关于当前公安队伍正规化建设思考.doc

郑州大学
硕士学位论文
关于当前公安队伍正规化建设的思考
姓名：丁晨
申请学位级别：硕士
专业：行政管理学
导教师：秦闻一
20070501
Abstract
In the all police work,the police construction is also is r^icalty guaranteed. Strengthens the police standardization constructionvigorously, it makes a revolutionized, the standardized police troop's essence requests, is maintains the police organ nature, the true colors and the attitude, fulfills and undertakes political and the social responsibility important guarantee practically.Takes the police troop standardization construction highly, is our party and police organ's consistent request, also is police organ's fine tradition and the valuable experience. The new century new stage’ develops unceasingly along with the socialist market economy, social stability and the police situation also had the change’ public security organ's built-up section has been more complex, the work technology content increased day by day, the specialized labor division was more explicit, set a more urgent request to the standardized construction and higher standard.imifies the current situation, the construction socialism harmonious society has become the entire social the most important task. The article embarks highly from the construction socialism harmonious society, through the research police troop in the socialism modernization responsibility localization, the analysis police troop constructs tiie existence all sorts not regular phenomenon,, had pointed out the police troop standardization construction necessity and the pressing, the union administration management science correlation advanced tiieory and flie method, hold the police troop standardization construction the essence, elaborated the current public security troop standardization construction content and the method. In order to construct one to have the maintenance nation^ security ability，control social order situation ability, the handling thunderbolt and ability police troop which develops for the economic society serves provides die theory support, causes the police troop to become the harmonious China's promoters, the vindicator’ the indemnitor.
:Police troop standardization Four unifies five gauges
绪论
1、论文选题意义
当前，我国iH处于构建社会主义和谐社会关键时刻，面对构建社会主义和谐社会和 全力维护战略机遇期的国家安全和社会稳定的新形势，全面审视公安工作和公安队伍建 设，从全局和长远发展的髙度认识公安机关在社会主义现代化建设新时期中的地位、作 用和任务，是摆在公安机关面前的重大任务。公安机关作为政府的一个职能部门，它承 担有国家安全行政管理工作，即承担着防范和打击刑事犯罪分子破坏活动的职责，同时， 它还承担着对政治事务的管理——公共安全行政管理。公安机关有政治性、社会性、权 威性、法制性等特点，公安机关是政府的职能部门是人民民主专政的重要工具，是武装 性质的国家治安行政力量和刑事司法力量，肩负着打击敌人、保护人民、惩治犯罪、服 务群众、维护国家安全和社会稳定的重要使命。公安机关也是改革开放和社会主义建设 的重要实践者和参与者。努力建设一支政治楚定、业务精通、作风优良，执法公正的公 安队伍，是公安机关完成党和人民陚予的重要政治和社会责任的关键所在。广大公安机 关必须竖持与时俱进、开拓创新的指导方针，用科学的发展观研究探索公安队伍的内在 规律，认识构建社会主义和谐社会的重大意义，以公安队伍正规化建设为切入口和突破 口，全面开创队伍建设和公安工作的新局面，做和谐社会的稳定基石《
在《中共中央关于进一步加强和改进公安工作的决定》①和第二十次全国公安会议 (2003年1〗月）中明确指出，在构建和谐社会这一伟大历史使命下，各级公安机关必 须以加强公安队伍正规化建设为重点，坚持不備的抓好公安队伍建设《各级公安机关必 须把队伍的正规化建设置于更加突出的位置，作为公安队伍建设的当务之急，以更大的 决心，采取更加有力的措施，推动队伍正规化建设迈上新的台阶。本论文的选题正是顺 应了当前我国构建社会主义和谐社会的需要，利用行政管理学的相关理论，论述公安队 伍正规化建设，这是本文的价值与意义所在。
本文试图挖掘公安队伍正规化建设和理论基础，结合公安队伍存在的不正规之处， 通过考察正规化建设的发展历程和西方发达国家的警察队伍建设情况，探求公安队伍正 规化建设的理论依据。指出了公安队伍正规化建设的必要性与紧迫性，并结合行政管理 学的相关理论，抓住公安队伍正规化建设的精髄，论述了当前公安队伍正规化建设的内 容与方法，为建设一支具备维护国家安全能力、驾驳社会治安局势能力、处置突发事件 和为经济社会发展服务的能力的公安队伍提供理论支持。
«中共中央关于进一步加任和改进公安工作的决定》(中发〖2003丨13号>.
2、文献综述
公安队伍正规化建设的提出最早可以追溯到建国初期，它最早是参照军队的正规化 提出的，公安机关和人民警察，作为准军事机关和准军人身份，在建国初期，当以解放 军部队和军人的纪律规范作参照标准来幵展正规化建设，比如参照《中国人民解放军内 务条令》来制定公安机关的内务条令，在这个时期，对于公安队伍正规化建设的研究从 理论上来讲基本上是空白，只是参照一些部队的经验来进行公安队伍管理。
从目前的研究成果来看，对公安队伍正规化建设的概念大致上有三种界定：一是政 府职能说。这是从公安机关在政府部门中的职能来论述的，持这种观点者认为，公安队 伍正规化就是在巩固人民民主专政和为社会主义现代化建设事业服务中，在自身的组织 建设、协调管理上更好地履行对社会管理的职能。张德和主编的《公安警务管理与实践》 ①中用了一个章节的内容阐述了警务管理与公安队伍正规化建设的交叉，从公安机关的 政府职能角度论述了公安队伍正规化建设是实现规范繁务管理的前提。
二是建设目标说-李忠信在《公安学概论中》③详细论述了公安机关的法律法规对 公安队伍正规化建设的作用与影响，提出所谓公安队伍的正规化，是通过公安法律法规 和规章制度，实现对公安机关全员额、全方位乃至全时制的规范化管理，进而使队伍作 战、执勤、训练和生活等方面达到高度的集中统一、整齐划一和协调一致的最佳状态。 三是建设本质说.这种观点认为，公安队伍的正规化是法制基础上的正规化，因此 公安队伍正规化建设就是实现公安队伍管理和民警执法行为的法制化，强调了法制对公 安队伍正规化建设的规范指导。1986年中国人民公安大学出版社出版的、由公安教材编 审委员会编写的《公安管理学概论》，对公安队伍正规化这一概念的表述是：“所谓公安 队伍正规化建设，也就是公安队伍管理要法制化、制度化、条例化，”这种观点特别强 调公安队伍正规化的本质是要通过规范化和法制化來建设公安队伍和公安工作，要求公 安机关和全体民警“处处都要按照法律、条令、条例及各项规章制度办事，做到有法可 依，有章可循。”但这种说法拿到今天，也无法适应当今这个时代，公安队伍正规化建 设又被陚予了新的内涵。
在写作论文的过程中，作者査阅了大量的文献。
第一类是从创新公安行政管理角度来论述的，刘阳怀的《当代公安队伍管理理论与 张子荣的《政府职能转变与公安行政管理创新》，®把公安行政管理与公安队
实践》
«公安管理与警务实践》，中国人民公安大学出版社，2003年版. «公安学概论》，中国人民公安大学出版社，2003年版. «当代公安队伍管理理论与实残》,武汉出版社，2000年版. «政府职能转变与公安行政管理创新》, «中国行政管理》，2006年第8期.
伍IE规化建设相结合,从创新公安管理的角度，提出了当前公安队伍正规化建设的方法。 第二类是从公安队伍正规化建设的方法措施来论述的，艾梅的《社区警务建设与科 学配置警力资源》®，王庆锋的《公安质量管理的标杆机制》，从具体的角度对正规化建 设的方法进行全新的阐述。王庆锋在《公安质量管理的标杆机制》②一文中从标杆机制 的相关功能进行分析，指出标杆机制能够有效地发现自身优势与劣势区域；能够有效地 化解度量部门产出的困难：能够有效地促成学习型组织。另外，他还从人员培训，收集 数据，寻找比较伙伴等角度为公安队伍正规化建设提出了较为新颖的观点。
第三类是从公安机关性质重要性出发来论述公安队伍正规化建设的，杨素华的《论 国家机关之间联合行文的原则性和灵活性》，黄石的《关于公安队伍正规化建设的若干 问题思考L赵春的《公安队伍正规化建设的作用及意义》®。抓住公安机关的特殊性质， 分别对正规化建设提出了行之有效的建议和方法。
第四类是结合当前构建社会主义和谐社会的与要求来论述当前公安队伍正规化建 设。刘伯样主编的《公安工作与和谐社会》④阐述了和谐社会理论的科学内涵与特征， 结合我国公安工作实际，站在适应国际国内形势深刻变化要求，全面审视公安工作和公 安队伍建设中存在的问题，探索了公安机关的改革与发展。还有林鲁波的《强化理念、 细化措施、稳步推进基层基础建设年的各项工作》通,也结合和谐社会的有关方面进行 了相关论述。 3、论文结构
在本文中，对于公安队伍正规化建设的论述可分为三个部分，第一部分从公安队伍 正规化建设的涵义谈起，首先定义概念，指出了公安机关在国家机关与公安机关部门中 的定位与职能，提出公安机关的涵义是指我国在人民民主专政基础上设置的，旨在维护 社会治安秩序，保卫人民民主专政的社会主义国家安全的人民警察制度。并分析了公安 队伍正规化建设的要素是科学化、法制化、标准化。还介绍了发达国家与地区的警察队 伍正规化建设的特点以供借鉴。第二部分论述了当前公安队伍正规化建设的必要性，从 面临的问题出发，通过分析问题，结合正规化建设的伟大意义来论述。第三部分论述了 公安队伍正规化建设的基本思路与内容体系，指出了正规化建设的原则、任务、思路、 方法，最后用行政管理学上的三个原理和现象来强调正规化建设的重点。

本文的创新之处在于将行政管理学的理论与知识融入到公安队伍正规化建设理论
艾掩：《社区警务建设与科学配置警力资源》，《中81行政管理》，2006年第3期. «公安质量管理的标杆机制》, «中国行政管理》，2006年第9期. «公安队伍正规化建设的作用及意义>，《公安斯究》，2005年第2期. «公安工作与和进社会》，群众出版社，2006年版.
穩步推进基房基础建设年的各項工作«公安研究》，
体系中去，作者结合当前形势提出了公安队伍」下规化建设基本思路，第一是用科学管理 理论指导，第二是实行公安队伍全面质量管理，第三是建设学习型公安队伍，第四是推 行公安绩效考评制度。另外，运用了行政管理学上的“木桶定律、斜坡球效应、蜂窝煤 效应"等原理与现象来强调公安队伍正规化建设，这是本文的创新所在。
4、本论文理论工具与研究方法
理论工具：利用行政管理学相关理论进行研究，如泰勒制、全面质量管理、新公共 管理理论、绩效考评制度等。
研究方法：
文献法：广泛搜集国内外关于公安队伍建设的研究，范围包括期刊、专著、报刊和 计算机网络资源等。
实地调查法：通过各种可能的途径，结合自身工作，走进公安实际工作，走进基层， 获取第一手材料，并直接与民繁探讨公安队伍正规化进程中的问题与对策，以供论文写 作时参考。
1当前公安队伍正规化建设概述 1.1当前公安队伍正规化建设的涵义
公安机关是人民民主专政的重要工具，是武装性质的国家治安行政力量和刑事司法 力量，肩负着打击敌人、保护人民、惩治犯罪、服务群众、维护国家安全和社会稳定的 重要使命。准确把握公安机关的性质应重点掌握以下几个要点：一是公安机关是人民民 主专政的重要工具。公安民警的任务是维护国家安全和社会治安秩序，保护公民的人身 安全、人身自由和合法财产，保护公共财产，预防和制止违法犯罪活动。上述公安民警 的基本任务的规定充分说明，公安机关是保卫人民民主专政的主要工具，是国家机关。 二是公安机关是国家的治安和侦查机关，作为治安机关，它属于政府机关之一；作为侦 査机关，它属于司法机关之一，所以公安民警是国家公务员，但又不同于一般的公务员， 公安机关是行政机关，但又不同于一般的行政机关，在管理训练、机构设置、指挥监督、 工作方式、装备保障等方面应当有与它的性质、任务相适应的体制和制度。具有组织地 位的特殊性、职能作用的多重性、组织结构的复杂性、执法依据的多样性和扩展性等特 点0
对政治事务的管理，是各国政府的一项重要职能，国家安全行政管理是其中之一， 公安机关作为政府的一个职能部门，它承担有国家安全行政管理工作，即承担着防范和 打击刑事犯罪分子破坏活动的职责，同时，它还承担着对政治事务的管理——公共安全 行政管理。公安机关有政治性、社会性、权威性、法制性等特点，台湾学者张金鉴把政 府的行政职能分为维持、保卫、扶助、管制、发展六个范畴®,他指出“保卫职能"即 保卫公民生命、财产和公民权利，维持社会秩序的职能，这涵盖了公安机关职能的很多 方面。
行政管理学从整体来说分三个层次，即宏观、中观、微观，公安机关要实施行政执 法，就是要依法进行行政管理，这属于中观层次，至于治安管理、交通管理，都是行政 管理下属的子系统，是微观层次的行政管理。公安行政管理就是民警凭借职权对国家和 社会事务所进行的管理，当然包括公安机关（权力主体）自身的管理。这就是说公安队 伍建设从属于公安行政管理范畴。公安机关是人民民主专政的重要工具，是具有武装特 点的国家刑事司法机关和治安行政管理机关。这就要求公安机关必须建设一支与其规 模、结构方式相适应的，政治合格、业务过硬、战斗力强的高素质的队伍。
新世纪新阶段，我国市场经济进一步发展，这就要求改变过去官僚体制下僵硬的政 府运作模式，追求政府公共服务的质量，这一切都在说明当代政府职能正在进行着转变， 公安机关作为政府的组成部门.更要进行现代化管理，而这些现代化管理要依托公安队 伍正规化建设来实现.
正规化的本源涵义，是根据辞海释义“按照统一的编制组成，有统一的指挥，统一 的制度，统一的纪律和统一的训练”引申而来的。
当然，“正规化”是针对“非正规化"提出的，公安队伍建设受“非正规”因素 带来的影响较大，已成为阻碍提升公安队伍战斗力的瓶颈。这些非正规的因素体现在以 下几点：一是由于现有的公安法规体系还不完备，法制化管理程度较低，一些重要工作 和管理环节缺乏科学、统一、有效的制度规范，有些地区和部门法规制度落实不力，"有 令不行，有禁不止"的现象还较突出；二是管理体制上各行其是，缺乏必要的统一和规 范，对派出机构管理权的随意下放，影响了公安机关的统一指挥和政令、警令杨通；三 是机构编制上，机构数量上，规格、称谓各异，编制审批混乱，四是干部人事管理上， 进出口不畅，日常管理标准化不高，竞争激励机制还未形成，五是在教育训练上，培训 目的不明、层次不清、方式不规范、质量不高。这些“非正规”因素严重影响了公安队 伍的效率与形象，因此，必须加快公安队伍正规化建设，建立起与社会主义市场经济体
①张金答：《#政学典范》，
制相适应的公安管理的法规体系和管理机制，进一步提高科学管理水平和队伍建设标准 化程度，切实通过公安队伍的正规化建设全面提高公安队伍的整体战斗力。
笔者认为，当前公安队伍正规化建设的本质涵义是：为适应当前构建社会主义和谐 社会的发展要求，适应经济发展的趋势和水平，根据公安机关的性质和公安队伍建设的 规律和特点，以法律、法规为基本依据，综合运用多种手段，统一规范公安队伍管理的 各个方面和环节，逐步实现队伍建设的标准化、法制化和科学化，确保公安队伍的全面 发展和公安工作的圆满完成。可以从以下几个方面来理解：
首先，公安队伍正规化建设目的就是要通过正规化建设全面提高公安队伍的整体素 质和战斗力水平。更好的履行“巩固共产党执政地位，维护社会长治久安，保障人民安 居乐业”三大政治和历史责任，促进和谐社会的发展。
其次，公安队伍正规化建设的本质是依据法律、法规和规章制度来实施队伍管理， 也就是有关公安队伍建设的各个方面和所有环节都必须实现依法管理，真正把正规化建 设置于法制的轨道上来。要做到“有法可依”，同时也要落实“有法必依”，这就是要把 队伍建设的方方面面彻底的完全的统一于法律、法规和规章制度的框架内，增强统一性， 避免随意、任意性。
第三，公安队伍正规化建设的对象包含队伍建设的各个环节和所有方面，即围绕着 人的主观能动性和公安队伍的整体作用的发挥来展开。涉及到公安机关的组织机构、勤 务机制、管理方式、教育训练、监督制约、警务保障等各个方面，是一个系统而复杂的 体系。虽然强调的是队伍建设正规化，但不是仅从队伍建设本身的内容来展开，要从全 面来理解,在公安工作中凡是与公安队伍有效发挥其职能作用的方面和所有过程都应纳 入公安队伍正规化建设的范围，这样可以实现队伍建设与业务工作的有效统一。
1.2当前公安队伍正规化的要素
1.2.1公安队伍建设的标准化
标准化可定义为：“在一定的范围内获得最佳秩序，对实际的或潜在的问题制定共 同的和重复使用的规则的行动。"公安机关是国家行政机关的重要组成部分，公安队伍 建设的标准化要求公安机关将与队伍建设相关的各个方面和所有环节，按照科学管理的 原则积极寻求内在规律并制定科学规范的标准，它包括实体标准和程序标准。在队伍建 设中应当明确公安机关办什么、根据哪种规定办、具备了什么条件才能办、怎么办、什 么时间办完等问题，确保公安机关各项工作的规范、高效。
1.2.2公安队伍建设法制化
公安队伍建设法制化是指公安机关要按照社会主义民主、法制原则，通过宪法、法 律、规章和相应的制度，对公安队伍建设的各个方面、各个环节进行规范和调整，使整 个队伍建设严格依法运行，确保JH规化建设的权威性。法制化是依法治警的重要组成部 分，是巩固正规化建设成果的重要环节。也就是说，要将标准程序以公安机关内部文件、 部门规章、部门法等形式作为载体加以巩固，使标准要求成为公安队伍正规化建设的法 定要求，避免各级公安机关的正规化建设因领导班子的变化和领导者注意力的转移而受 到消极影响。它主要表现为以下两个方面：
第一方面.公安队伍建设法制化的实现，依靠制定和实施一系列法律和制度，公安 机关的种种活动应纳入到受其规范和调整的范围。通过行政法规对公安机关组织设置、 人员编制、职责权限以及公安民警的考核、任用、权限、待遇等方面进行规范，为建立 和健全科学合理的公安机关的工作提供法律保障。
第二方面，依法行政是公安队伍建设法制化的本质要求。依法行政，是指公安行政 管理工作要严格按照法律和相应制度规定进行。它意味着公安机关及其工作人员都要严 格按照法律和制度的规定来规范自己的行政行为，要在法律和制度规定的范围内行使管 理国家和社会公共事务的行政职能，做到既不失职，又不越权，更不能非法侵权>> 概言 之，依法行政就是要在公安行政管理中切实达到“有法可依，有法必依，执法必严，违 法必究”》
1.2.3公安队伍建设的科学化
公安队伍建设的科学化是指公安队伍正规化建设要建立在现代管理科学的理论原 则的基础上，使之符合公安队伍建设内在的规律和要求。科学化是公安队伍正规化良性 发展的技术保证。这里讲的科学化，是指在制定、引用、执行、评估、改进标准过程中， 使用符合标准化和管理规律的先进管理理论和信息技术。它可以表现为以下几个方面： 第一，公安决策的科学化。即各级公安决策者要打破传统的“经验决策”的思维模 式，按照现代科学决策的要求，遵循科学决策的一般原则，依据科学决策的体制和程序 幵展公安决策活动.最大限度地保证决策的科学化和民主化。
第二，工作方式的标准化。现代管理的基础和前提就是对工作程序、工作行为、工 作结果的标准化以最大限度的减少非必要工作行为对效率的影响。由此，制定并实施各 类标准，用标准化统领各个方面和所有环节就成为提高管理效率的基本途径。同时，标 准化也是实现管理监督、科学考核和有效激励的基础。就目前而言，公安队伍建设的各 个方面实现标准化的程度较低，由此对管理效率的降低也是巨大的。讲求标准、实现科 学管理将是队伍建设的必由之路。
第三，工作方式的程序化。程序化的程度代表了警察组织的发展和完善程度，是公 安正规化的基础，靠上级耳提面命和“领导重视”才能开展工作的警察组织根本无法谈 及正规化。队伍建设程序化，就是在警务管理中尽可能的以预先设定的程序取代领导者 的直接命令，该指令运作为程序运作，在授权范围内，民警须根据行动程序对不同情况 自动做出反应，就像接到了直接命令一样，对于部分紧急任务而言，这种自动化的行动 程序通常被称为行动预案，周密设计而又经过训练和实战检验的行动程序是警察组织成 功完成紧急任务的保障，是警察组织的宝贵财富，也是其核心优势所在，国外许多卓越 的警察组织都拥有一整套精密的行动程序。程序化是经上级领导者对民警授权实现的。 通过授权，领导者斌予民警依据行动程序做出判断并采取行动的权力，可以大大提高警 务工作的效率，减少公安工作因领导意志而造成的不确定性，将领导者从大量的细枝末 节中解放出来并将更多的注意力置于重要问题上，同时也提高了民瞀的主动性和积极 性，避免了民警既不关心过程、也不关心结果、单纯按上级命令行事的心态，有利于培 养民警的独立工作能力和责任感。实现程序化后，责任机制也要相应调整，民警在授权 范围内由于自身问题导致的工作失误应由民瞥自行承担责任。这些都保证了公安队伍正 规化建设的顺利进行。
公安队伍正规化建设的内在要求是实现公安队伍建设的标准化、法制化、科学化。 三者之间的辩证关系是：公安队伍建设的标准化、法制化、科学化是紧密关联、相互依 存的有机整体。首先,公安队伍建设的标准化是科学化与法制化的基础。公安机关各项 工作只有严格按照较为完备的办事程序、要求以及规范(标准)才能保证公安行政管理的 高效率。其次，公安队伍建设的科学化又是标准化的必然要求。只有确立了 “科学化” 的队伍建设的原则、程序和方法，才能使标准化的功能得以聚集、价值得以体现。再次， 公安队伍建设的法制化为标准化、科学化提供了可靠保障。实现公安队伍建设的标准化、 科学化，必须使科学的标准法律化和制度化。因为只有法制化，公安机关才能通过法律 的途径保证公安队伍建设的合法性以及严格依法进行，以法制化的权威性保证正规化建 设的进行。
1.3公安队伍正规化建设发展历程
胡锦涛总书记深刻指出：“在全部公安工作中，队伍建设是根本，也是保证。"①公安 机关经过长期探索，在队伍建设方面不断总结，不断进步。特别是改革开放以来，伴随 着时代变革和公安发展，我国公安队伍iE规化建设积累了很多的经验，公安队伍在回顾 二十多年的公安队伍正规化建设探索历程，主要可以分为三个阶段
1.3.1初步探索阶段
党的十一届三中全会幵创了我国改革幵放的新时期，改革幵放初期，百废待兴，公 安队伍建设面临的历史性课题是正本清源，拨乱反正。自党的工作重心转移之后，公安 队伍建设面临的课题是公安工作和队伍建设如何为经济建设和改革开放服务。这一时期 传统政治工作的各项制度逐步恢复和重建，围绕队伍思想建设、组织建设和纪律作风建 设，着重从制度、规章上形成强大的约束力，借鉴军队建设的做法，加大从严治警的力 度。1983年全国公安改革工作会议第一次正式提出公安队伍正规化建设，中央《关于加 强和改革公安工作的若干问题的决定》明确指出：要在公安系统内部有准备、有步骤地 实行统一的民警体制、统一编制、统一训练、统一待遇、统一装备的要求，此后作了一 些初步探索，出台了《人民警察内务条令》、《人民警察奖惩条令》，但由于历史条件局 限，在理论上和实践上都没有取得突破性进展。
1.3.2改革突破阶段
邓小平同志南方讲话和党的十四大召幵后，我国进入了建立社会主义市场经济体制 的新阶段。这一阶段公安队伍建设面临的历史性课题是，逐步实现从计划经济体制到市 场经济体制改革背景下的队伍管理转型.队伍建设在继承和发扬传统政治工作优势的同 时，加大了干部人事制度改革、教育训练改革的力度，推出了考核激励、末位调整等一 系列创新举措，在解决“能上不能下，能进不能出” “干好干坏一个样”等方面取得了 重大突破。1995年《人民警察法》颁布实施之后，陆续出台了一系列公安法规、规章、 制度，为公安工作和队伍管理改革提供了法律依据。1998年全国公安队伍建设座谈会， 对这一阶段的实践经验进行了总结，从理论上加深了对正规化建设的主要内涵、.工作目 标、指导思想和基本原则的认识，正规化建设取得了突破性进展。
«胡梯涛总书记在对公安执法工作和队伍建设的批示》
1.3.3全面发展阶段
党的十六大召幵后，我国进入了全面建设小康社会的新的发展阶段。党的十六届三 中全会进一步确立了新的科学发展观。这一发展阶段公安队伍建设面临的历史性课题是 以“三个代表"重要思想和科学发展观为指导，探索以人为本、全面、协调、可持续发 展的队伍建设之路。2003年n月，第二十次全国公安会议召幵，并颁布了《中共中央 关于进一步加强和改进公安工作的决定;K把正规化建设提到了事关公安队伍建设全局 的位賈来强调，系统阐述了公安队伍正规化建设的基本内涵、工作重点和推进措施，统 筹考虑了体制、机制和保障等方面问题，标志着队伍正规化建设进入新的发展阶段。这 一阶段公安队伍建设以正规化为重点，以此推动队伍建设全面发展。
党的十六届六中全会上《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题决定》 出台，意味着在构建和谐社会这一伟大历史进程中，各级公安机关更要以加强公安队伍 正规化建设为重点，坚持不解的抓好公安队伍建设。今后很长时期的正规化建设，要按 照构建社会主义和谐社会的要求来进行，各级公安机关必须把队伍的正规化建设置于更 加突出的位置，用正规化来推动构建和谐社会的发展进程，而且要把正规化建设作为公 安队伍建设的当务之急，以更大的决心，来取更加有力的措施，推动队伍正规化建设在 构建社会主义和谐社会进程中迈上新的台阶。
回顾公安队伍正规化建设历程，正规化建设内涵随时代变革和改革探索而不断深 化。在最初的改革探索中，公安队伍正规化建设的内涵也主要是借鉴军队做法，实行统 一管理。在以后的改革探索中，公安队伍正规化建造的内涵主要是强调“和谐”，依法 治警，科学管理，并注重队伍管理机制创新和队伍素质全面提升。
1.4发达国家（地区）誓察队伍正规化建设的重点
纵观发达国家和地区警察队伍正规化建设现状，其中一个最为突出的重点就是特别 注重法制化建设，用明确、完善的法律法规统领警察队伍建设的各个方面和环节，从而 大大提高队伍管理的权威性和有效性，主要体现在以下方面。
1.4.1警察职责、任务的法律化规定
虽然发达国家和地区的警察机构在管理体制、工作目标、组织机构等各个方面均有 不同，但用法律条例予以确立则是大多数使用的做法。发达国家和地区的警察法律、法 规中对警察的任务和职责一般都有这样三个方面的规定：
第一，维护社会秩序和公共安全。例如，《法国国家警察守则》（丨986年)第一条规 定：“全体国家警察确保国家领土完整，捍卫国家主权，保卫共和国制度，维护公共安 宁和公共秩序……”
第二，保护公民人身安全和财产安全以及公共财产的安全，与违法犯罪行为作斗争。 例如，《R本警察法》（1972年修订)第四条规定："警察负有保护个人生命、身体以及财 产的任务，具有预防、镇压、搜查罪犯，逮捕嫌疑犯……的职责。”
第三，警卫及其他一些特殊任务。世界上部分国家都将警卫重要人物和警戒要害部 门列入警察的一项重要职责。
美国警察职责很多，美国是一个典型的实质型联邦制国家，联邦与州在国家管理、 社会事务上实行分权。联邦制的国家形式决定了美国分权型的警察管理体制，这又决定 了美国警察的职责是不统一的。美国城市警察、县行政司法署、州警察以及联邦执法机 构的法定职责各不相同，区别很大。美国律师协会提出的《关于城市警察职责的标准》 还是将美国警察的众多职责列为如下11个方面®-
(1) 认定犯罪分子与犯罪活动，在适当场合逮捕罪犯并参加随之进行的法庭诉讼
过程；
(2) 通过预防性巡逻或其他措施来减少某些犯罪的机会；
(3) 帮助处于受到人身伤害危险的人；
(4) 保护宪法保护的人；
(5) 疏通人员与车辆：
(6) 帮助不能自理的人；
(7) 解决纠纷；
(8) 鉴别哪些属于潜在的严重执法问题，哪些是行政管理问题；
(9) 维护社区的安全；
(10) 促进和维护国内秩序；
(11) 提供其他紧急情况下的服务。
1.4.2警察权限的法律化规定
警察权限是国家法律、法规赋予警察为保障其完成任务和履行职责应享有的权利范 围。发达国家和地E的警察权限多在警察法或其他法规中加以规定。总体来说，具有以 下几点共同规定：
宋万年：《外®警察百科全丰》，中0人民公安大学出板社，WOO年版，笫
II
第一，侦査权和强制权。例如，《香港警察队条例》（1953年)第四十九条规定：“警 官在街上，公共场所或船上或任何交通工具之上对于形迹可疑之人或有犯罪嫌疑，或行 将或意图犯罪之人，依法律在白天或黑天任何时刻将之栏截，实施搜查，必要时加以抓 捕或扣留。”
第二，警械使用权。例如，《円本警察官执行职务法》第九条规定- "警察官为了逮 捕人狙或防止犯人逃走，或者为了保卫自己或他人，或者为了制止犯人抵抗的需要，在 认为有相当理由的场合，按照该事态，在合理判断的必要限度可以使用武器……”
第三，警察命令权。例如《新加坡共和国警察法》（〗985年颁布)第三十九条规定： “尽管新加坡现行的其他法律己有规定，但为了维护法律的秩序，为了预防和侦査犯罪， 警察必要时可以在公路、街道和其他公共场所设置适当的路障，并可以采取一切合理措 施阻止任何车辆通过路障。”
第四，警察处分权。例如，《新加坡共和国瞀察法》（1985年颁布)第三十九规定：“驾 驶员如不按警察的要求在行抵路障前停车,将处丨000新元的罚款或者6个月以下监禁， 也可以两者并处……”
我国的台湾省在《笠察法》第九条规定警察拥有的权限为：发布警察命令；违警处 分-协助侦查犯罪；执行搜索、扣押、逮捕行政执行：使用警械；有关警察业务之保安、 正俗、交通、卫生、消防、救灾、营业建筑、市容査理、户口检察、外事处理等事项； 其他应执行法令事项。’
1.4.3警察培训的法律化规定
世界部分国家地区已逐步把警察的训练写入警察法或相关法规当中，以突出警察训 练的重要性，使警察训练实现正规化、经常化、科学化、制度化，有了法律的依据。例 如:1989年，日本警察厅下发的《改革晋升教育制度、培养优秀警官实施纲要》，指出 晋升考试必须侧重考核业务成绩及相关能力，同时推行业务经验型与理论型相结合的教 育体制。《日本警察法》（1972年修订)第二十七条规定：“(1)繁察厅附设警察学校。（2> 警察大学对高级警察职员进行教育训练并管辖有关警察的进修工作。(3)警察大学设置校 长。（4)瞀察大学的地位及其内部组织由总理府规定。”此外该《警察法》第二十三条和 第五十四条还规定了管E警察学校、警视厅警察学校，道、府、县警察学校的法律地位 及其任务。
因此，面对构建和谐社会的新的历史发展机遇，加快公安队伍正规化建设步伐是适 应新形势、新任务要求的必然选择。认真研究、科学借鉴发达国家和地区在警察队伍正
规化建设中的有益经验，对于我们开拓视野、取长种短、创新发展无疑将具有十分重要 的现实意义。
2当前公安队伍正规化建设的必要性
2.1相关理论研究滞后
公安队伍正规化建设虽然己经取得了相当大的成绩，但进程相对缓慢，许多方面的 工作还是不能达到让人满意的要求，形成这个问题的一个重要原因，是我们缺少系统的 理论研究。公安队伍的正规化建设虽然从建国初期就开始着手，但真正意义的正规化建 设的还是始于1983年全国公安改革工作会议之后。回顾将近半个世纪以来的正规化建设 历程，我们明显地感觉公安队伍的正规化建设缺少自觉、深入和系统的研究。虽然也有 一些理论研究的成果，但大多数是基层正规化建设的经验和做法的总结，是面对实践经 验的总结,缺乏理性的思考。而且这些研究成果缺少预见性和创新，没有结合当前的时代 来论述，对公安基层关心和面临的许多问题难以回答。目前正式出版的公安机关正规化 化建设的不多，国家和公安部虽然出台了一些公安机关正规化建设的法律法规和规章制 度，但不能涵盖公安工作的各个方面。由于理论研究的滞后，必然难以对新形势下公安 机关正规化建设的许多重大闽题做出清晰的回答，也难以对公安队伍正规化的构建作出 科学的、有效的筹划。理论研究滞后，除了主观上的原因外，也和公安队伍整体上忽视 理论研究、研究人员不多、缺乏统一组织有着直接关系。在基层公安机关，缺乏理论研 究环境，激励机制竞争机制不健全，严重影响了公安理论的发展。一个民警在具体业务 中表现突出可以立功受奖，但在理论研究上出了成果很少受重视。而上级公安机关在理 论研究上习惯于各自为战，缺少统一组织和集体攻关，这也是产生理论滞后的一个重要 原因。公安部在辽宁大连先后两次召幵正规化建设座谈会，会上印发的论文大多来自基 层公安机关和公安民鳘，缺少公安院校等研究机构的