“放管服”改革的总体要求进一步优化 PPP 项目审批程序。同时赋予各地方政府一定的先行先试权，允许 PPP 模式实施较好的地区和社会资本为国有企业的项目可适当简化审批环节，通过项目联审、一站式审批方式等加快项目实施进程，降低项目交易成本。参考文献：1 李烨，等.我国保障性住房建设情况与特征研究J.城市发展研究，2020，27（7）：19-25.2 Abdul Aziz A R.Control mechanisms exercised in Malaysianhousingpublic-privatepartnerships J.ConstructionManagement&Economics，2012，30（1）：37-55.3 尹贻林，等.以特许经营为核心的 PPP 模式相关问题辨析J.项目管理技术，2016（8）：11-14.4 孙雷霆，王晟铠.前期交易成本会诱发 PPP 项目危机吗?-制度治理的负向中介作用J.江汉学术，2019，38（2）：92-102.5 陈姗姗等.政府和社会资本合作项目异化为地方政府明股实债融资的探讨J.同济大学学报，2021（10）：1484-1492.6 沈言言，等.地方政府自有财力、营商环境和 PPP 项目的引资J.财贸经济，2020（12）：68-83.7 ESCALERAS M，REGISTER C A.Fiscal decentralizationand natural hazard risksJ.Public choice，2012，151（12）：165-183.8 周正祥，张秀芳，等.新常态下 PPP 模式应用存在的问题及对策J.中国软科学，2015（9）：82原95.9 Romero M，Sandefur J，Sandholtz W A.2020.Outsourcing94地方财政研究 圆园23 年第 5 期参考文献：1 韩博天，奥利佛 麦尔敦，石磊.规划：中国政策过程的核心机制J.开放时代，2013，6：8-31.2 白景明.深化财政支出管理制度改革三大突破点N.中国财经报，2021：第 2 页.3 李金珊，吴超.财政专项政策绩效评价的逻辑与方法J.地方财政研究，2018（6）：21-29.4 郑方辉，王彦冰.全面实施绩效管理背景的财政政策绩效评价J.中国行政管理，2018（4）：19-26.5 童伟，丁超.以支出政策为核心构建中期绩效预算管理体系J.经济研究参考，2015（34）：28-34.6 李金珊，徐越.专项资金绩效评价应回归政策性J.财政监督，2016（11）：39-41.7 JodyZallKusek&RayC.Rist.TenstepstoaResults-BasedMonitoring andEvaluationSystem：AHandbook for Development Practitioners M.The WorldBank，Washington，DC，2004：p225，p228，p229.8 美西奥多.H.波伊斯特著.公共与非营利性组织绩效考评：方法与应用M.北京：中国人民大学出版社，2005年：第 36 页.9 加詹姆斯.C.麦克戴维，劳拉 R.L.霍索恩著.李凌艳等译.项目评价与绩效测量：实践入门M.教育科学出版社，2011 年：第 44 页.10美邓恩著.谢明等译.公共政策分析导论（第四版）M.北京：中国人民大学出版社，2011 年：第 152 页，第 155页.11经济合作与发展组织发展援助委员会（OECD/DAC）发展评估网络.采取更好的准则实现更优质的评估：评估准则的概念界定和应用原则（修订版）DB/OL.OECD 文件 库：https：/www.oecd.org/dac/evaluation/revised-evaluation-criteria-chinese-2020.pdf，2019/12/10.12徐越.项目支出政策绩效评价研究D.浙江大学，2016.13李金珊，王倩倩.财政支出绩效评价体系刍议：3E 维度的引入与改进J.财政研究，2018（3）：14-23.14李金珊，吴超.国家与社会关系中的财政绩效价值J.经济体制改革，2020（6）：139-146.15赵敏，彭润中.国际组织绩效评价的比较研究及启示J.财政研究，2010（8）：42-45.16施青军，扈剑晖.政府投资项目的形成性评价研究J.中国行政管理，2014（12）：43-47.17美保罗 C.纳特，罗伯特 W.巴可