“多规合一”背景下的耕地保护工作实践与思考——以金山区为例.pdf

201上海土地ShanghaiPractice上海实践“多规合一”背景下的耕地保护工作实践与思考以金山区为例黄俊俊1耕地保护工作概述耕地保护是我国的基本国策，事关国家粮食安全、生态安全和社会稳定。2 0 19 年土地管理法修正,将“基本农田”上升为“永久基本农田”。2 0 2 0年9 月，国务院办公厅关于坚决制止耕地“非农化 行为的通知，严格禁止八种耕地非农化的行为。同年，国务院办公厅关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见，要求坚决防止耕地“非粮化”倾向。习近平总书记在党的二十大报告中提出：“全方位夯实粮食安全根基，全面落实粮食安全党政同责，牢牢守住18 亿亩耕地红线，逐步把永久基本农田全部建成高标准农田，确保中国人的饭碗牢牢端在自已手中。”2 0 2 2 年中央一号文件中共中央国务院关于做好2 0 2 2 年全面推进乡村振兴重点工作的意见明确提出，“牢牢守住保障国家粮食安全和不发生规模性返贫两条底线”，“落实长牙齿”的耕地保护硬措施。”上海市为了贯彻落实党中央、国务院关于加强耕地保护有关精神，在2 0 12 年完成全市2 0 2 0 年土地利用总体规划后，结合上海市新一轮2 0 3 5 总规编制工作推进，持续推进永久基本农田保护规划的编制与落实。自2 0 15 年5 月起上海前后推进了重点城市周边永久基本农田划定和全域永久基本农田划定工作，于2 0 17 年6 月全面完成2 5 4 万亩永久基本农田划定和建档立册、上图入库工作。为贯彻落实国务院关于建立粮食生产功能区和重要农产品生产保护区的指导意见（国发 2 0 17 2 4 号）精神，在优先锁定永久基本农田划定成果基础上，上海市于2 0 18 年12 月全面完成了13 0 万亩农业“两区”（蔬菜生产保护区、粮食生产功能区）的划定任务。按照自然资源部关于在全国开展“三区三线”划定工作的函（自然资函 2 0 2 2 4 7 号)工作要求，2022年5 月全市推进永久基本农田划定工作，全面完成了2 0 2 万亩耕地和永久基本农田的上图入库工作。2“多规合一”背景下耕地保护工作的挑战2.1上海市“多规合一”的探索与实践2.1.1第一阶段：优先推进“两规合一（2 0 0 8-2 0 13）2008年10 月，在上海市政府新一轮的机构改革中，组建完成了新的上海市规划与国土资源管理局。根据中共中央办公厅、国务院办公厅关于印发 的通知(厅字【2 0 0 8 17 号)的规定，设立上海市规划和国土资源管理局，国土局和规划局的合并，是上海市开展“两规合一”工作的制度保障。在2 0 0 8 年完成机构改革后，上海市经过近3 年的努力，完成了市、区县、镇乡三级“两规合一”规上海土地12 1SHANGHAILAND划，做到了土地利用规划总图和城市总体规划实施方案图的衔接，并开始探索在“同一张图”下的城市规划管理与土地利用管理的新机制、新手段。城市规划的成果与在2 0 12 版土地利用总体规划进行了充分的衔接，两规衔接的主要成果集中在城乡建设用地一张图及其“三条控制线”上：城乡建设用地范围控制线（集中建设区边界）、产业区块范围控制线、基本农田保护控制线。2.1.2第二阶段：先行探索“多规合一”（2 0 14-2 0 17）2014年2 月，上海召开第六次规划土地工作会议，全面部署新一轮总规编制。以“上海2 0 3 5”总体规划编制为核心，发挥上海市规划和土地管理机构合一的体制优势，落实“两规融合，多规合一”以主体功能区规划为基础，以城市总体规划和土地利用总体规划为主体，整合各类专项规划中涉及空间安排的要素以及相关政策，优化空间规划体系。2017年同步上海推进了重点城市周边永久基本农田划定和全域永久基本农田划定工作，划定2 5 4 万亩永久基本农田，2 0 18 年完成农业三区（蔬菜生产保护区、粮食生产功能区、特色农产品优势区），在总体规划层面充分衔接，探索多规合一。乡村郊野地区一直是传统城市规划的薄弱区域，也是多规矛盾最突出的区域。这个阶段上海市也同步以郊野单元规划为核心，先试先行，开展乡村地区“多规合一”的探索，弥补传统城市规划“规划区”以外存在规划协调的灰空间。2.1.3第三阶段：“多规合一”走向实施的深化（2 0 18 年后）2018年国家机构改革，组建自然资源部。2 0 19年5 月中共中央国务院发布关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见，标志着国家层面国土空间规划体系顶层设计基本形成。2 0 2 0 年5月中共上海市委、上海市人民政府关于建立上海市国土空间规划体系并监督实施的意见（沪委发202013号)发布，提出构建“两个维度（空间维度、时间维度）、三个层次（总体规划层次、单元规划层次、详细规划层次）、四种类型（总体规划、单元规划、详细规划、专项规划)”的上海市国土空间规划编制审批体系。随着上海市2 0 3 5 总规的批复，“多规合一”的关注点也进一步深化到实施层次。为了全面实施国务院批复的“上海2 0 3 5”总规，落实各行业主管部门对于项目实施落地的需求，本市一方面根据规划确定的耕地和永久基本农田保护任务，组织编制全市耕地和永久基本农田划定成果,将有限的耕地作为重要资源，保障国家粮食安全和重要农产品有效供给；另一方面，抓紧研究加强国土空间用途管制的政策文件，用于管好已划定的耕地保护空间，切实保护优质耕地资源，实施最严格的保护制度，规范城乡建设、生态建设、农业开发管制程序，在确保守住耕地和永久基本农田保护底线的前提下，科学合理利用耕地资源。2020年上海市发布关于本市实施国土空间用途管制加强耕地保护的若干意见（沪府办规202019号），2 0 2 2 年全市推进新一轮“三区三线”划定工作，划定2 0 2 万亩耕地和永久基本，完成上图人库工作。以最新的“三区三线”划定成果及国土空间用途管制为依据，以全域国土空间与全要素自然资源为管制对象，以用途转换和自然资源统筹平衡为管制要点，明确耕地和永久基本农田分区准入管制规则，建立健全以审批、核准、备案、监测监管等为管制手段的全域、全要素、全过程的用途管制实施机制。2.2耕地保护工作的难点与挑战在自然资源部门机构改革，国土空间规划体系建立的背景下，国家层面将耕地保护工作上升到最高的红线来管控，提出新要求新论述。上海基于“多规合一”、行政审批制度改革、国土空间用途管制等先试先行先发管理优势，对于土地资源的高质量利用、精细化管理和多维度保护进入了新时期和221上海土地ShanghaiPractice上海实践深水区。耕地等核心自然资源的保护，也面临着新的挑战。2.2.1从“占补平衡到“进出平衡”，耕地保护面临更多挑战2004年全国人大修订土地管理法，明确土地用途管制制度，严格限制农用地转为建设用地，对耕地实行特殊保护,其核心是对耕地转为建设用地行为进行管控的“占补平衡”制度。2013年党的十八届三中全会通过中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定，明确“完善自然资源监管体系，统一行使所有国土空间用途管制职责”，首次将土地用途管制制度内涵拓展深化为国土空间用途管制，管制聚焦点由单一向多维自然资源统筹协调转换。2 0 2 1年11月自然资源部、农业农村部、国家林业和草原局联合印发关于严格耕地用途管制有关问题的通知（自然资发【2 0 2 1 16 6 号），首创性地提出耕地进出平衡这项重大制度改革。进出平衡作为与占补平衡同样重要的两大用途管制手段，是落实耕地保护的基础性制度。二者的不同之处在于进出平衡针对的是其他农用地等占用耕地的偿还补充，占补平衡针对的是建设用地占用耕地的偿还补充。因此耕地保护的任务与用地矛盾由建设占耕向生态建设占耕和农业建设占耕的全面深化。根据国务院已批准的“上海2 0 3 5”总规，为补足生态建设短板，至2 0 3 5 年，全市森林覆盖率应由2018年的16.8%提高到2 3%，河湖水面率应由2 0 18年的9.9%提高到10.5%。要完成这一目标，需要有大量的用地空间做保障，生态建设与耕地保护争夺空间的现象特别突出。且林水等生态建设空间与耕地保护空间，绝大部分集中在郊野地区，进一步加大了空间统筹的难度。与农业建设的空间矛盾方面，由于乡村振兴战略的推进，需要进一步推进农业结构转型升级。上海产业结构调整带动农业经济内部结构转型，根据上海市推进农业高质量发展行动方案（2 0 2 1-2 0 2 5年）（沪府【2 0 2 0 8 4 号）文件要求，到2 0 2 5 年，基本建立农业高质量发展制度框架体系。现代农业新型对农业生产经营方式、设施，农业新技术、新装备提出了更高的需求。如畜禽养殖、水产养殖的发展及规模化程度提高，现代农业智能化生产基地的建设，对设施农用地的需求量大增。随着乡村振兴的深化推进，乡村六次产业的融合，乡村旅游的发展也对道路交通、公共服务、休闲旅游设施提出了更高的需求。2.2.2从增量时代转向存量减量时代，空间布局矛盾加深了耕地的不稳定性在国土空间规划建立,不断探索“多规合一”的背景下，空间规划也经历了从传统各自为政的增量发展阶段逐步向全域全要素的存量发展阶段过渡。之前各专项规划单独编制,更关注的是空间的增量，缺少与其他规划之间衔接的考虑，后续实施主要依赖土地计划指标安排。在国土空间规划背景下，规划发展阶段面临着增量向存量甚至减量的过度，需要在规划范围内全域全要素统筹考虑农业、生态和各项建设用地安排，各项规划整合到一起，经常存在着各种空间重叠与矛盾，各类用地在规划一张图层面落地紧张等问题更为凸显。由于第三次全国国土调查规范收紧调查技术口径，对原管理手势标准要求进一步提高，如农林水复合利用、可调整地类等均不复存在，从计划指标短缺到规划空间短缺，这一形势变化大幅抬高国土空间规划编制层面的统筹要求。以金山区为例，全区要优先落实2 9.6 万亩耕地（含永久基本农田）保有量的要求，根据最新划定要求及划定规则，开发边界外没有足够的空间来落实，开发边界内还落实了1.9 6 万亩耕地保有量。开发边界内耕地保护空间与空间规划存在重叠，加剧了该区域耕地的不稳定性，后续为落实规划需依一定时序做地类用途腾挪。上海土地12 3SHANGHAILAND2.2.3耕地保护空间自身存在优化需求，但耕地后备资源质之在本轮2 0 2 万亩耕地保护划定中，全市层面充分突出了各层次国土空间规划的引领作用，充分利用农业“两区”划定成果，选高标准农田建设区内的集中连片优质耕地，按照功能相对稳定、布局集中连片等原则优先划定为永久基本农田及储备地块。但由于耕地保有量大，第三次全国国土调查细部误差等原因，在后续管理中发现依然存在着部分划定不实，布局分散的情况。如耕地碎片化严重；部分耕地位于污染风险工业区周边，邻避型环境基础设施周边、骨干道路两侧等土壤环境安全风险区域，存在污染风险；永久基本农田与建设用地“短兵相接”的情况依然存在，局部地区仍不可避免将零星耕地划人永久基本农田，需要在区级层面进一步落实精细化管理，逐步调优永久基本农田布局耕地布局调优需求强烈，但同时也面临着耕地后备资源匮乏的问题。上海建设用地总量已接近天花板，在近几年大力推进减量化至今，减量化工作也已经进人到深水区、“啃骨头”的阶段。后期建设用地减量化面对更多推进难度更大的工业用地，以及宅基地的减量化，工作难度和资金压力不断增大，依靠建设用地减量化补充耕地的潜力也不断缩小。比较容易整理复垦的园地、草地、坑塘水面等用地类型，成了农林水各部门争夺的焦点，对区级层面空间统筹提出了更大的挑战。3金山区耕地保护形势与实践3.1金山区耕地保护概况从上海市两规合一以来，结合上海市耕地保护规划的编制，经历了三个阶段：两规合一阶段：2 0 12 年上海市人民政府批复金山区土地利用总体规划（2 0 10-2 0 2 0 年）（沪府201293号），根据该规划，到2 0 2 0 年金山区耕地保有量不少于4 6.5 8 万亩，基本农田保护任务不少于42.34万亩。根据该阶段二调现状，金山区现状耕地4 6.7 5 万亩。上海市2 0 3 5 总规编制阶段：根据2 0 17 年全面完成的上海市2 5 4 万亩永久基本农田划定成果，规划至2 0 2 0 年金山区耕地保有量3 8.9 1万亩，永久基本农田保护任务3 4.7 万亩。根据该阶段二调现状，金山区现状耕地3 9.3 1万亩。“三区三线”划定阶段：根据2 0 2 1年全面完成的上海市2 0 2 万亩耕地永久基本农田划定成果，规划至2 0 3 5 年，金山区耕地保有量2 9.6 万亩，永久基本农田保护任务2 2 万亩。根据该阶段最新三调现状，金山区现状耕地3 2.7 5 万亩。金山区永久基本农田及储备地块位置图青清区松江区泰贤区150万窗水久基本农用城准开发边界3万南部管销备地块49万自市管储备地块安通道路村界3.2金山区耕地保护形势分析(1）耕地保护任务重全市2 0 2 万亩耕地保有量（以下简称“2 0 2 耕地”）中，金山区占2 9.6 万亩；全市15 0 万亩永久基本农田保护任务中，金山区占2 2 万亩，耕地和永久基本农田保有量占全市总量的14.6 5%，从总量上看排全市第二。从现状耕地划人比例上来看，根据2 0 2 1年年度变更三调数据，金山区下发三区三线可划的最大耕地潜力3 0.0 1万亩，其中城市开发边界外约2 7.8万亩；下发永久基本农田最大潜力为2 4.2 6 万亩，衔接相关规划后仅剩2 1.5 万亩。现状耕地基本做到241上海土地Shanghai Practice上海实践青浦区10003000折平湖市江图例上地整价外号区点生态库林区杭州湾农林复介金山区农林格局细化引导图应划尽划，耕地划人比例全市第一，为保障全市粮食安全作出了巨大贡献。（2 2 0 2 耕地优化调整任务艰巨由于2 0 2 1年年度变更耕地已经可划尽划，但耕地布局自身优化及建设占用补划需求依然非常大。一方面，目前划定成果中还有大量的零星耕地划入市管储备；部分区域林地规划与耕地交叉，不利于成片管理。另一方面当前划定的耕地和永久基本农田方案中,与批复的详细规划及相关专项规划存在重叠。比如蓝线专项规划与三区三线划定的2 0 2 耕地之间空间重叠约6.4 7 平方公里（0.9 7 万亩；暨有批复的详规里规划建设用地与三区三线划定的2 0 2 耕地之间空间重叠约17.5 平方公里（2.6 2 万亩），其中开发边界内约13.1平方公里（1.9 6万亩）。一些重大项目落地必须优先调整市管储备地块或永久基本农田，从规划到实施难度大。(3)郊野地区承载空间紧约束金山区现状森林覆盖率15.3 7%，河湖水面率7.28%，根据上海市2 0 3 5 总规分区指引要求，2 0 3 5年金山区森林覆盖率要达到3 0%，河湖水面率要达到9.2 1%，其中森林覆盖率接近翻一番。而当前金山区2 0 2 耕地保有量19 7.1平方公里（2 9.6 万亩），开发边界外18 4 平方公里（2 7.6 万亩），开发边界内13.1平方公里（1.9 6 万亩），未来开发边界内的保有量规模需要逐步调整至开发边界外，相当于未来郊野地区耕地保有量空间需要净增13.1平方公里(1.96万亩）的2 0 2 耕地。农林水各条线都需要在郊野地区有限的空间内新增。但郊野地区空间承载力有限。金山区曾经根据十三五期间的批复的相关专项规划进行汇总，各专项规划叠加总量已超出郊野地区承载力。且郊野地区规划的特点是减量规划，经初步梳理，约3 8 平方公里的规划空间是要依托减量化产生，其中宅基地约占5 6%，工矿用地约占18%，实际操作中减量化推进工作难度和资金压力不断增大，规划实施的难度空前巨大。3.3金山区耕地保护应对策略（1）主动推进多规合一实施研究为了切实落实耕地和永久基本农田保护红线上海土地12 5SHANGHAILAND要求，促进空间资源合理化配置，引导项目有序落地，提高管理审批效率，金山区主动推进全区实施层面的“多规合一”研究。理顺规划、实施两个维度，兼顾规划布局合理性与项目落地的实施性。结合金山区总规2 0 3 5 年目标蓝图，“多规合一”研究中进一步细化分区引导，优化农林格局。引导新增耕地优先在土地整备引导区内集聚；主动优化耕地布局，有序推进开发边界内不稳定耕地、重点生态片林内的零星耕地逐步向土地整备引导区集中。在土地整备引导区内优先推进土地综合整治，加强高标准农田建设的集中投人，形成长期稳定优质耕地集中连片，优化落实耕地保护要求。(2）全面梳理耕地指标潜力库在“多规合一”实施研究及农林格局细化的基础上，加快推进耕地指标潜力库的梳理。包含一般整理复垦潜力库和其他整理复垦潜力库。一般整理复垦为三调为非耕地，且历年为非耕地的空间，复垦后产生耕地占补平衡指标。其他整理复垦为三调非耕地，但属于历年耕地范围，复垦后不产生耕地占补平衡指标，仅用于2 0 2 耕地补划。结合全区农林格局的指引，新增耕地空间重点聚焦土地整备引导区。在底图底数梳理的基础上，多部门协同，特别是林业和农业部门，协同优化空间布局。近年来林业和耕地在空间布局上冲突较大，原则上土地整备引导区内新增空间以耕地为优先；重点生态片林内引导零星耕地的退出，将空间置换给林地；农林复合区内塑造多样化空间，重点引导现代农业、种植业向农林复合区集中（3）加快推进全域土地整治全域土地综合整治是耕地布局优化的重要平台和工具。长期以来金山区一直十分关注土地综合整治，先后推进了廊下镇市级土地整治（一期、二期）、漕泾镇市级土地整治，取得了非常好的成效。2019年自然资源部部署开展全域土地综合整治试点工作，廊下镇全域土地综合整治项目是上海市申报自然资源部首批试点项目之一，项目实施后预估净增耕地4 3.0 9 公顷，新增耕地率为12%左右。2023年，金山区进一步组织亭林、吕巷等镇开展全域土地综合整治实施方案编制、申报资料准备、区级部门评审等工作，积极开展全域土地综合整治准备工作。（4)大力推进低效建设用地减量化工作低效建设用地减量化依然是当前补充耕地的重要途径之一。金山区高度重视“减量化”工作的推进，坚持“以用定减”、“以减定增”的工作原则，通过清理复垦不符合规划的低效建设用地，切实转变土地利用方式，促进土地资源节约集约利用，守住建设用地总量规模。截至2 0 2 2 年底，金山区“减量化”立项总计约10.3 9 平方公里，验收约8.7 8 平方公里。“减量化”不仅产生了新增耕地面积，保障了耕地保护任务的落实，而且产生新增建设用地空间，为城镇发展提供了宝贵的建设用地空间。4小结在严守耕地保护红线的前提下，如何平衡“保发展”与“守底线”之间的关系，如何平衡农林水各条线空间需求，依然是区级层面实施中面临的重大课题。一方面建议市级农林水各条线管理部门在指标下达中，结合各区实际空间承载力与耕地保护的严峻形势，及时分阶段评估并动态修正，增强指标的可实施性。另一方面，在耕地保护红线优先的背景下，建议林水生态指标能够与耕地保护协同，分阶段有节奏实施，以时间换取空间，平衡好耕地保护、建设项目和生态建设的关系。在国土空间规划时代，“多规合一”背景下，如何破解耕地保护面临的难点与困境，依然需要多方不断努力。ID（作者单位：金山区规划和自然资源局）