EPC模式下铁路项目工程合同管理研究.pdf

2023年第2期项目管理项目管理EPC模式下铁路项目工程合同管理研究杨丽（中国铁路设计集团有限公司 工程经济设计研究院，天津 300308）摘要：近年来，EPC模式在我国铁路工程领域快速发展，多家设计院和施工单位进行了EPC实践。为了减少铁路工程EPC模式下的合同管理风险、总结合同管理经验、提升合同管理水平，开展了相关研究。依托某在建EPC铁路项目，详细分析项目实施中合同管理方面存在的突出问题及其产生原因，主要包括验工计价方式及资金支付、材料调差的原则与范围、变更设计处理权限等。总结项目实施过程中依据合同条款、相关法律法规提出的创新性解决方案和建议措施，以供其他EPC项目在签订合同阶段争取更多合理条款，减少合同执行过程中双方分歧，降低EPC单位合同风险，提升EPC合同管理能力。建议各单位及各项目提前筹划合同条款中的内容，及时关注国家、行业发布的相关文件，主动联系建设单位沟通相关事宜，从而保证企业的根本利益。关键词：铁路工程；EPC；合同管理；验工计价；材料调差；索赔；变更设计中图分类号：F532；U215 文献标识码：A 文章编号：1672-061X（2023）02-0116-05DOI：10.19550/j.issn.1672-061x.2022.12.11.0021 概述1.1内涵铁路工程EPC指铁路工程总承包商按照合同约定对所中标工程实施施工图设计、物资设备采购、施工、试运行，并对所承包工程的质量、安全、投资和进度负责。一般情况下，铁路工程EPC项目由设计单位或设计与施工单位组成的联合体组织工程实施。设计人员深度参与现场施工，有利于提升设计能力，充分发挥设计在整个工程建设过程中的主导作用；有利于工程项目建设整体方案的不断优化和投资控制，保证物资设备采购与设计、施工的协调性；有利于保证建设资金更有效利用，为铁路项目建设增值1-2。1.2发展背景EPC模式在我国的发展经历了3个阶段：（1）起步阶段。20世纪80年代，中国建筑工程公司、中国公路桥梁工程公司等在中东、西亚等地区的少数国家开展了EPC模式相关业务。（2）快速发展阶段。2000年以后，EPC模式快速发展，中国建筑企业在竞争激烈的国际市场中不断提高经营水平，政策支持体系的逐步建立也为EPC的发展注入了新活力。基金项目：中 国 铁 路 设 计 集 团 有 限 公 司 科 技 开 发 项 目（2020YY240201、2022A02253001）作者简介：杨丽（1995），男，工程师。E-mail：1162023年第2期项目管理项目管理（3）升级阶段。在国际金融危机时期，我国企业更加重视项目的质量和效益，开始谋求业务的转型升级，中国共产党中央委员会，中华人民共和国国务院，中华人民共和国国家发展和改革委员会、住房和城乡建设部、自然资源部、生态环境部等各部委，各级省市政府，中国国家铁路集团有限公司（简称国铁集团）等均对EPC发展出台了各类政策支持，包括关于进一步推进工程总承包发展的若干意见 建设项目工程总承包管理规范 房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法 建设项目工程总承包合同示范文本 铁路建设项目验工计价管理办法等3。以上文件从多方面论证了工程总承包发展的合规性和必要性，给予建设单位在选择工程承包人资质，进行招投标的组织、合同签订方面的指导；并出台工程管理规范、验工计价管理办法等，对EPC的有序健康发展给与了重要帮助。1.3重要意义EPC合同管理是有效控制铁路工程造价的重要依据，是铁路建设工程项目管理的重要内容之一，不仅包括对合同签订、履行、变更和解除等过程的控制和管理，还包括对合同内容的研究和筹划。建设单位在起草招标文件、合同条件，确定合同类型，分配风险等方面起着主导作用。此外，铁路工程EPC模式下招投标阶段较早，EPC总承包单位的风险相较于传统模式更大。因此，如何在EPC合同条款中尽可能保障承包商的权利、争取更多主动权和权益、体现风险共担的原则，是合同管理意义的重要体现4-5。2 突出问题分析铁路工程EPC合同通常是总价承包合同，即建设单位根据初步设计提出招标工程量清单，由投标人按照施工图纸与工程量清单进行报价，报价中包含一定额度的总承包风险费。在合同实施过程中，除根据合同约定可调整的费用外，合同总价保持不变。由于初步设计阶段深度不足，与实际施工图相比往往会发生一定变化，直接影响工程造价高低和企业利润水平，非常考验EPC总承包商的合同管理水平和施工图设计能力。施工图设计能力是一个企业硬实力的体现，由员工素质、经验、企业综合技术能力、管理水平等决定，具有较强的主观性。对于合同管理水平，往往受制于所签合同条款，在签订合同阶段争取更多主动权，有利于提升合同管理的能力以及处理问题的灵活程度。目前，铁路工程EPC合同在签订和实施过程中最突出的问题是验工计价问题、工程索赔问题以及变更设计处理问题。以某在建铁路项目为例，讨论和分析其在EPC工程总承包合同履约过程中遇到的问题。2.1验工计价2.1.1计量EPC总承包单位对施工分包单位计量及传统的铁路建设模式下工程款的支付与计量息息相关，合同中有“计量与支付”合同条款，对于单价子目、总价子目如何计价均有相关约定。季度验工计价以及竣工结算决算的依据是工程量清单及批准的变更设计，计量的工程内容是现场的实体工程。EPC合同的工程量清单内容与依照施工图形成的实体工程有较大区别，不存在真正的工程计量。在该在建铁路项目中，合同中将工程量清单转化为节点，依照合同中项目专用条款“工程节点的计量”进行计价。由此可知，铁路工程EPC合同中与传统项目条款有很大不同，不存在传统的“计量与支付”合同条款，而是在合同中修改为“合同价格与支付”条款。不同项目特点不同，在合同中约定采用哪种适应该项目情况的计量方式，保证计价的准确，是EPC合同签订过程中面临的重要问题6。2.1.2支付合同中验工计价款支付比例一般约定为90%甚至更低，AA 项目 6 个站前标段合同额平均为 20 亿元左右，即在施工过程中会有2亿元的资金不能得到及时拨付。此外，地材、钢筋、水泥等材料价格上涨幅度很大，导致各参建单位资金非常短缺，整个站前工程的地材数量和价格相关数据见表1。由表1可知，AA项目由于地材引发的资金缺口至少有9亿元，即每个标平均有1.5亿元差额；另外，由于验工计价支付比例不足引发的资金缺口，每个标有近3.5亿元缺口，占各标合同额的17.5%，远超过行业利润水平。各施工单位完成生产任务的资金压力巨大，亟须EPC总承包单位和建设单位解决。1172023年第2期项目管理项目管理2.2索赔无论EPC合同还是传统工程合同，在管理过程中都存在风险。按合同风险产生的原因可分为合同工程风险和合同信用风险。铁路项目建设中，参建单位以央企、国企为主，履约能力较强，合同信用风险较低。以合同工程风险为例进行研究，该风险由客观原因导致，如工程进展过程中发生不利的地质条件变化、工程变更、物价上涨、不可抗力等。当各类风险在合同执行过程中发生，合同双方可根据合同条款行使索赔权利。索赔是一种正当的权利要求，它是合同当事人之间一项正常的、普遍存在的合同管理业务，是一种以法律和合同为依据的合情合理的行为。以工程上常见的材料调差问题为例进行分析。针对物价波动引起的价格调整，合同中一般约定“物价波动引起的价格变化，符合国家、行业和国铁集团有关规定的，按规定原则、范围和程序予以调整”。目前，常用的指导文件是原铁道部发布的关于铁路建设项目实施阶段材料价差调整的指导意见（铁建设200946号）（简称46号文）。46号文规定了材料调差目录和材料调差原则：建设单位招标采购的物资超过概算价的可以按照规定程序报批。施工企业采购材料的，有风险包干费的，5%以内由施工单位承担，以外部分建设单位承担；没有风险包干费的，3%以内由施工单位承担，以外部分建设单位承担7。对于铁路EPC合同而言，建设单位通常不会供应材料和设备，原由建设单位供应的材料转变为EPC总承包单位供应，其余材料设备和传统方式不变，仍由施工单位采购。目前，在材料调差过程中，还是以施工分包合同的招标清单为基础进行，未考虑原由建设单位供应转为总承包甲供这部分物资的调差费用，减少了建设单位的投资风险，增大了EPC总承包单位的承包风险，从风险共担角度说，对EPC总承包单位不公平。2.3变更设计处理对于变更设计的处理，在铁路EPC合同的项目专用条款中，通常约定“建设实施过程中发生变更设计的，依据铁路建设项目变更设计管理办法和发包人变更设计管理办法规定程序进行变更，由承包人编制变更设计文件。类变更设计经发包人组织初审后报初步设计审查单位审批。类变更设计由发包人组织审定”8。各铁路项目类变更较少，变化规模较大且费用大多由非EPC总承包单位承担，因此由建设单位牵头组织初审后报初步设计审查单位审批是合理的。类变更数量较多，在EPC模式下费用的承担单位又分为建设单位、EPC总承包单位和施工单位。由建设单位承担的类变更，由建设单位审核审批是合理的。由EPC总承包单位和施工单位承担的类变更，不会影响建设单位的投资，再由建设单位审核审批会极大地增加其负担，使得变更设计的处理流程和处理时间增长，未充分发挥EPC模式下总承包方的管理优势9-10。3 创新管理措施3.1计价问题约定3.1.1明确计量方式目前，铁路EPC合同中常用的验工计价方式有以下3种：（1）工程量清单法。指在验工计价时总承包单位依据合同中的工程量清单的单价和数量计价。优点是直接使用合同工程量清单，不与对下计价挂钩；缺点是铁路工程EPC对建设单位的工程量清单编制于初步设计阶段，对施工单位的工程量清单编制于施工图阶段，二者在工程内容和工程量方面存在一定的偏差，给EPC模式下的计价造成不便，存在审计风险。（2）节点计价法。指将各项工程划分成若干节点，根据完成节点数量及其对应价格进行计价。优点是节点计价内容简洁，费用控制工作量大大缩减，减少验工计价的复杂程度；缺点是在节点划分和转化时较繁琐，计价双方对节点完成比例容易存在分歧，对计价金额影响较明显。表1地材数量和价格相关数据材料种类中粗砂碎石编制期价/（元 m-3）12588数量/m33 685 6556 168 447实际采购价/（元 m-3）2162921822472个阶段价格差/万元33 53961 55057 98398 0781182023年第2期项目管理项目管理（3）比例计价法。指对工程总承包单位验工计价采用施工单位对应章节完成的比例进行验工计价。优点是不用对总承包合同中的清单做太多工作，只需要将分包合同清单计量清楚即可；缺点是分包标段过多时，汇总比例较繁琐。以上计价方法各有优缺点，需要综合考虑项目规模、设计阶段等因素，经过双方充分的协商，形成一致意见，并在合同中进行明确，减少后续矛盾。3.1.2提高验工支付比例由2.1.2可知，各施工单位在建设过程中资金压力巨大，建设单位和总承包单位都有责任和义务去帮助施工单位缓解生产压力。目前，国家有关部门也及时关注到了工程建设中存在的问题，中华人民共和国财政部及住房和城乡建设部于2022年6月联合发布关于完善建设工程价款结算有关办法的通知（财建2022 183 号），明确规定在确保不超出工程总概（预）算以及工程决（结）算工作顺利开展的前提下，除按合同约定保留不超过工程价款总额3%的质量保证金外，进度款支付比例可由发承包双方根据项目实际情况自行确定，为调整合同验工计价的支付比例提供了重要支撑。AA项目按照规定并结合项目实际情况，提高了合同内验工计价款的支付比例，将原合同项目专用条款中“按批准的节点计价的90扣除月份预支的工程款和应抵扣的工程预付款（备料款）拨付”修改为“按批准的节点计价的97扣除月份预支的工程款和应抵扣的工程预付款（备料款）拨付”。结合开累验工情况，每个标可以得到1亿多的资金，占各标平均合同额的5%以上，极大地缓解了资金压力，有利于稳定材料供应商和劳务人员，减少诉讼和账户冻结风险，保证工程的顺利建设。3.2约定材料调差范围46号文发布已过去13年，概算编制办法已更新至铁路基本建设工程设计概预算编制办法（国铁科法201730号）。当前，建设模式和建设背景发生了巨大变化，46号文已不能完全适用于现在的建设条件。但在新的材差办法颁布前，46号文仍是材料调差最基本的指导意见。对于材料调差，更重要的是遵守46号文的核心原则“实事求是，依法合规”。因此，在新的EPC模式下，可在项目专用合同条款中明确材料价差调整原则与范围，如混凝土外加剂、粉煤灰、防水板、钢轨、道岔、支座等是否调差，调差价格如何确定，无信息价格的调差材料如何确定，施工单位承担的比例能否降低等，甚至可约定砂石料是否调差。只要是本着实事求是的原则，不弄虚作假，不以套取国家和地方建设资金为目的，EPC总承包单位可与建设单位协商，并将协商结果在合同中予以明确。3.3明确变更设计权限设计变更在项目实施过程中是必然发生的，变更费用由承担单位审批是合情、合理、合法的。EPC总承包单位可在与建设单位签订EPC合同时，约定清楚双方的管理权限界面：需要由建设单位承担费用的变更，由EPC总承包单位编制，经第三方审价单位审核后上报给建设单位审批；需要由EPC总承包单位承担的调整对下合同总价的a类变更设计，以及不调整合同总价的b类变更，在保证安全和质量的前提下，由EPC总承包单位根据现场实际情况进行处理，经第三方审价单位审核后，依据设计变更数量及合同工程量清单计算变更费用签订补充合同或者计入总承包风险费并报建设单位备案，从而充分发挥EPC模式的优势，减少建设单位的工作量，加快变更设计审批，推进工程建设。4 结束语EPC模式在铁路工程领域正处于探索和发展阶段，合同管理过程中存在的问题也逐渐显现。以某新建EPC铁路为背景，介绍了EPC合同实施过程中在验工计价、材料调差、变更设计等方面存在的问题，并对这些问题进行透彻分析，给出合同管理人员的创新措施。希望能给予在建EPC项目解决合同管理问题的新思路，为后续新建项目合同条款的确定提供重要的注意要点。参考文献1 付士健.铁路工程合同管理中存在的问题及改进措施 J.项目管理，2021，28：175-176.2 王鑫.EPC项目合同风险管理研究 D.衡阳：南华大学，2020.3 徐涛，刘玉明，孙玉辰，等.铁路建设行业推行1192023年第2期项目管理项目管理EPC模式面临的问题及对策 J.工程经济，2020，30（1）：33-36.4 江改玲.EPC 模式下总承包商合同风险管理研究 D.北京：中国矿业大学，2022.5 李圣明.铁路EPC工程总承包合同管理研究 J.山西建筑，2013，39（3）：249-250.6 杨丽，陈宏智.铁路工程EPC模式下节点验工计价研究 J.铁路工程技术与经济，2022，37（4）：36-40.7 黄丽君.铁路工程总承包项目价差调整原则探讨 J.铁路工程技术与经济，2021，36（6）：5-8.8 吴月峰.关于对工程总承包模式下铁路设计变更的探讨 J .铁路工程技术与经济，2022，37（2）：53-56.9 李建威，王建军，张晓华，等.杭绍台铁路EPC工程总承包管理实践 J.中国铁路，2022（10）：15-20.10 单泽南，陈春安，王斌.EPC模式下高速铁路项目质量安全管理实践 J.中国铁路，2022（10）：33-38.责任编辑 苑晓蒙收稿日期 2022-12-11Contract Management of Railway Engineering Projects in EPC ModeYANG Li(Engineering Economy Design and Research Institute,China Railway Design Corporation,Tianjin 300308,China)Abstract:In recent years,the EPC mode has developed rapidly in the field of railway engineering in China,and has been applied by many design institutes and construction contractors.This paper aims to reduce contract management risks,summarize contract management experience,and improve contract management capabilities of railway engineering in the EPC mode.Based on an EPC railway project under construction,the study analyzes the prominent problems and their causes in contract management during project implementation,including the method of project acceptance and valuation,payment,principles and scope of adjustment for price differences of materials,and authority for design changes.The study summarizes the innovative solutions and suggestions put forward during the implementation of the project based on contract terms and relevant rules and regulations for other EPC projects to negotiate more reasonable terms in the contract signing stage,reduce disputes during contract execution,lower the contract risks of the EPC parties and improve the EPC contract management capabilities.It is suggested that all organizations and projects plan the contract terms in advance,pay attention to the relevant documents issued by the state and the industry in time,and actively contact the employers to communicate relevant matters,so as to ensure the fundamental interests of enterprises.Keywords:railway engineering;EPC;contract management;project acceptance and valuation;adjustment for price differences of materials;claim;design change120