深圳规划和国土资源委员会.doc

深圳市测绘发展规划¾子规划五

深圳市测绘政策环境与立法
中 长 期 规 划
（～）

深圳市国土资源和房产管理局
二OO四年十一月

目 录

一、前 言 1
二、深圳市测绘立法现实状况与存在问题 2
（一）现 状 2
（二）存在问题 3
三、指导思想和目 5
（一）指导思想 5
（二）目 标 5
四、重要任务和内容 6
（一）优化政策环境、营造公平市场 6
（二）加强法制建设 9
（三）加紧测绘信息原则体系建设 12
（四）加强法制宣传教育和执法监督 13
五、保障措施 14
（一）建立协调机制 14
（二）立项管理，开放式研究 14
（三）争取国家和深圳市政府最大支持 14

一、前 言
测绘工作是国民经济和社会发展一项前期性、基础性工作，通过提供与地理空间位置有关多种专题性和综合性基础信息，广泛服务于经济建设、国防建设、科学研究、文化教育、行政管理、人民生活等领域，是社会主义现代化建设事业必不可少一种重要保障手段。
近年来，深圳市测绘事业发展极为迅速。测绘科技应用、测绘法制建设、测绘市场监管以及基础地理信息应用、测绘信息产业发展等方面都获得了可喜成绩，在政府行政管理、重大战略实行、重大工程建设、社会公共服务、资源与环境管理以及提高人民生活质量等方面都发挥了十分重要作用。
伴随深圳市全面建设小康社会宏伟目不停推进，深圳市面临新机遇和新挑战。要让测绘事业再上新台阶，不仅需要对发展战略作指导、严密组织管理和良好外部环境作保证，同步也需要通过不停完善法制作坚实保障。
1992年12月28日正式公布《测绘法》是从事测绘活动和进行测绘管理基本法律，是各类测绘单位及其从业人员从事测绘活动行为规范，是各级人民政府和各级测绘行政主管部门进行测绘监督管理和测绘行政执法法律根据。
8月29日全国人大通过新修订《测绘法》以来，我国测绘法制建设成就明显。国务院及其测绘行政主管部门先后颁布了《中华人民共和国测绘成果管理规定》等一系列重要行政法规和部门法规。同步，地方测绘法制建设也获得很大进展，全国各省、自治区、直辖市结合当地实际状况，相继出台了实行新《测绘法》措施、测绘管理条例、测绘任务登记管理措施、测绘成果管理实行措施、基础测绘管理措施等配套地方测绘法规。目前，我国已基本形成了以《测绘法》为关键，以行政法规、部门规章，地方性法规、规章和各级测绘行政主管部门制定规范性文献作配套测绘法律法规体系，为测绘事业发展提供了坚强法律支撑，发明了良好法制环境。
深圳市测绘主管部门根据国家及省有关法律、法规、规章政策和技术规范，结合深圳实际，制定了《深圳市测绘管理规定》等许多测绘管理方面规范性文献和政策，明确了政府与测绘单位之间关系，对不完善技术规范进行了补充修正，，大大地规范了测绘单位行为。不过，由于国家和省有关测绘方面法律、法规覆盖专业面狭窄，许多新问题如房屋测绘、测量工程监理等都没有波及，操作性不强。同步，伴随深圳都市迅速发展，许多新问题接踵而至，引出了不少法律盲点。因此，对深圳市而言，充足运用有立法权优势，结合深圳实际，制定和完善地方性测绘管理法规，使测绘管理和多种测绘活动纳入法制化轨道，就显得尤为重要。
二、深圳市测绘立法现实状况与存在问题
（一）现 状
在测绘法制建设方面，近年来，深圳市测绘主管部门根据国家及省有关法律、法规、规章政策和技术规范，结合深圳实际，制定了大批测绘管理方面规范性文献、政策规定及技术原则，重要包括：《深圳市测绘管理规定》、《深圳市基础测绘技术规程》、《深圳市地籍管理规定》、《深圳市房屋建筑面积测绘技术规程》、《深圳市测绘业务工作流程》、《深圳市房产测绘管理措施》、《深圳市1：1000地形图动态修测管理规定》、《深圳市1：1000地形图动态修测工程质量监督与检查纲要》、《深圳市1：1000地形图动态修工程质量评分原则》等等。对已经有不完善技术规范也进行了补充修正。这些规范性文献、政策规定及技术原则制定，对规范测绘行为、保障成果质量发挥极为重要作用。
在营造测绘政策环境及培育测绘市场方面，深圳市较早地推行了‘政企分开，市场运作’模式。政府测绘主管部门即深圳市规划国土局，负责全市测绘行业管理；在深圳注册测量企业和驻深圳测绘单位是市场参与者。深圳测绘工程由测绘主管部门制定计划后，通过市场化运作，由市场来完毕。深圳市这一做法大大地增进了深圳测绘市场健康发展。
（二）存在问题
1、测绘市场发育仍不成熟
深圳市测绘市场与全国同样，还不是真正意义上成熟市场，市场参与主体重要是政府所属测绘事业单位，而不是具有独立企业法人现代企业。对于测绘市场准入问题、市场参与主体、从事基础地理信息产品开发与加工单位资质以及测绘成果管理、市场监管等问题，没有对应法律、法规加以明确。反复生产、非法盗印测绘成果状况时有发生。
2、测绘成果开发运用政策环境需深入优化
通过数年努力，深圳市积累了大量测绘数据，不过由于测绘数据开发运用政策环境不明朗，企业投资受到过多限制。在国家现行保密制度下，部门之间数据共享也难于实现。此外，现行测绘数据信息原则太过拘泥于手工作业旧规范、规程规定，不能适应信息化及数字化发展趋势和规定。
3、测绘法制体系建设有待加强
深圳测绘行业和其他行业同样，推行依法行政、依法管理时间不长，法律体系仍不完善，适应性有限，民众依法办事意识也不够。测绘行业管理上也存在着某些法律盲区。国家最新修订《测绘法》已在12月1日开始实行。针对这种状况，深圳应当尽快对既有测绘法规、规章进行清理，根据新《测绘法》精神及深圳实际状况制定可操作性强地方规章。
4、测量标志保护措施不力
据调查理解，深圳测量标志遭到不一样程度损坏比例高达约40%。长期以来，人们对测量标志保护意识淡薄，管理部门对测量标志仍然采用义务保护措施，测量标志保护缺乏有效保障措施。
三、指导思想和目
（一）指导思想
深圳测绘政策与立法工作指导思想是，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻贯彻党十六大提出依法治国基本方略，认真贯彻实行《行政许可法》和《测绘法》，借鉴改革开放以来测绘法制建设成功经验，遵照市场经济发展客观规律和法理规定，深入转变观念，加紧立法步伐，提高立法质量，围绕“立法是前提、普法是基础、执法是关键、监督是保障、规范是关键”五个基本环节，根据新修订《测绘法》规定精神，本着与国家法律相统一，坚持拾遗补缺原则，在广泛调查研究和征求意见基础上，确定周密、科学、可行立法计划。从深圳市实际出发，有针对性对本市急需处理管理体制、测绘资质、市场准入、质量管理、成果汇交及成果管理等方面问题做出详细规定。立法工作要处理好前瞻性和现实性关系，重视社会效果，突出深圳特色。按照统筹规划、突出重点、重视实效、急需先立、逐渐完善“渐进式”立法原则，逐渐优化测绘政策环境，健全和完善测绘法制体系。
（二）目 标
深圳市测绘政策环境与立法总体目是，按照完善社会主义市场经济秩序和市场规律规定，建立和完善测绘市场规则，营造测绘市场健康发展政策法律环境，建立一种统一、开放、竞争、有序测绘市场，充足发挥市场对优化资源配置作用，推进测绘事业和地理信息产业蓬勃发展，以满足全面建设小康社会和建设‘数字深圳’需要。根据这样目规定，深圳市测绘政策环境与立法建设中期（—）和长期（—）目应当是，
1、在之前，重要是贯彻、贯彻新《测绘法》规定，结合深圳实际，制定配套政策规章，同步，制定一批有关测绘和地理信息系统建设方面技术原则和规范，形成比较完善符合市场经济发展规律测绘政策环境和法规体系。
2、在之前，建立完善测绘政策环境和法规体系，规范已拓展新领域测绘服务行为，完善和巩固“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”测绘管理行政体系，形成统一监管到位、财政保障有力、测绘行为规范、市场竞争有序测绘政策环境和法规体系。到，深圳市测绘政策环境、立法质量及依法行政水平领先于全国，到达中等发达国家水平。
四、重要任务和内容
（一）优化政策环境、营造公平市场
为优化深圳市测绘政策、营造公平市场环境，深圳应在新修订《测绘法》指导下，重点开展下述政策研究和制定工作。
1、建立和完善测绘市场准入和测绘资质资格管理制度
建立和完善测绘市场准入和测绘资质资格管理制度，是规范测绘市场重要环节。为维护市场公平竞争原则，进入市场单位必须是独立经营、自负盈亏经济实体。建立资质年审制度，政府测绘主管部门负责进入测绘和地理信息市场单位资质颁发、审核以及入市后监督。
在测绘资质资格管理制度建设方面，通过建立注册测量师制度措施实行测绘资质资格管理。以法律条文形式规定，准入市场测绘单位，必须拥有对应资质等级规定数量注册测量师。从而到达强化市场主体在市场经营承接工程任务中专业技术人员法律责任、规范测绘行为、保证成果质量目。
2、制定测绘数据投资政策
（1）对基础性、公益性空间数据采集、加工处理、维护更新由政府公共财政投资，所需资金纳入年度财政预算。
（2）对非基础性、非公益性空间数据，应鼓励企业投资，容许商业化运作。投资企业与政府签订信息生产投资协议，明确规定双方权利义务。政府保护投资者拥有信息产权及对应经济权益。
3、制定数据使用及定价政策
（1）政府财政投资生产基础性、公益性空间数据，对政府部门及公益性事业单位用于非获利事业，原则上应免费提供。免费使用空间数据许可管理由有关部门通过发放许可证方式进行对应管理。
（2）对非基础性、非公益性空间数据，原则上实行有偿使用；对具有垄断性准公益性空间数据及其服务价格，执行政府指导价；对非公益性空间数据及其服务价格实行市场定价。鼓励优质优价，对不合格数据导致顾客损失，实行“谁提供，谁赔偿”赔偿制及责任追究制。
4、制定市场竞争和利益驱动政策
测绘数据生产、加工必须面向市场、公平竞争，在公平竞争前提下，引导测绘信息产业朝集约化和规模化方向发展。因此，因制定对应政策，鼓励多种资本投入和运行，培育一批具有较强运作能力和创新能力大型骨干企业成为产业发展中坚力量。同步，也鼓励中小企业依托特色和创新，争取超常规发展。逐渐形成大、中、小、相结合较为完善产业构造。
5、制定测绘数据公开和保密政策
（1）采用公布数据原则接口等方式，逐渐扩大测绘空间数据公开范围和应用领域，让更多顾客使用测绘空间数据，防止数据反复采集，减少挥霍。
（2）保密测绘数据管理根据科技保密规定，确定密级、密级升降或解密原则。不属于科技保密规定范围测绘空间信息应向公众开放。
（3）密级确定以及密级升降和解密程序必须严格。应制定完备信息保密（密级升降和解密）申请、审议和审批等程序。
6、制定测绘数据产权保护政策
（1）从法律上明确测绘数据产权归属问题，分清国家与企业界线，维护产权所有者合法权益，打击盗版侵权行为。
（2）测绘数据产权确实认问题。对测绘数据在转移过程中无创新，确认该测绘数据产权属于测绘数据提供者；对测绘数据在转移过程中有创新，确认该使用人拥有创新部分产权。
（3）测绘数据产权保护内容包括：权利内容（公开权、签名权、加工权、信息完整权、使用及转让权等）、保护期限、侵权行为追究等等。
7、制定测绘数据质量监督政策
（1）制定从事测绘工程、地理空间信息采集、加工处理及开发企业资质等级制度，同步，借助测绘学会（协会）行业组织加强行业自律、规范行业行为。
（2）建立和完善测绘空间数据生产、加工监理制度。监理单位和生产单位一起对测绘数据成果质量负责，一起负责赔偿使用者因不合格测绘数据导致损失。
（3）定期对测绘空间数据质量进行检查、清理，及时清除数据垃圾。
（二）加强法制建设
按照《中华人民共和国立法法》确立“法制统一”原则和《行政惩罚法》、《行政许可法》规定“行政许可法定”等原则，测绘立法任务重要集中在全国人大、国务院和国家测绘局。深圳立法则重要是在国家和省法律、法规、规章基础加以细化，拾遗补缺，增长可操作性。新《测绘法》对原有管理体制和涉外测绘、测绘技术、市场主体准入、地籍测绘、测绘成果等管理制度进行了修订，新增了一章基础测绘及地理信息系统建设、地图管理等方面条款，强化了测绘行为法律责任。在这种形势下，深圳市应当根据新《测绘法》精神，一是要对既有法规、规章和其他规范性文献进行全面梳理，对与新《测绘法》精神有冲突，要及时废止或修改；二是对测绘法规定比较原则制度，要深入加以细化，增长可操作性；三是要拾遗补缺，对地方出现问题，通过补充制定法规、规章加以完善。
目前，深圳市需要尽快制定颁布《深圳市测绘管理条例》，其波及内容应包括：
（1）深圳市测绘成果管理规定
伴随测绘措施由模拟向数字化转变，测绘成果由纸介质、磁介质为主转向以电子介质、光盘为主。测绘成果管理规定要适应这种状况变化。此外，在测绘成果保密与公开方面也需要增长某些具有操作性强规定。
（2）深圳市测绘成果汇交规定
以法律形式规定，在深圳市辖区范围开展测绘工程（包括规划部门、地铁企业、水利部门等等）都应当在测绘行政主管部门立案，并提交一分测绘成果资料副本存档，以实现资料共享。
（3）深圳市测绘市场管理措施
深圳市测绘市场管理包括对测绘项目承包、发包和招标活动进行监管，建立健全市场交易规则，确立市场活动诚信原则。根据《测绘法》规定原则，充足体现市场统一性、自由性、公正性、竞争性和可控性。
（4）深圳市测绘资质资格年度审核措施
伴随市场经济体制完善和产权流转加速，因工程建设和确权需要，工程测量和房产、地籍测量及变更测量业务将大量增长。多种所有制测绘企业将长期并存，这些企业管理机制灵活，常常通过租用测绘仪器设备及与技术人员签订短期协议方式减少成本，追求利润最大化。因此，为维护法律严厉性和公平竞争秩序，对测绘单位实行年度监督复查制度是十分必要。现行年检制度，时间过长，并且集中于省以上测绘行政主管部门。为提高监管效率，提议这权限下放给深圳市测绘行政主管部门。
（5）深圳市测量标志保护措施
《中华人民共和国测量标志保护条例》（如下简称《测量标志保护条例》）规定分部门管理测量标志制度和义务保管制度与无法适应深圳实际。深圳应考虑建立测量标志有偿保管制度，强化保管负责人责任意识。
（6）测绘专业技术人员执业资格管理措施
借鉴其他行业类似规定和国际通例，在获得国家测绘局同意和支持后，深圳可考虑实行注册测量师执业资格制度，制定《注册测量师执业资格制度规定》。
（7）国外组织和个人在鹏测绘管理措施
按照《测绘法》规定和《行政许可法》规定，制定《国外组织和个人在深圳测绘管理措施》，细化国外组织和个人在深圳区域和管辖其他海域测绘审批程序、条件和时限。
（8）电子地图管理措施
针对电子载体地图大量生产流通和互联网上大量刊登地图新状况，制定《电子地图管理措施》，加强对电子地图监管，维护测绘成果版权和地图著作权人合法权益。
（9）测绘工程监理措施
目前，测绘工程监理机制作用已逐渐得到重视，越来越多测绘工程发包方采用了监理，如深圳基础测绘已实行测绘项目监理制。不过，目前测绘监理行为还不规范，参与测绘项目监理主体五花八门，有测绘持证单位、质检部门、信息系统建设企业等。监理程序、原则以及主体都需要通过制定《测绘工程监理措施》加以规范。
（三）加紧测绘信息原则体系建设
新《测绘法》规定：“从事测绘活动，应当使用国家规定测绘基准和测绘系统，执行国家规定测绘技术规范和原则”，“建立地理信息系统，必须采用符合国标基础地理信息数据”，目前，测绘信息原则化滞后已严重影响测绘成果应用效果。应当加紧测绘信息原则体系建设：一是对深圳现行测绘和基础地理信息技术原则进行清理，适时废止过时、有碍新技术使用、与信息化测绘技术体系不相适应原则；二是要充足顾及老式技术向信息化技术转换时技术原则需求，重视技术与原则顺利过渡，及时修订原则；三是要有计划、有环节地制定一批支撑信息化测绘技术体系、具有统一构造和体系化新技术原则。重视科研成果原则化转化，适时制定技术超前技术原则。
（四）加强法制宣传教育和执法监督
目前，测绘法制建设突出问题之一是，政府有关部门和公众缺乏对《测绘法》理解，对《测绘法》规定某些重要制度意义和作用不理解。有些从业人员唯利是图，知法犯法。因此，必须持续不停地强化测绘法制宣传教育，坚持《测绘法》宣传日活动，运用电视、广告牌等载体，通过制作图文并茂宣传册、宣传画，摄制影视宣传片，解剖经典案例等方式，向全社会尤其是领导和决策者宣传《测绘法》。要通过宣传教育，提高人们测绘法律素养和法制意识。
在建立健全测绘法律体系同步，要加强执法监督工作力度。有法不依比没有法律危害更大。目前，执法过程中重实体、轻程序；重用权、轻控权；重审批、轻监督现象十分严重，法律应有整体功能远没有发挥出来。因此，首先要提高认识，增强依法履行职责、依法行使权利观念。另一方面，要理顺测绘行政管理体制，充实基层执法力量。按照权力与责任挂钩、权力与利益脱钩规定，建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力行政执法体制。第三，加强对执法活动监督，实行执法责任制和执法过错追究制，增进严格执法、公正执法和文明执法。第四，加强执法能力建设。要大力加强执法人员培训教育，不停提高执法队伍政治素质和业务素质，切实提高依法行政能力和水平。
五、保障措施
（一）建立协调机制
建立由市政府主管领导、有关部门领导构成规划实行领导小组，形成协调机制，协调处理立法规划实行中重大问题。
（二）立项管理，开放式研究
针对本规划实行中应研究处理问题特点，深圳市测绘行政主管部门应组织技术及法学专家构成规划实行管理小组，对规划实行任务采用立项管理，开放式研究方式，广泛吸纳测绘系统内、外专家学者参与。各专题设置一种首席专家，由首席专家负责在规定时间内完毕某专题研究，并草拟有关规定、规章，在广泛听取社会各界意见和提议后，再通过法定程序完毕有关规定、规章制定工作。
（三）争取国家和深圳市政府最大支持
深圳市测绘政策环境和法制建设工作，实际上肩负着处理深圳实际问题和协助国家探索测绘政策环境和法制建设路子双重任务。因此，首先，要积极积极参与国家和省测绘政策、法规及技术原则制定工作，尽早掌握国家和省最新测绘政策、规章精神，积极跟踪分析国家和省最新测绘技术原则，提高自身立法水平和立法质量；另首先，在争取市政府最大支持同步，争取国家和省在技术和资金方面支持，争取国家在深圳设置试点，探索我国测绘政策环境和法制建设新路子。