保守主义与里根政府拒绝和破坏海洋法公约政策.pdf

144世界历史评论2023 年第 2 期保守主义与里根政府拒绝和破坏海洋法公约政策 *曲升摘要：里根就任总统后，组建了以保守派为主体的海洋政策团队，并在联合国海洋法公约草案和美国海洋政策全面审查过程中，表达了与第三世界国家进行意识形态对抗、退出联合国海洋法会议的主张。在联合国海洋法会议进程中，“意识形态斗争派”利用他们占据政府要津以及与里根总统联络密切的优势，压制了“务实参与派”及其妥协主张，制定并实施拒签联合国海洋法公约的政策。与此同时，里根政府还推出一系列破坏公约的政策，但未能阻止国际社会签署海洋法公约。之后，里根政府变本加厉，彻底走上了选择性利用海洋法公约和寻求替代方案的单边主义道路。作为美国拒绝全球性海洋法律机制长历史的又一片段，里根政府拒绝和破坏海洋法公约的政策，是其保守主义意识形态及美国外交政策单边主义传统的产物。该政策固然令美国攫取到实实在在的海洋利益，却是以国家声誉和形象受损为代价的。关键词：里根政府的海洋政策保守主义 联合国海洋法公约 单边主义意识形态斗争派*基金项目 本文系2021年国家社科基金中国历史研究院重大历史问题研究专项（重大项目）“中国与现代太平洋世界关系研究（15001900年）”（项目编号：LSYZD21015）的阶段性成果。145保守主义与里根政府拒绝和破坏海洋法公约政策1982年7月9日，里根总统发表声明，宣布：由于深海底床采矿条款没有满足美国所提出的目标要求，美国决定不签署联合国海洋法会议所通过的公约。a这一政策行动，是对始自尼克松政府时期的多边主义海洋法政策路线的彻底背弃，也是对长达11年海洋法公约艰难谈判b的最终“宣判”，不仅引起国际社会的广泛批评，也引起学界的普遍关注。仅就美国学界而言，里根政府拒绝海洋法公约政策的形成是相关研究的焦点所在。学者们大多采用官僚政治分析模式，虽着眼于不同权力分支和利益集团，却得出大体一致的结论里根政府的海洋政策很大程度上是其保守主义意识形态的产物。比如，罗伯特 J.格里菲斯考察了行政部门的动机、海底矿业利益集团和国会的政治行动及意识形态动因，认为里根否定海洋法公约决策是国内政治竞争和保守主义意识形态共同作用的结果。c詹姆斯 莫雷尔考察了更多国内利益集团的诸多层面，如海洋资源、航行自由、科学研究和环境保护等层面的诉求，得出结论：1982年的政策是基于反对多边国际机制的保守主义意识形态而做出的，“建立在一种未经证实和非民主的假设之上即民族国家无法通过开明合作来超克（overcome）自身利益诉求”。d总体上看，既有成果以官僚政治和意识形态分析为立论主轴，研究边界清晰、学术观点鲜明，对于后续研究具有毋庸置疑的奠基作用。不过，就对里根政府海洋政策的总体历史认识而言，仍有一些需要填补的研究空间。首先，对海洋法公约的否弃固然是里根海洋政策的重要方面，但在拒绝公约的同时所采取的破坏海洋法公约以及之后的单边主义行动，也是里根政府海洋政策不容忽视的构成部分，对它们加以考察，方能呈现里根海洋政策的全貌。其次，既有研究对保守主义意识形态与里根政府海洋政策aPresident Reagan,“Statement on United States Action Concerning the Conference on the Law of the Sea,”Public Papers of the Presidents of the United States:Ronald Reagan,1982,Book II-July 3 to December 31,1982,Washington:U.S.Government Printing Office,1983,pp.911912.b第三次联合国海洋法会议开幕于1973年12月3日，但作为其预备会议的联合国海底委员会会议始于1971年3月，美国全程参与了1971年以来的所有会议，截至1982年12月10日在蒙特哥湾会议上拒绝签署公约，历时11年之久。cRobert J.Griffiths,Against the Tide:The Reagan Administration and the Law of the Sea,Ph.D.diss.,University of Connecticut,1987.dJames Morell,The Law of the Sea:An Historical Analysis of the 1982 Treaty and Its Rejection by the United States,Jefferson,NC:McFarland and Company,1992,p.206.146世界历史评论2023 年第 2 期之间的关联的揭示，仅停留在大的政治语境层面，尚未深入到“人事”的细微层面，具体分析保守主义者是如何介入政策制定并发挥作用。最后，既有研究多属国际法学和政策应对方面的实时性评论，a存在一定“现时主义”的不足，未能从较长时段对里根政府的海洋法政策进行透视，故而未能对其单边主义取向做出恰当的历史定位。本文拟利用美国外交关系文件（FRUS）、美国国务院公报和“第三次联合国海洋法会议文件系统”等一手文献资料，从既有成果少有触及的问题和视角，尝试对里根政府的海洋政策进行全面考察，以期对其单边主义特征做出恰当的历史定位。一、保守主义得势与海洋法政策彻底审查第三次联合国海洋法会议开幕之时，恰值美国国内政治丕变前夜。进入20世纪70年代，自罗斯福新政起主导美国国内政治近40年的自由主义走向衰落，b而保守主义却以“滞胀”危机为契机强势反弹，并步步为营，影响进而主导国内政策和外交议程。这一时期的保守主义，在意识形态上坚持自由资本主义，强调市场力量的自由运作、反对政府对经济生活的过多干预；在外交上奉行美国利益至上，对国际多边条约和多边组织极不信任，主张实行强硬外交和单边主义。在政治和政策层面，国会是保守主义势力的大本营，美国的联合国海洋法政策始终是其关注的公共政策议题之一。不过，在尼克松和福特总统时期，行政部门相信一项全面的海洋法公约符合美国的利益，并主张国际多边主义谈判路线，总体上压制了单边主义诉求。即便如此，单边主义仍有所斩获，在福特执政末期推动国会通过了渔业保护和管理法案，为保守派在海底采矿问题领域进一步采取行动提供了激励和榜样。卡特执政时期，保守aD.Brian Hufford,“Ideological Rigidity vs.Political Reality:A Critique of Reagans Policy on the Law of the Sea,”Yale Law&Policy Review,Vol.2,No.1(Fall 1983),pp.127166;Richard J.Payne,“US Foreign Policy at Sea:National Security on the Seabed,”The World Today,Vol.39,No.10(October,1983),pp.393399;Jon L.Jacobson,“Law of the Sea-What Now?”Naval War College Review,Vol.37,No.2(March-April,1984),pp.8299.b 美 戴维 斯泰格沃德：六十年代与现代美国的终结，周朗等译，北京：商务印书馆，2002年。147保守主义与里根政府拒绝和破坏海洋法公约政策主义在国会已呈尾大不掉之势，在行政部门内部的影响力也在上升。结果，国会通过了海底硬矿物资源法案，国家安全部门则推出了“航行自由计划”，海洋法政策中的单边主义和军事倾向进一步增长。及至里根入主白宫，保守主义已经全面复兴，不仅上升为国家意识形态，而且成功掌握了行政和立法大权，从而主导了海洋法政策的制定和谈判进程。里根政府保守主义海洋法政策的首次公开表达，是在1980年7月底特律共和党全国代表大会通过的竞选纲领中。该纲领批评卡特政府的国际多边谈判关注点散乱，“迄今未能集中在美国的长期安全需要上”，在联合国海洋法会议上的表现便是“这一缺失的一个鲜活例证”。纲领称：“联合国海洋法会议谈判所起的作用，不过是阻止美国开采海底丰富的矿产资源；太多精力被挥霍在了那些无力进行海底采矿的国家身上，而对于美国尽早获得海底采矿权利，却没有给予足够重视。”鉴于此，纲领宣布：“共和党政府将以一种反映美国在获取原材料和能源方面的能力和长期利益的方式进行多边谈判。”a可见，共和党竞选纲领宣布了一种以对多边主义的怀疑为基调，以获取海底战略资源为优先利益的海洋法政策取向。全球海洋政治学者爱德华 迈尔斯指出，这种海洋法政策取向是秉持保守主义的共和党人，对第三世界争取国际经济新秩序要求之意识形态挑战所做出的一种反应。b这预示着共和党一旦上台执政，势必在联合国海洋法会议谈判中对第三世界采取以意识形态为标杆的更为强硬的政策。1980年7月共和党竞选纲领所阐述的保守主义海洋法政策提出之初，行政部门反应不一、立场各异。持支持立场的主要是国防部战略资源办公室、内政部、财政部以及国务院经济局；持反对立场的则包括国务院及国务卿、国防部参谋长层，尤其是海军高层。双方力量大致平衡。然而，随着共和党获得大选胜利，存在于行政部门间的平衡渐趋瓦解。尽管国务院仍坚持把海洋法谈判进行到底，但拟任商务部长马尔科姆 鲍德里奇（Malcolm aThe American Presidency Project,Political Party Platforms,“Republican Party Platform of 1980,”https:/www.presidency.ucsb.edu/documents/republican-party-platform-1980.bEdward L.Miles,Global Ocean Politics:The Decision Process at the Third United Nations Conference on the Law of the Sea 19731982,Boston:Martinus Nijhoff Publishers,1998,p.348.148世界历史评论2023 年第 2 期Baldridge）、负责政治事务的副国防部长弗雷德 伊科尔（Fred Ikle）以及海军部长约翰 勒曼（John Lehman），都对联合国海洋法会议以及美国代表团的妥协立场持敌视态度。a在国会和工商业界，代表海底矿业利益的保守主义分子也再度活跃起来。1980年12月，约翰 布雷奥克斯（John B.Breaux）等一班保守主义议员致函当选总统里根，敦促他“发布命令对海洋法谈判进行审查”。华尔街日报则于1981年1月26日刊发保守派刊物公共利益（The Public Interest）主编马克 利拉（Mark T.Lilla）极富意识形态色彩的文章，对第三次联合国海洋法会议、第三世界及国际海底管理局大肆攻击，称国际海底局“无非是社会主义国际经济新秩序的化身”。b1981年2月，这股政治势力又做出努力，试图阻止美国参加联合国海洋会第十期会议。不过，他们的这一企图被海洋法跨机构任务小组所阻止，该小组于2月27日做出了参加会议并寻求按计划完成谈判的决定。里根正式入主白宫后，立即着手实施其保守主义的海洋政策。在第十期会议开幕前夕，与其私人关系密切的法官威廉 P.克拉克（William P.Clark）被任命为副国务卿，具体负责海洋法事务。3月2日，克拉克主持召开跨机构任务小组会议，做出彻底审查海洋法公约草案的决定。c随后，克拉克对跨机构特别任务小组原本人马进行“清洗”，要求实际主持小组工作并坚持既定路线的总统副特别代表、海洋法会议特使乔治 艾尔德里奇（George Aldrich），及其他七位资深代表团成员全部辞职，d并以詹姆斯 马隆（James L.Malone）取代艾尔德里奇的位置。马隆则任命西奥多 克罗米勒（Theodore Kronmiller）为代表团副主席，并聘请雷 拉蒂纳（Leigh Ratiner）为顾问。克罗米勒曾是共和党参议员约翰 布雷奥克斯的助手，海洋法公约aEdward L.Miles,Global Ocean Politics:The Decision Process at the Third United Nations Conference on the Law of the Sea 19731982,p.348.bDavid L.Larson,“The Reagan Administration and the Law of the Sea,”Ocean Development and International Law,Vol.11,No.34(1982),p.298.cDepartment of State Press Release,United States Mission to the United Nations,March 2,1981.d“Briefing Memorandum from the Special Representative of the President for the Law of the Sea Conference(Malone)to Secretary of State Haig,”FRUS,19811988,Vol.41,Global Issues 2,p.358,note 5.149保守主义与里根政府拒绝和破坏海洋法公约政策的严厉批评者，持海底采矿属于海洋自由范畴并受该原则的保护的观点，a此时被任命为国务卿助理、跨机构小组主席，主持对海洋公约草案的全面审查，为实践其保守主义海洋政策提供了机会。拉蒂纳曾供职于福特政府的海洋法会议代表团，专司海底采矿事项；卡特政府时期，拉蒂纳则成为肯尼科特铜矿公司的专职说客，“被称为在组织国会反对海洋法公约方面最有效的、单枪匹马的生力军”。b显然，这种人事任命体现出里根政府推翻此前几届会议达成的海底采矿协定，另起炉灶、重新开张的意图。海洋政策审查工作由克罗米勒领导下的“跨机构小组”（the Interagency Group）承担，参与其事的主要行政部门包括国务院、财政部、内政部、商务部、交通部和国防部。审查过程中，“意识形态斗争派”（ideologues）与“务实参与派”（pragmatists）之间的分歧和斗争，或隐或显，持续不断。前者在政府中的代表人物和机构是克罗米勒、重视战略矿物的部分国防部官员、内政部和作为白宫“班底”的总统政策规划办公室。他们认为公约草案破绽百出、弊病丛生，将给其他方面的南北经济谈判树立负面先例，即把美国工业置于国际管理之下这与里根总统重塑美国在世界事务中的权力地位和影响力的战略目标背道而驰。他们基于对七十七国集团“国际经济新秩序”主张的敌视，希望美国立即退出谈判，在公约框架之外解决海底问题。意识形态派虽然在行政部门内部暂时属于少数派，但在国会和工商业界却拥有数量庞大的支持者，而且实际上得到里根总统本人的支持，因此颇具影响力。“务实参与派”暂时在行政部门占据多数，以国务院、国防部为中心，海洋法会议代表团的核心人物拉蒂纳也转向了实用主义。他们尽管认为现有公约草案并非完美无缺，但强调可以作为继续谈判的基础，显著改善之，使其最大程度符合美国多种利益目标（包括航行、海底采矿、环保、科研及外交等）是完全可能的。因此，务实派主张重返会场，通过谈判修正aTheodore Kronmiller,The Lawfulness of Deep Seabed Mining,National Oceanic and Atmospheric Administration Report,1979,p.521.该报告可从https:/babel.hathitrust.org/cgi/pt?id=osu.32437121952283&view=1up&seq=5下载。bWilliam Wertenbaker,“Law of the SeaII,”New Yorker,August 8,1983,p.69.拉蒂纳的立场后来转向了务实主义并因此而削弱了其在代表团中的影响力，对此，后文将有所交代。150世界历史评论2023 年第 2 期目前与美国的原则主张相去甚远的海底条款。a在政策评估和战略设计中，务实参与派的主张暂时占据了上风。至1981年11月，跨机构小组完成评估报告，并提交“部际高级小组”（Senior Inter-Departmental Group）审议。高级小组于12月11日形成了递呈总统的备忘录，汇报审查的主要结论和未来政策选项。根据跨部门小组的相关研究，高级小组就“可谈判性”得出两个结论：第一，全面满足美国就海底采矿制度所提条件目标，是极端困难的，但寻求并实现对相关规定的大幅度改善的可能性是存在的；第二，改善国际海底条款谈判的进行，几乎不存在针对有关美国利益的非海床条款进行报复的风险。基于这些结论，高级小组提出了两种政策选项供进一步思考：一是在下一期会议之前，退出海洋法会议；二是继续参与海洋法会议，以磋商的方式确保达到美国就海底矿业提出的目标。高级小组显然倾向于继续参与海洋法会议，并提出了海底问题谈判的五项目标，包括不阻碍任何深海海底矿产资源的开发、确保国家通过现在和未来有资格的实体获得深海海底矿物资源、避免国际海底管理局垄断深海海底矿物资源、保留美国在深海海底机构中的决策地位等。b但是，备忘录并未解决美国是否应该签署或批准拟定中的条约的问题，从而为意识形态斗争派在最后时刻做出不接受公约的决定留出了机会。二、“意识形态斗争派”主导与拒签海洋法公约1982年1月29日，里根总统发表声明，宣布美国将重返海洋法会议谈判，强调：公约草案中“深海海床采矿制度的主要内容是不可接受的”，美国“不会签署其文案未经实质性修改的条约”c。不过，接受重返海洋法会议建议，并不意味着里根完全认同务实参与派的观点。正如拉蒂纳日后所指出aEdward L.Miles,Global Ocean Politics:The Decision Process at the Third United Nations Conference on the Law of the Sea 19731982,pp.355356.b“Memorandum from the Senior Inter-Departmental Group to President Reagan,”Washington,December 11,1981,FRUS,19811988,Vol.41,Global Issues 2,pp.397404.c“Statement on United States Participation in the Third United Nations Conference on the Law of the Sea,”January 29,1982,in Public Papers of the Presidents of the United States:Ronald Reagan,January 1July 2,1982,Washington:U.S.Government Printing Office,1983,p.92.151保守主义与里根政府拒绝和破坏海洋法公约政策的，里根政府重返谈判决策的主要目的，并非公约海底条款的务实性改进，而是“剔除其意识形态糟粕”（the eradication of ideological impurity）。a另外值得注意的是，在总统声明发布同日，第20号国家安全决策指令也一同出笼，布下了“多管齐下”的海洋法政策大棋局，即在重返海洋法会议、继续多边谈判的同时，不放弃就海底矿业进行双边谈判的努力，同时继续执行“航行自由”计划，以宣示美国的航行和飞越自由权利。里根还指示部际高级小组监督海洋法谈判，就公约草案是否满足美国目标及其可接受性进行及时报告，要求在他本人就报告做出决定之前，谈判代表团不得接受一项临时投票表决的公约草案。b这样，里根便把公约签署权牢牢掌握在他本人及其幕僚手中，从而为“意识形态斗争派”钳制“务实参与派”并最终破坏其妥协方案，提供了机会和后台。1982年2月间举行的联合国海洋法会议休会期会议上，美国代表团传阅了一份由拉蒂纳起草的长达43页的文件，把美国的会议目标细化为10项，试图为解决海底问题提供一种不同于公约草案的选择。不过，七十七国集团认为，这份文件不仅在要求上过于模糊，而且通篇充满意识形态偏见，意在颠覆通过艰难谈判达成的妥协。因此，他们要求美国代表团向大会提供一份简明的“修正案书”（Book of Amendments），列出美国关于海底矿业条款的具体修正意见，以便进一步磋商。对于这种要求，马隆明确表示反对，而拉蒂纳却认为美国别无选择，舍此不能保证磋商继续进行。尽管马隆同意了拉蒂纳的意见，但在修正案起草过程中，拉蒂纳及其团队受到国内意识形态派施加的诸多压力，不得不接受他们源源不断提出的各种要求。结果，修正案书一扩再扩，最后竟发展成一部包含上百条修正案的“绿皮书”，与“简明”的初衷南辕北辙。3月8日，海洋法会议第十一期会议纽约回合召开。3月13日，美国代表团向第一分委员会提交了“绿皮书”。经过一番仔细研究后，七十七国集团主席秘鲁经济学家赫尔南多 德 索托（Hernando de Soto）作出书面答复，aLeigh S.Ratiner,“The Law of the Sea:A Crossroads for American Foreign Policy,”Foreign Affairs,Vol.60,No.5(Summer 1982),p.1012.b“National Security Decision Directive 20,”Washington,January 29,1982,FRUS,19811988,Vol.41,Global Issues 2,pp.424425.152世界历史评论2023 年第 2 期对美国极为重视的某些问题未置一词，认为“绿皮书”是完全不可接受的，也不能作为就公约草案第十一部分展开谈判的基础。a他们虽然表示不会关闭与美国谈判的大门，但在拒绝“绿皮书”之后，便实际上不再理会美国，甚至没有提出相应的反提案。美国代表团陷入骑虎难下、进退失据的困境。面对困境，美国代表团内部分裂加剧，务实参与派主张妥协，“意识形态斗争派”主张退出会议，两种意见互不相让，莫衷一是。当分歧被媒体曝光后，“意识形态斗争派”决定采取“动作”，以阻止务实派得势。他们精准地将拉蒂纳作为“打击点”，政治手腕不可谓不老辣。为了推动谈判，马隆提议任命拉蒂纳为海洋法会议特使，并希望总统政策发展办公室召开会议，尽早解决这一问题以上报总统批准。但政策发展办公室对拉蒂纳极不信任，因此暗中阻挠，致使马隆提议的会议“胎死腹中”。总统特别助理、政策发展办公室人员道格 班多（Doug Bandow）在与迈克尔 乌尔曼（Michael Uhlmann）商谈这次会议的安排时，对拉蒂纳的“政治忠诚”提出质疑，认为：“作为一位坚定的政治任命者，马隆显然认同于总统的理念，而作为其最信赖顾问的拉蒂纳则另当别论”；拉氏“意识形态不明确，个人规划（personal agenda）不公开，对任何人事都缺乏明显的忠诚。目前尚不清楚，他对当前条约草案的反对针对的是其原则性，还是其具体规定。但显而易见的是，这场谈判对他而言就是一场志在必得的游戏”。道格 班多还表示，最令他担忧的是“拉蒂纳现在正在为放宽指令要求做准备，也就是允许他在提议让步上有一定的灵活性”。他强调：“这样的要求一旦提出，必须予以拒绝。”而对于任命拉蒂纳为总统特使的请求，道格 班多态度明确：鉴于拉蒂纳名声不佳，共和党人和产业界盟友对他的政治反对十分强烈，尤其鉴于拉蒂纳对政府的原则和利益缺乏明显的承诺，他本人不相信对拉蒂纳的任命会起到服务于总统政治利益的作用。b可见，里根白宫a“Telegram from the Mission to the United Nations to the Department of State,”New York,March 13,1982,FRUS,19811988,Vol.41,Global Issues 2,pp.433434;“Evening Report to President Reagan,”Washington,undated,FRUS,19811988,Vol.41,Global Issues 2,p.435.b“Memorandum From Doug Bandow,Special Assistant to the President,Office of Policy Development,Executive Office of the President to Michael Uhlmann,Office of Policy Development,Executive Office of the President,”Washington,March 18,1982,FRUS,19811988,Vol.41,Global Issues 2,pp.436437.153保守主义与里根政府拒绝和破坏海洋法公约政策班子是完全站在保守主义意识形态和反对公约草案的立场上思考海洋法政策事务的，他们不希望主张继续谈判的务实派主导美国代表团。正是由于他们从中作梗，拉蒂纳的任命提议无果而终，务实派的影响力也因此而被削弱。务实派势力的削弱还与国防部立场的变化密切相关。在尼克松、卡特政府时期，国防部是成功缔结海洋法公约的坚定支持力量。其时，国防部的主流观点是：公约将带来国际法的稳定，为海军和空军的机动性提供法律保障；相较于公约缺位、与沿海国争端纷起的不稳定状态，成功缔约无疑有利于国家安全利益。然而，里根上台后，国防部主流观点发生两种变化：第一，在利益观念上，国防部官员，尤其是纯文职人员，更加强调获取战略原材料对于国家安全利益的重要性；第二，对美国作为缔约国之重要性的认识发生倒退，这样的观点开始盛行：即便条约最终在没有美国参与的情况下生效，大多数有利于美国安全的权利规定也将被接受为习惯国际法，并因此为所有国家所拥有，而不论其是否为条约缔约国。在这两种观念的综合作用下，国防部内部对于海洋法公约的热情大为削弱，并显著改变了政府内部意识形态斗争派与务实参与派之间的力量格局，力量的天平开始倒向 前者。a此外，“意识形态斗争派”拥有足以令务实派“一招致命”的“秘密武器”，即他们掌握着“奏达天听”的畅通渠道。在这一通道上，除了上述道格 班多等人主持的总统政策发展办公室外，还有另外几个关键人物总统密友兼幕僚艾德温 米斯（Edwin Meese）、美国会议代表团中的产业界代表罗伯特 基亭（Robert Keating）以及克罗米勒。后两者皆与前者保持独立联络，确保了米斯能够及时掌握海洋法会议的动态和美国代表团的内部情况，进而越过国务卿亚历山大 黑格（Alexander Haig）直接向总统本人汇报和建言，当然也能有效切断黑格“奏达天听”的渠道。结果，务实参与派和意识形态斗争派在美国会议代表团中的地位此消彼长。就拉蒂纳本人而言，4月中旬之后，其地位就不断遭到削弱，直至会议最后一天被秘密解职。b自aLeigh S.Ratiner,“The Law of the Sea:A Crossroads for American Foreign Policy,”pp.10111012.bEdward L.Miles,Global Ocean Politics:The Decision Process at the Third United Nations Conference on the Law of the Sea 19731982,p.361.154世界历史评论2023 年第 2 期此，“意识形态斗争派”完全主导了里根政府的海洋法政策走向。为了打破联合国海洋法会议僵局，大会主席许通美发动澳大利亚、加拿大、新西兰、挪威、丹麦、瑞典、芬兰、冰岛、爱尔兰、奥地利和荷兰等11国共同起草一份折中提案（A/CONF.62/L.104），对美国所提目标逐一进行实际上对美国有利的回应和修订，希望以此在发达国家与发展中国家判若云泥的修正案之间搭建沟通的桥梁。a在美国代表团看来，这一提案显示出一些令人鼓舞的趋势，却忽略了许多关键问题，因此不能被视为一个“详尽的谈判议程”，也不能构成对公约草案第十一部分进行重新谈判的基础。b七十七国集团原本有意在“11国方案”基础上继续谈判，但在美国拒绝后，它们的立场也转为强硬，称不会在原则问题上做出重大牺牲，并将在10天内完成条约正式文本。c国务卿黑格认为，七十七国集团的上述表态并非“最后通牒”，许多迹象表明发展中国家仍有调整公约草案、向美国所提目标靠近的意愿。基于此种判断，他于4月5日向总统提交备忘录，建议在海底采矿产量上限和海底委员会投票制度两个领域内做适当让步，表现出灵活性，以换取七十七国集团的相应妥协。d但是，在次日举行的高级部际小组会议上，黑格的灵活政策建议遭到内政部和总统政策发展办公室的反对。他们担心这种政策立场变化可能会引发累加效应，导致之后政策在原则上的进一步“滑坡”（slippery slope）。e此种理由的背后，实际上是“意识形态斗争派”宁肯退出会议，也不向第三世界做意识形态让步的主张。不过，在拉蒂纳的建议下，美国代表团为保留修改公约草案的可能性仍然进行了努力。鉴于七十七国集团未对海底采矿“先期投资保护”问题aA/CONF.62/L.104,https:/legal.un.org/docs/?path=./diplomaticconferences/1973_los/dos/english/vol_16/a_conf62_l104_and_add1.pdf&lang=E.b“Night Note to President Reagan,”Washington,undated,FRUS,19811988,Vol.41,Global Issues 2,p.438;A/CONF.62/L.91,p.207.c“Night Note to President Reagan,”Washington,undated,FRUS,19811988,Vol.41,Global Issues 2,p.438.d“Memorandum from Secretary of State Haig to President Reagan,”Washington,April 5,1982,FRUS,19811988,Vol.41,Global Issues 2,pp.440441.e“Memorandum from Michael A.Guhin of the National Security Council Staff to the Presidents Assistant for National Security Affairs(Clark),”Washington,April 6,1982,FRUS,19811988,Vol.41,Global Issues 2,p.441.155保守主义与里根政府拒绝和破坏海洋法公约政策（protection of pioneer investors）谈判表示拒绝，拉蒂纳认为可利用围绕该问题的谈判为目前参与整个第一代采矿的所有财团提供有保障的进入和保护，进而为解决整个海底问题提供推动。在此过程中，美国代表团成功获得比利时、联邦德国、意大利、日本和英国等西方大国的支持，发起了一项关于公约第十一部分和预备委员会问题的修正案，提出了取消强制性技术转让、删除限制生产、修改国际海底管理局表决程序、调整审查会议相关规定等要求，a以及一项关于“先期投资保护”问题的修正案。b面对拉蒂纳的修正案可能促成海洋法谈判成功的前景，4月22日，里根召集国家安全委员会核心成员举行了一个短会，参加者包括其贴身幕僚克拉克、梅斯等人，作出了停止谈判、撤销拉蒂纳职务、投票反对海洋法公约以及对美国的海洋法政策再评估等决定。c4月26日，美国代表团向大会提交一份先驱投资保护方面的妥协方案，但两天后，他们接到白宫撤回妥协方案的指示。d显然，“意识形态斗争派”不想给“务实参与派”任何经妥协而达成公约的机会。实际上，即便“意识形态斗争派”不加阻拦，美国代表团似乎也难以完成既定目标，因为他们提出的海底采矿修正案根本不可能为大会所接受。在七十七国集团甚至整个大会看来，美国的修正案逾越了对会议所设定的磋商“界限”（parameters）。根据大会主席许通美4月29日大会报告，这些“界限”包括三个方面：第一，任何拟议的修改都不得质疑现有案文第十一部分及其附件的根本框架和内容；第二，任何拟议的修改都须顾及其他国家的利益，不得对它们中的一些或全部造成伤害；第三，任何拟议的修改的谈判须在公约草案所设定的框架和时限内进行。达成一项包括美国在内的所有国家支持aDoc.A/CONF.62/L.121,https:/legal.un.org/docs/?path=./diplomaticconferences/1973_los/docs/english/vol_16/a_conf62_l21.pdf&lang=E.bA/CONF.62/L.122,https:/legal.un.org/docs/?path=./diplomaticconferences/1973_los/doc/english/vol_16/a_conf62_l22.pdf&lang=E.cReagan Library,Presidents Daily Diary,April 22,1982.https:/www.reaganlibrary.gov/sites/default/files/digitallibrary/smof/president/presidentialbriefingpapers/box-016/40-439-5730647-016-023-2016.pdf;“Memorandum from the Presidents Assistant for National Security Affairs(Clark)to President Reagan,”Washington,April 26,1982,FRUS,19811988,Vol.41,Global Issues 2,footnote 2,p.450.dEdward L.Miles,Global Ocean Politics:The Decision Process at the Third United Nations Conference on the Law of the Sea 19731982,pp.355356.156世界历史评论2023 年第 2 期的公约是与会所有代表团的心愿。许通美还含蓄地批评美国的海底问题修正案“要价”过高，不仅逾越了既定界限，也伤害了其他国家的利益。不过，他仍想做“最后一搏”，争取美国“回心转意”。他向美国代表团保证，他所提出的一揽子修正案，不仅处在上述界限之内，而且妥善解决了美国的大部分根本性关切；呼吁美国代表团出席明日的大会，共襄公约通过盛举。a许通美的最后努力注定是徒劳的。因为，数日之前，以艾德温 梅斯为首的白宫总统幕僚小群体早已做出了美国拒绝海洋法公约通过的决定，并要求对公约进行唱名投票。为确保万无一失，在4月30日上午大会就公约草案进行表决前，白宫悄无声息地解除了拉蒂纳的职务，并派遣两名白宫班子人员到场，监督他们不太信任的美国代表团的行动。b美国代表团不仅忠实地执行了白宫的指令，对海洋法公约投了反对票，而且竭力地在台前幕后寻求其盟国的支持，强烈呼吁他们也投反对票。但美国的企图并未得逞，最后投票结果是，130个国家同意（其中包括作为美国盟国的法国和日本）、4个国家（除了美国之外，还有以色列、土耳其和委内瑞拉）反对、17个国家（