“国家-社会”视角下基层治理的行为选择与调适——基于基层政府行为逻辑的考察.pdf

2023.4宁夏党校学报基层治理“国家社会”视角下基层治理的行为选择与调适基于基层政府行为逻辑的考察许波荣1,2（1.中共无锡市委党校（无锡市行政学院）基本理论教研室，江苏 无锡 214000；2.河海大学 马克思主义学院，江苏 南京 211100）摘要：基层政府是联系国家体制和基层社会交互作用的真正“接点”，它能推动国家和社会的力量在保持适度张力的同时相互合作形成治理合力，在国家治理体系和治理能力现代化中扮演至关重要的角色。作为一项解释性研究，从基层政府的行为逻辑中分析和研究其在实际中的角色、不同治理路径以及形塑该路径的条件与因素十分重要。基层政府在国家代理人、公民代理人和自利性经营者角色的交互影响下，催生了“不出事逻辑”“完成任务逻辑”和“打造亮点逻辑”，并带来临时的权宜性治理、层层加码的新压力体制和碎片化差异化执行等困境。面对体制约束下基层政府行为的同构性、各地实际状况的差异性和基层治理模式选择的多样性，需要通过制度赋能、协同共治和机制创新来激发基层政府的动能、效能和潜能，实现基层政府复合创新。关键词：基层政府；行为逻辑；复合创新；治理模式中图分类号：D63文献标志码：A文章编号：1008-2921（2023）04-0114-06在中国基层治理研究中，“国家社会”框架是经典的且不可或缺的研究框架。21世纪以来，虽然国家政权的建设为基层治理创造了某种“政治机会结构”，将基层的社会事务吸纳进入行政体制，但社会稳定不仅仅是政治表达能力、吸纳能力的问题，还包括国家的消化能力、解决能力。而消化能力、解决能力又和负责具体事务治理的一线基层行政能力有关。就此而言，当前中国社会治理体系和治理能力现代化过程中，必须借助于一线基层，来安排机制创新，从而使得来自国家和社会的力量在保持适度张力的同时相互合作形成治理合力。这一主体显然是上级政府与社会公众间的“联系人”，而并非单纯的“政策执行者”；这个过程显然是一个高度强调实践逻辑的过程，而并非单纯的宏观政策安排或“顶层设计”，正是在这个意义上理解基层政府自身的行为逻辑，并从中提炼出基于实践的机制性经验就显得尤为重要。因此，作为一项解释性研究，本研究以基层政府的角色和功能为切入点，通过对其行为的观察、判断和总结，展开对基层治理运作的多角度透视，揭示出基层政府的实际运作过程和运作机制，解释其背后的体制症结，形成对县域基层治理问题的理解和把握，并尝试提出基层政府复合创新的思路。基金项目：中共无锡市委党校课题“治理现代化视域下新乡贤融入乡村治理研究”（XL2204）阶段性成果。作者简介：许波荣（1993），女，江苏海安人，中共无锡市委党校（无锡市行政学院）基本理论教研室讲师，河海大学马克思主义学院2021级博士研究生，主要从事社会治理、马克思主义理论研究。JournalofthePartySchooloftheCPCNingxiaHuiAutonomousRegionCommitte宁 夏 党 校 学 报2023年7月第 25 卷 第 4 期Jul 2023Volume 25，Issue 41142023.4宁夏党校学报基层治理一、基层政府行为逻辑的“应然之义”在目前的理论研究中，尚未对行为逻辑给出准确界定，但行为逻辑的核心词义包括“行为动机”“行为的价值取向”“行为主体的目标诉求”“行为的必然路径”等1。行为发生的直接原因是动机，动机直指的方向是行为目标，促使目标实现而采用的种种方法是行为手段，通过行为手段而达到的最后状态即行为结果，这一行为全过程被称为“行为路线”。在基层治理现代化过程中，基层干部是基层运作的基本行为主体，他可以构成相对直接、清楚、全面的透视点正面考察基层政府的行为逻辑，并将这一问题上升为当代中国基层治理问题。为研究基层治理中更基础、更广泛的问题，本文将所研究的基层政府定位为乡镇政府。（一）行为主体：基层政府的复合角色基层政府的职能大致包括三类，一是维护基层政治社会秩序；二是执行上级决策和各项行政安排；三是设置良好的沟通渠道，从而确保国家与社会的良性互动2。作为国家治理体系中的一名“理想经济人”，基层政府扮演着复合角色：一是国家代理人角色。现代国家建设是国家权力的触角不断伸向地方社会的过程。国家不仅通过成文的制度、政策直接作用于基层社会，而且将现代法治意识、公民权利观念等输入基层。基层政府作为国家政权向乡村社会和城市社区延伸的“神经末梢”，是党和国家行政意志的贯彻执行者，其行为对上级负责。同时基层政府最重要的人事任免权集中于上级政府，这进一步强化了其国家代理人的角色。二是公众代理人角色。随着我国社会的政治体制改革，基层政府逐渐开始具备一些社区利益代理人的身份特征3，内嵌了可以在国家和社会之间进行对话、平衡、谈判的“代理人”。换言之，基层政府有时是作为辖区社会公众代表与上级政府进行互动，以争取更多的利益。特别是近两年来，国家越来越强调服务型政府、全过程人民民主建设。与此同时，维稳政治、责任落实也被国家高度强调，这在客观上督促政府更加注重公民权利的实现、民众利益诉求的表达，促使政府和民众之间朝着更加平等的方向转变。三是自利性经营者角色。在城市基层治理制度变迁过程中，科层组织会对制度执行的成本和收益进行权衡，既要符合上级政府制定的制度变迁要求，又要兼顾自身的组织利益和个人利益4。在国家权力的运行体制中，基层政府拥有一定的自治权，根据组织激励理论，其行为具有明确的自我维持、自我保护和对自身利益的追求等特征，如地方税收、领导政绩、升迁机会、组织福利等。（二）行动路径：基层政府的治理逻辑基于对基层政府多重角色的分析，其角色进行社会治理遵循三种逻辑：“不出事逻辑”5“完成任务逻辑”“打造亮点逻辑”。“不出事逻辑”主要是基于基层政府的国家代理人角色，具体是指地方政府在基层治理中的消极和不作为，亦即遇事情不讲原则的策略主义和有问题消极不作为的“捂盖子”之举。本文认为，基层政府在社会治理中之所以会出现“不出事逻辑”，是基于其直接承担着维护社会稳定的任务，无论是对上级负责，还是为谋求辖区发展，首先需要打造一个稳定有序的社会环境。“完成任务逻辑”是基于基层政府国家代理人和公共代理人的双重角色，既要完成自上而下的行政任务，也要完成自下而上的诉求表达，基层政府必须在国家和社会、民众的夹缝中生存。基层政府本身是多层次的政策集合，当中央政府输入的要求并不一致时，基层政府就要在制度层面上寻找自由活动的弹性空间来完成任务。“打造亮点逻辑”主要是基于基层政府自利性经营者角色。随着决策权下放的速度加快，基层政府机关获得越来越多自主权，特别是预算外收入的出现和扩张，基层政府各个组织的决策行为都愈益着眼于各自的利益。基层政府利用其自主权，通过争取上级政府的资源和社会民众的支持，基1152023.4宁夏党校学报基层治理于地方利益的偏好进行“选择性执行”，通过“打造亮点”优化创新社会治理机制，以实现基层组织自身利益的扩张和创造政绩。此外，必须看到的是基层政府在社会治理中并不是均衡地表现出三种逻辑：同一基层政府在社会治理的不同方面会有着不同的行为逻辑；对于同一项社会治理工作，不同的基层政府会有不同的行为逻辑。其中的原因是，基层政府与其主要负责官员有着密切的联系，不同官员会有不同的行为逻辑，进而左右基层政府的行为。二、行为逻辑下基层治理的困境之象（一）“不出事逻辑”下的权宜性治理作为基层政府的职能之一，过去维持社会秩序这一政策目标在很长时间内都是通过“发包制”或“松散关联型”治理模式进行管理。改革开放40多年虽然极大满足了公众的物质生活需求，但社会发展不协调不充分依然突出，由此形成的社会张力、能量的积蓄对社会结构稳定带来不确定性，并可能在最薄弱的环节释放或爆发出来。由此，政府开始通过检查验收和激励分配等方式加强治理，带来了运动型动员的“高度关联型”治理模式。近些年，随着国家政策在实现国家治理体系和治理能力现代化的顶层设计和制度安排，强调基层政府应通过提升社会治理的社会化、法治化、智能化、专业化水平来实现秩序的稳定。但是现实生活中还存在一定差距。自上而下的行政压力与治理任务、基层政府治理资源与能力不足使得基层政府会在稳定压力下采取一些临时性的办法和举措，由此催生出权宜性治理。权宜性治理是指基层政府为应对某种情况、解决某些问题而采取的临时性办法和措施，或者通过某种手段进行妥协式、补偿式解决的一种适应性治理的生动解读。只着眼于现在而不关注长远会掩盖、遮蔽部分重要事实，带来群众的非制度化参与甚至政策抗争。这种“政府社会”的间隙还需要制度赋能，弥合中央与地方之间的差距，实现政治统合中的政社联结。（二）“完成任务逻辑”下新压力体制的出现“完成任务逻辑”是基于基层政府国家代理人和公共代理人的双重角色完成工作任务。基于“党领合作”机制，基层政府在工作中对待每一项工作都是高度重视、积极配合、全力以赴，以“一把手工程”强力推进6。即便县域条块关系存在工作磨合，基层政府也会克服“压力能力”矛盾，相对快速处理，保证任务完成。在中国特色情境中，政府形成了以政治任务为主要目标、以党规政纪为约束的新型压力体制7来增强基层治理结构的稳定性，通过自上而下的行政逻辑推动目标责任制的落实。新时代的责任追究制一方面能激励真正干事创业的干部竞相涌现，营造风清气正的基层政治生态，另一方面对统筹基层工作、集中力量办大事、提高基层政府执行力具有很好的推动作用。但基层政府，作为公众参与社会治理的“大舞台”，是党和群众保持密切联系的“连心桥”。当前基层政府承担过多来自上级政府的事务性工作，几乎没有时间精力关注、倾听、表达社情民意，“上面千条线，下面一针眼”的现象持续存在。同时当前基层社会组织的作用和活力没有充分彰显，公众参与的动力和意识没有被充分激发。基层政府仍需在协同共治上发力，从协同共治角度出发统筹民众的需求和需要解决的问题，打造一个注重多元主体的有效参与、机构边界的有序调整、职能权责的恰当整合、运行机制的再造优化和公民多元需求充分满足的新型基层社会治理秩序，以强化基层政府效能。（三）“打造亮点逻辑”下的差异化执行“打造亮点逻辑”是基于基层政府自利性经营者角色为实现自身利益的扩张和创造政绩走向“差异化执行”。在当前推进县域社会治理现代化中，中央对地方社会治理创新的高度关注敦促基层官员在外生性激励资源有限的情况下，通过“特色项目”的建设，如地域特色、非经济指标（社会治理、文化教育、公共服务等）、机制创1162023.4宁夏党校学报基层治理新、以德创新、突破式创新等中寻找亮点，向上级传递有效信号，从而获得创新嘉奖的机会，焕活激励机制。因此，“打造亮点逻辑”在县域治理方面体现在自主性资源分配、主动性作为和创新性尝试，通过“错位”竞争、宣传报道，向委托人发出信号，证明自己的能力，从而实现差异化治理。经过各地的强力推荐和制度建构，基层治理的创新举措丰富多样，不同的治理主体依据不同的治理逻辑，提出不同的治理举措。但这些治理举措和创新实践大多是针对某个局部问题的解决方案，缺乏必要的总体性治理思路，制度设计和建设缺少系统性、整体性、全面性、协同性，会让基层政府陷入“碎片化”治理状态。差异化治理也会导致基层社区出现“马太效应”，这也是对“权责不对等”和基层资源有限的一种适应策略。基层政府还需要通过创新机制盘活内外资源，遵循结构性制度安排与技术性机制相结合的复合逻辑8，建立系统化的治理机制，激活基层政府潜能。三、复合创新：基层治理的“调适之路”一个好的治理机制并不能适用于所有地区，现在基层政府状况和实际困境在面临各式各样的治理模式选择时，都要实现理念的转变、民主共治和法治建设。从组织社会学的角度看，社会治理复合创新表现为一种整合性、系统性治理创新。“复合”体现在：在治理事务上面临传统事务与现代事务的交织；在治理目标上，既要完成上级的目标又要回应底层的需求；在治理主体上，分别受到国家总体权力、实践权力、公民权利等的制约；在治理工具上，既要遵循体制内正式权力运用又要具备非正式权力资源与渠道。为了有力掌握上述复合情境，基层政府需要进行“复合治理”创新，通过制度赋能实现治理任务和目标的多元复合，同时通过协同共治、机制创新，强化自身治理效能，提高基层治理自主性。因此，复合治理的成效取决于三大关键：（1）是否有进行复合治理的顶层设计，弥合国家治理与地方治理的差异；（2）是否有合适的复合型组织出现，营造多元治理主体协同治理的条件和环境；（3）有没有合适的运转机制，提高复合治理相关制度执行力。这三点一方面可以有效扭转基层治理中出现的权宜性治理、新压力体制应对、差异化执行现象，另一方面对实现多元目标的复合、赋予乡镇更多组织资源和治理工具从而具备综合的治理能力，是一种探索实践。“复合创新”概念的提出需要政府职能的转变、复合主体的赋能和运作机制的探索。从政府职能的转变，到复合主体的赋能再到社会运作机制的探索，其中的承继关系非常明显：职能的转变是以顶层设计为核心，复合主体赋能是以多元共治为核心，社会机制探索则在项目基础上走向了组织实体化。面对体制约束下基层政府行为的同构性、各地实际状况的差异性和基层治理模式选择的多样性，“复合创新”模式将视角对准宏观的理念更新、中观的主体共治、微观的日常性社会治理，其在基层有效运转离不开三个层面。（一）制度赋能：政治资源整合激活基层政府动能一是完成国家意志和基层意志的目标耦合。推动社会治理重心向基层下移，国家意志明确“简政强镇”的总体思路，上级政府要完成简政放权视野下的基层政府角色转型，赋予镇街更多的财权、事权、执法权、用人权，构建配套科学、完备的基层政府权责清单，减轻基层政府的行政性负担。二是弥合体制资源与基层对接的实践张力。给予基层政府治理自主空间，包括政策目标的伸缩空间、政策落地进度的伸缩空间、政策工具的伸缩空间、政策评价的伸缩空间、领导注意力空间、资源配套空间等，弥合体制的统一性与治理事务的个性化、体制运作的程序性与一线治理的应变性、体制资源的稀缺性与治理事务的艰巨性之间的张力。三是实现国家权力与地方规则的规范融合。国家通过提供稳定的法律规范和可行的制度安排，强化制度性供给；通过建立1172023.4宁夏党校学报基层治理有效的民意表达、民主协商、民众监督的机制，使基层政府更有效地嵌入在基层社会的利益结构中；尊重地方性知识和非正式规范，充分发挥地方公共意志规则缓和国家权力下渗的冲击、维护地方秩序的作用，避免单向度规范嵌入。（二）协同共治：多元主体整合强化基层政府效能一是加强党的组织能力和政治能力，化解基层社会矛盾纠纷要发挥基层治理多元主体共同参与、共同解决的作用。党组织要发挥领头雁作用，以党建责任制为牵引点，主动构建新时代基层治理多元参与的治理主体体系；以项目承包制为着力点，构建同向发力的能量输出体系；以协同共治体系为切入点，打造汇聚治理能级、发挥治理能量的乡村治理有机体。二是提升基层政府的服务功能。简政放权、放管结合，提升基层治理的制度软环境；注重基层民众公共性培育，为基层民众提供更加优质高效的服务；借助法治规范政府决策过程，使政府既嵌入基层社会结构网络中又超越于具体利益冲突之外，保障基层整体利益最大化。三是强化群团性组织、去行政化社会组织对基层社会的嵌入性。共青团、妇联等群团性组织、去行政化社会组织的发展能在开展行政决策和行政行为的过程中，在程序上较少专断性使用权力，而是更多地与各种社会组织、社会群体和社会成员进行协商，使得基层社会与基层政府之间相互信任，关系更加紧密。四是构建复合治理的利益共同体。在党的领导和政府主导下，以重构社会权利和责任体系为核心，通过积极探索行政、准市场、志愿和自治的分类治理路径，转变政府管理模式、培育多元社会主体、促进社会功能发育、扩大社会参与、加强政社合作，汇聚基层治理合力。（三）机制创新：自治资源整合激活基层政府潜能一是“片线结合”，激活体制内资源。“片线结合”制度将乡镇工作分为科层工作、基层工作和重点工作，再通过“双向选择”的方式，将不同的人配置到不同的工作岗位上，达到人与事、人与人之间的优化组合，实现工作与培养、激励相统一，从而全面调动乡镇干部的积极性，激发干部的内生动力，营造良好的“单位政治”环境。二是“三治”融合，打造基层有效运转基石。创新以德治为代表的软性规则和以法治为代表的刚性规则，拓展基层治理空间向度，助推基层实现自治为本9。三是“不动体制动机制”，实现基层资源整合的机制并轨。在不突破体制规范、不打破体制格局的情况下，充分利用体制资源，如党建引领、人情式政策动员、项目制实践、“枫桥经验”方法论等方式完成一线治理，实现体制资源与治理问题的结合，并实行常态化。四是与技术性机制相结合，建立全过程系统化的治理机制。以信息技术和网络技术作为治理手段，建设一套中央和地方政府部门必须遵守的数据标准，同时实行有利于政府整体运作效率提高的“在线治理”模式及政府的行政业务和流程彻底透明化、整合化的一站式即时服务10，使公众、企业等个人和组织能够摆脱时间限制、人情限制、空间限制而获得政府的在线服务。复合创新是对体制资源的打破重整和优化，在既有结构约束条件下，针对主要治理事务，通过制定相关制度和规范对体制资源进行优化组合，一定程度上改变体制资源流动的轨迹、程序和运作方向，以使体制资源更好对接具体事务，实现体制资源的集约与优化利用。保障治理（工作）机制与国家资源和社会资源对接，是“复合治理型”政府的关键之举。通过国家和社会的赋能增强基层政府的治理力量，才能进一步聚焦基层社会治理，准确把握社会治理现代化的价值追求，不断寻求更基础、更本质、更可持续的发展路径。当然在治理创新过程中，复合治理究竟是作为一种补充手段还是一种整合性治理方式，决定了复合治理在社会治理创新领域能走多远。1182023.4宁夏党校学报基层治理参考文献：1 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interaction between the state system and the grass-roots society.It can promote the power of the state andsociety to cooperate with each other to form a combined governance force while maintaining a moderate tension between them.It plays a crucial role in the modernization of China s governance systemand capacity.As an explanatory study，this paper analyzes and studies the role，different governancepaths and the conditions and factors shaping the path from the behavioral logic of the grass-roots governments.Under the interactive influence of the roles of agents of the state，civic agents and self-interested operators，grass-roots governments have given birth to the“no trouble logic”，“task completion logic”and“creating bright spots logic”.They also brought about the temporary expedient governance，growing pressure of taking excessive policy steps，fragmented and differentiated implementation and other dilemmas.In the face of the homogeneity of grass-roots governmentsbehavior underinstitutional constraints，the local differences in actual conditions and the diversity of grass-roots governance model selection，it is necessary to improve the driving force，efficiency and potential ofgrass-roots governments through institutional empowerment，collaborative governance and mechanism innovation，so as to achieve complex innovation of grass-roots governments.Keywords：Grass-roots Government；Behavioral Logic；Complex Innovation；Governance Model责任编辑：吴静119