“双碳”背景下碳排放权交易与碳税的协同治理.pdf

2023 年 7 月第 36 卷第 4 期黑龙江生态工程职业学院学报Journal of Heilongjiang Vocational Institute of Ecological EngineeringJuly.2023Vol.36 No.4doi:10.3969/j.issn.1674-6341.2023.04.13“双碳”背景下碳排放权交易与碳税的协同治理丁颖赶超(中南林业科技大学 政法学院,湖南 长沙 410004)摘 要:在“双碳”背景下,我国已初步建立起以配额式碳排放交易制度为主的碳排放权交易市场,但其在实践中仍存在一定缺陷,需要结合其他碳减排手段进行协同治理。碳排放权交易与碳税在制度功能上具有同一性,能较好地弥补碳排放权交易的不足。为推动碳排放权交易和碳税的协同治理,需要完善相关制度,制定完善的协同治理机制,建立碳减排协同监管执法体制,深化环境司法协同治理改革,确保协同治理成效。关键词:双碳目标;碳税制度;碳排放权制度;协同机制中图分类号:X196 文献标识码:A 文章编号:1674-6341(2023)04-0080-04 Collaborative Governance of Carbon Emissions Trading and Carbon Tax in the Context of“Dual Carbon”DING Ying-gan-chao(Central South University of Forestry and Technology,Changsha 410004,China)Abstract:In the context of“double carbon”,China has initially established a carbon emission rights trading market mainly based on the carbon quota system,but there are still some defects in practice,which needs to be combined with oth-er carbon emission reduction means for collaborative governance.Carbon emission trading and carbon tax have the same sys-tem function,which can better make up for the defects of carbon emission trading.In order to promote the synergistic gov-ernance of emissions trading and carbon tax,it is needed to improve the relevant systems,develop a more complete collabo-rative governance mechanism,establish a collaborative regulatory and law enforcement mechanism for carbon emission re-duction,deepen the reform of environmental judicial collaborative governance,and ensure the effectiveness of collaborative governance.Key words:Dual carbon target;Carbon tax system;Carbon emission rights system;Synergistic mechanisms 收稿日期:2023-04-03作者简介:丁颖赶超(1997),男,湖南益阳人,在读硕士研究生。研究方向:环境与资源保护法学。2021 年 3 月 15 日,习近平总书记在中央财经理事会第九届大会指出,实现碳达峰、碳中和是一场广泛而深刻的经济社会系统性变革,要把碳达峰、碳中和纳入生态文明建设整体布局。2011 年 10 月,七省市启动了碳排放权交易试点。2017 年正式启动全国碳交易体系。从目前碳排放权交易发展情况来看,尚存在覆盖范围有限、配额交易价格差异大、市场碳价偏低等问题,相对于我国对实现巴黎气候变化协定所做出的承诺而言,仍存在不小的差距1。因此,有必要开展碳税立法工作,并对碳排放权交易与碳税协同治理的必要性、可能性及其协同治理机制路径进行研究,以此助力实现“双碳”目标。1“双碳”背景下碳排放权交易与碳税协同治理的必要性1.1 碳排放权交易覆盖市场主体范围有限从碳排放权交易试点地区来看,尽管各试点区域经济发展状况、企业排放规模不同,导致碳排放权交易的覆盖市场主体略有差异,但碳排放权交易涵盖市场主体普遍还是以电力、钢铁、石油、石化等高耗能、高排放等企业为主。2020 年,生态环境部公布了碳排放权交易管理办法(试行),其中第八条规定了市场覆盖的行业,称之为“温室气体排放行业”。在该条第二款中,规定了纳入该行业的条件,即年度温室气体排放量必须达到 2.6 万吨二氧化碳当量。根据目前的实际情况,许多被列入碳排放权交易的企业的燃料消耗标准是 1 万吨石油,由于它们通常是大型公司,因此许多中小型企业并未被列入交易的范畴。即使在碳排放权交易试点地区,市场所覆盖的市场主体范围也非常有限,而碳排放权08交易覆盖市场主体的有限性极易影响市场的活跃度和流动性,不利于我国实现“双碳”目标。因此,碳排放权交易覆盖范围有限是实现“双碳”目标过程中亟需解决的问题。而碳税对象可以覆盖所有市场主体,能很好地弥补碳排放覆盖市场主体有限的问题。因此,将碳排放权交易覆盖不到的市场主体纳入征税范围很有必要。1.2 国内环境压力激发开征碳税的内在需求根据中华人民共和国国家环境分析的数据,中国有 500 个大城市没能满足空气质量标准,仅 1%的城市能够实现这一目标,且全球 10 个受空气污染影响最严重的城市中,7 个位于中国2。显然,中国正在承受严峻的空气污染挑战。尽管我国已经初步建立碳排放权交易市场,各地方政府已经采取了多种手段和措施来应对气候问题,短期内能够实现对环境污染一定程度的控制,但效果仍然是暂时的,并不能从根本上解决问题。这一切的根源都是环境发展对于煤炭、石油等化石能源的过度依赖,导致二氧化碳排放增多,从而引发大气污染问题。根据“双碳”的指导原则,大幅提升非化石能源的使用,以及提升生态系统的碳汇能力,是当前和未来一个不可回避的任务。因此,实现未来的可持续能源目标,替代化石资源,发展新兴的生物洁净燃料,促进低碳经济的发展,并进行国际碳排放量交换以及碳税立法,是一项急待解决的课题。1.3 国际贸易壁垒对开征碳税构成外在压力随着全球气候变暖的加剧,越来越多的国家采取了碳关税的措施,以此来维持当前的经济发展。尤其是针对高耗能产品,一些国家收取二氧化碳排放税,这种做法虽然看似在减少碳排放,但却构成了一道不可逾越的全球性的贸易障碍。2021 年 3 月,欧洲议会建立一项全新的欧洲碳边界调控管理机制(CBAM),以满足世贸组织和欧盟之间的共识。随后欧盟委员会在 2021 年 7 月 14 发布了欧洲关于建立碳边境调控管理机制的立法提案,旨在在未来十年内降低全球温室气体排放,而这一重要举措的核心便是碳关税政策。欧盟已经将该提案列为应对全球气候危机的重要组成部分,采取了一系列措施来惩罚任何违反碳排放标准和未能完成碳减排任务的国家和地区3。中国作为欧盟最大的贸易进口国和全球碳排放大国,目前正在面对严格的碳排放限制和贸易障碍。在此国际背景下,碳排放权交易显然不足以应对当前严峻局势。开征碳税,通过碳排放权交易与碳税协同治理才是“破局”关键。2“双碳”背景下碳排放权交易与碳税并行的可能性2.1碳排放权交易与碳税在制度功能上具有同一性碳排放权交易的理论基础来源于科斯定理,即通过市场机制解决外部性问题。碳交易机制通过价格信号促使减排任务在控排单位间转移,达到以最低成本降低二氧化碳等温室气体排放,调整能源结构、产业结构,促进经济增长等目标4。碳税的核心理念来自庇古税理论,即通过税款将外部成本内部化,以提高人们的生活水平5。因此,通过实施碳税,可以将企业和个人排放的外部因素转变为内部因素,从而促进经济参与者采取有效的措施来降低排放量。与传统的行政处罚和行政命令相比,碳税和碳排放权交易并行可以更好地实现这一目标。可以通过平衡个人和集团的利益,以及通过市场的力量来促进碳排放的有效控制,从而实现有效的碳排放管理。二者改变生产方式和消费模式的作法都是通过价格信号引导来实现的,旨在达到减少碳排放的目标6。可见,碳排放权交易与碳税在制度功能上具有同一性,开征碳税协同碳排放权交易治理,能更好地弥补碳排放权交易的缺陷,助力“双碳”目标的实现。2.2 我国对开征碳税进行了一定的制度准备2007 年 6 月 4 日国务院正式颁发了中国应对气候变化国家方案,全面阐述了 2010 年前我国应对气候变化的对策;财政部在 2008 年成立了一个课题研究小组,专门研究碳税立法问题;2010 年财政部联合发改委出台了中国碳税制度框架设计,为碳税制度奠定了基础;2014 年政府工作报告提出了进一步加快推进环境保护税立法工作的具体要求。经过多年的努力,2018 年中华人民共和国环境保护税法正式实施,但该法并未将“二氧化碳”列入大气污染物税目中。全国碳排放权交易市场于2021 年 7 月 16 日正式启动,标志着双轨式碳排放交易制度的初步建立,我国市场化碳排放权交易进入新阶段7。从近年来的情况看,我国政府一直坚定地推进碳排放的控制,并且通过加大投入,形成跨界合作,努力降低全球气候变暖的影响。随着“双碳”目标的确立,控制二氧化碳的排放成为核心任务。当前的环境税体系存在着许多缺陷,使得“对症下药”的政策无法发挥应有效果。因此,为解决这一问题,国家应加大碳税推行力度,在“绿色优化”的税收体系框架内,加强与碳排放市场的协同,推动“对症下药”政策落地,充分利用好“双重红利”的功能8。在我国现有的碳排放权交易制度以及现行环境保护税税收制度的托底下,未来择机开征碳税,实现与碳排放权交易协同治理是切实可行的。182.3 国外相关立法实践经验可资借鉴芬兰从 1990 年开始实施碳税政策,初始阶段采用低税率,后通过两次调整计税依据和税率使碳税政策取得了显著效果,给其他国家碳税的开征起到了引领作用9。21 世纪初,加拿大魁北克省和英属哥伦比亚省开始实施碳税政策,加拿大成为美洲地区最早开征碳税的国家。截至目前,加拿大尚未在全国范围内普遍实施碳税政策,只有魁北克省和哥伦比亚省实施了该政策。这两省分别采用了“上游”和“下游”征税模式。在“上游”征税模式中,碳税主要针对化石燃料的生产和销售企业,这些企业需要在生产或首次销售时缴纳碳税;而在“下游”征税模式中,化石燃料销售者需要先交纳保证金,然后根据消费者购买的化石燃料量来缴纳碳税10。2004 年,日本签署京都议定书,随即推出了“低税率、窄税基、宽减免”的碳税法案。2005 年正式启动,2007 年又加强了执行力度。该法案把纳税者划分成三类,按照不同的税率来收取税款,且把化石燃料的制造与使用区域划分开来,从而更好地保护地球资源11。2005 年,欧盟推出了全球第一家碳排放权交易体系 欧盟碳排放权交易体系(EU ETS),采取措施减少了对碳税的依赖,并且取消对 EU ETS中涵盖的污染物的税收负担,有效地减少了对环境的污染,进而促进了欧盟的可持续发展12。随着全球气候变化的加剧,许多国家和地区已经意识到,碳税与碳交易之间的关系不是矛盾的,而是相辅相成的,二者结合将有助于实现最佳的碳减排效果。我国应综合借鉴各国碳税立法模式和税制设计的共性与差异,从中汲取经验教训,以期在碳税开征和碳排放权交易方面取得更好的效果。3 碳排放权交易与碳税协同治理机制的路径分析3.1 优化协同治理配套制度设计首先,加快推进碳税立法工作,确立碳税在我国的法律地位,明确碳税的征收目标、程序与规范要求,填补碳排放权交易的不足;同时加快修订大气污染防治法环境保护法清洁生产促进法等相关系列法律法规,将碳税的法定权威性落实到实践中,清晰界定其征收的目的和流程等。其次,加强碳税与碳排放权协同制度的建设,解决碳排放权与碳税相关内容分散在其他部门法中造成目的不兼容问题,以确保应对气候变化的各项行动能够有效联动配合,以期减少排放,促进环境健康,应对气候变化。再次,将碳税与碳排放权交易协同推进作为总体要求,并对碳税与碳排放权交易协同治理工作过程中的某些关键领域和关键环节作出细致规定。如,根据各个省市的碳排放情况、发展情况不同,建立“额外碳税”机制降低碳减排成本、建立“阶梯碳税”降低其碳排放量以遏制碳排放量的快速增加趋势13。最后,厘清碳排放权交易与碳税各主体间的责任边界,均衡责任承担,避免因功能重叠导致市场主体的重叠,推进协同治理减排的体制、制度和机制建设,为中国气候治理提供体系性法律制度保障。3.2 建立碳减排协同监管执法体制与机制首先,以生态环境部门为主导,构筑一套完善的碳排放权交易与碳税的联动监管机制,从法律、经济、资源、税收、技术手段等多个维度,实时跟踪评估各地区的二氧化碳排放情况,确保各项措施的落实;再由省级生态环境管理部门建立碳减排协同监管机构,负责制定本地区碳排放权与碳税协同监管方针和发展规划,并对辖区实施有效的大气污染物与二氧化碳的协同管控。其次,在现有碳排放管理机构基础上设置碳减排协同管理机构,负责碳排放权与碳税协同规划的具体实施,对碳排放权交易与碳税工作进行监督,并对下级管理机构进行指导。同时建立碳减排监测数据平台,收集碳排放数据、碳市场交易数据、税收数据等,为实现区域精准监管和科学决策提供依据。再次,设立碳减排管理咨询委员会,可由企业、环保组织代表等组成,作为政府与公众关于碳排放权交易与碳税协同管理的沟通平台,征集公众对碳减排协同监管相关问题的意见,确保公众的知情权和参与权。最后,提高管理人员和执法人员应对气候变化的意识和能力,并将碳减排协同监管效果纳入生态环境执法体系和监督考核体系,最大程度地实现经济、环境和社会的可持续发展。加强对公众和企业的宣传教育,提高社会各界对气候变化和碳排放问题的认识,鼓励企业、个人积极参与碳排放权交易和碳税缴纳,推动绿色低碳可持续发展。3.3 深化环境司法协同治理首先,加强审判专门化建设,将以生态环境主管部门为被告的涉碳行政纠纷和相关公益诉讼都纳入到环境资源审判庭的管辖范围,推动涉碳案件集中管辖。加强司法与行政执法、民事诉讼等多种司法方式的衔接,形成有机整合的环境司法协调治理体系。其次,建立人民法院与生态环境、税务、金融监管等与碳排放权和碳税相关监管部门的信息联系,针对相关行政机关在碳排放权交易与碳税并行过程中遇到的问题,加强对市场主体、监管机构的工作情况研究,以便根据当前的发展趋势,制定适当的措施,以促使碳排放权交易与碳税的顺利推广。再次,提高环境司法专业化水平,打造一支具有多元文化背景、懂环境保护与经济社会发展的复合型审判队(下转第 104 页)282011(4):493-496.15Simpson T.Indigenous Heritage and Self-determi-nation:the Cultural and Intellectual Property Rights of Indigenous PeoplesM.Iwgia,1997:53-54.16莫世健.国际法碎片化和国际法体系的效力J.法学评论,2015(4):122.17薛达元,郭泺.论传统知识的概念与保护J.生物多样性,2009,17(2):137-138.18 Symposium,Panel II:The Law And Policy Of Protecting Folklore,Traditional Knowledge,And Genetic Resources J.Fordham Intellectual Property,Media and Entertainment Law Journal,2002(12):11.19李芳芳.关于民间传统知识的国际法律保护研究:以 1994 年印度楝树案为例J.社科纵横,2013,28(4):71.责任编辑:卢宏业(上接第 82 页)伍;积极开展各种形式的培训、交流、讲座等活动,强化环境司法人员的环境司法意识和专业能力,提高环境司法的质量和效率。最后,推动信息化司法服务建设,利用先进的人工智能、大数据、区块链技术,构筑国家级的司法审判信息资料库,搭建完善的全国环境资源审判信息平台,并开展数据共享交流;同时利用一站式案件信息服务中心、移动微法院等平台实现网络化案件处置,以有效避免或减轻各类环境争议的发生。144 结语生态兴则文明兴,生态衰则文明衰。“双碳”目标的确立旨在更好地贯彻巴黎气候变化协议。在此目标下,我国理应积极借鉴国外碳税立法经验,结合国内碳排放权交易实际情况,推进碳税落地,完善相关配套制度设计,构建碳排放权交易与碳税的协调治理机制,合理确定碳税与碳排放权交易的适用领域,实现优势互补,为我国如期实现“双碳”目标发挥作用。参考文献:1陈星星.中国碳排放权交易市场:成效、现实与策略J.东南学术,2022(4):167-177.2刘琦铀,吴铭龙,刘广飞,等.“互联网+”绿色生态视域下的个人碳交易模式及其实施路径研究J.生态经济,2022,38(5):47-52.3刘志豪.欧盟碳关税对我国制造业出口影响研究D.上海:东华大学,2022.4窦晓铭,庄贵阳.碳排放权交易政策评估及机制研究综述J.生态经济,2022,38(10):45-52.5李莉鸿,王燕,杨娟,等.“庇古税”理论与煤炭企业生态补偿行为分析J.国土与自然资源研究,2019(1):40-41.6周文溢,贾爱玲.“双碳”背景下碳税制度的证成与构建J.河北环境工程学院学报 2022,32(3):22-27.7郑鹏程,张妍钰.“双碳”目标实现的市场化路径及其制度完善J.湖南大学学报(社会科学版),2022,36(4):107-112.8刘琦.“双碳”目标下碳税开征的理论基础与制度构建J.华中科技大学学报(社会科学版).2022,36(2):108-116.9赵为东.“双碳”目标下我国碳税法律制度构建研究D.青岛:青岛科技大学,2022.10李盛丰.中国碳税法律制度构建研究D.石家庄:河北地质大学,2022.11刘家松,张志红.日本碳税发展历程及启示J.税务研究,2016(8):87-92.12深圳碳交易考察团,刘洪涛.学习借鉴 EU-ETS经验与建设中国碳排放交易体系 欧洲三国访谈录J.开放导报,2013(3):50-63.13董玮,祝婉贞,秦国伟.跨区域碳排放协同治理机制与政策设计:基于长三角一体化的案例分析J.华东经济管理,2022,36(9):11-18.14杨临萍.论司法助力碳达峰碳中和目标实现的方法和路径J.法律适用,2021(9):3-9.责任编辑:卢宏业401