设计协同时代的规划实施保障机制建构——以新八大里地区更新为例.docx

设计协同时代的规划实施保障机制建构
——以新八大里地区更新为例
The construction of Planning and Implementation Guarantee Mechanism in the age of Collaborative Design – take New Badali renewal planning for example

【摘要】进行区域重构型整体式更新，已成为国际大都市谋求发展、参与全球竞争的主要手段。通过分析天津近年来发展现状和更新项目实施情况，从问题剖析入手论证了建构实施保障机制的重大作用，并以新八大里地区更新为例，详细阐述如何在规划编制阶段即建构起实施保障机制：设立协同工作组织作为设计、实施、管理的主体和责任方，在规划主导、各专业齐头并进的多线程模式下协同进行规划编制；结合规划编制与行政管理，通过出让条件控制、利益关系调解、市场需求对接、社会公益保障等协同手段，进行强制性控制与引导性调解，保障规划与实施无缝对接；促成城区范围协同工作平台的建构，对各大重点更新项目进行综合性的整体调控，使整个中心城区有序更新。
[Abstract] Regional Reconstruction of City Renewal has become an the main means for international metropolis seeking development, and participating in global competition. Through analysis on recent years’ development and the implementation of city renewal in Tianjin, construction of implementation guarantee mechanism has been proved an important role from present problem analysis. Take New Badali renewal planning for example, how to construct the implementation guarantee mechanism has been illustrated in details: a collaborative design workshop should be established as the one being responsible for design, implementation and management.Planning Should formated under the lead of urban planners, while other special designers working shoulder to shoulder.Through the contral and mediation on conditions for land use transfer, interests relationship, market demand and social welfare, planning can be guaranteed to be performable.The professional foot platform for collaborative works of entire renewal is expected to be constructed,helping Tianjin updating itself in order.

【关键词】区域重构型都市更新，实施保障，协同设计，出让条件，利益关系，市场需求，社会公益
[Keywords] Regional Reconstruction of City Renewal,Implementation Guarantee, Collaborative Design, Conditions for Land use Transfer, Interests Relationship, Market Demand, Social Welfare

1. 区域重构型都市更新的背景
20世纪80年代以来，许多国际大都市都竞相开发了中心城区的大规模整体式更新项目，如纽约的Battery Park City、东京的新宿、上海的浦东新区、伦敦的Canary码头和鹿特丹的Kop van Zuid等，希冀通过这种区域重构型的都市更新行为，实现整个城市的飞跃提升。随着全球化时代的推进和国际大都市圈间竞争的加剧，区域重构型都市更新项目已成为城市发展的热点议题[1]。
21世纪开始，我国的城市一直处于飞速发展和建设时期，各地涌现城市开发的热潮，城市再生、新建和重建并行并存，几乎所有的大城市都在朝着现代化的方向迈进，亟望跻身国际都市之列。由于我国土地归国有的特有制度，可以更高效的征地整理再开发，这种区域重构型都市更新行为，在我国有着土地整理更快，规划更易整体实施，建设周期更短等特有优势，成为提升城市能级与竞争力的主要手段。
此类更新项目多因区位特殊（位于城市中心或中心边缘）、整改面积大、现状及周边情况复杂，并关系到城市未来发展方向、生态环境的营造与维护、历史文脉延续等复杂方面，所以往往会涉及市场策划、城市规划、建筑、交通、市政、地下空间、生态、景观等多个专业和部门。多领域协同设计正逐渐成为都市更新规划的主流方式。
2. 天津市发展与更新的现状剖析
唐子来在上海城市规划展示馆的演讲里讲到：“当一个城市处于成长期的时候，全新的开发是其满足空间需求的主要方式，城市建成环境演化以向外拓展为主。……而当一个城市进入成熟期时，再开发就成为其满足空间需求的主要方式，城市建成环境演化以内部更新为主。[3]”天津近年来一直在通过以滨海新区为重点的新城区建设和老中心城区更新，谋求城市转型与重构的重大发展。在未来从成长期过渡到成熟期的这一特定发展阶段，后者愈将成为主要方式。
在天津早期一些重点片区更新的探索中，也曾通过设立项目指挥部希冀建立起跨部门合作的协同工作组织，但经几年实践可见，仍存在着各专业工作成果难于搭接，专业问题滞后显现，开发时序混乱，规划难以实施和经管，甚至相邻项目区间定位重构、缺乏联系，更新项目散乱以致整个中心城区结构不明晰等问题。剖析其原因如下：
（1） 项目参与方单一。
主要参与方为政府与规划相关技术机构，多以单方意愿独立决策。利益相关人角色的缺失使项目初期即面临土地整理、集资等项目启动方面的困境；市场策划角色的缺失，使更新规划缺乏全局观、市场观，无法实现产业转型与提升，并适应多变的房地产市场；城市运营的开发代理人角色的缺失，造成产品的选择盲目、无开发时序合理安排，后规划阶段与开发商交接困难，直接面临土地出让、开发建设和运营管理等方面的困境。
（2） 缺乏专业的协同与调解。
协同工作组织并非各部门调派人员的空间集结和各专业成果的简单拼凑，缺乏权威的主持与协调会出现各专业交接工作失误，工作成果互不调和甚至彼此矛盾。
（3） 单线程模式运作低效。
传统的“城市规划-建筑设计-市政配套-规划实施”的单时间线工作模式，往往使更新周期过长推行困难，甚至中途因不可控原因废止。规划和实施断裂为不同阶段，造成设计与管理的分隔也是阻碍更新推进的重要原因。
此外单线程模式易导致问题滞后显现而无法解决，空间规划及相关设计专业、市场分析和实施管理等应进行通盘考虑，从规划阶段之初即参与到项目中来，各专业和部门的工作须贯穿整个过程。
（4） 行政实施效力低。
机构和程序的繁冗造成指令从申请到下达实施的周期过长，直接造成有价值的城市遗产等未能得到及时保护。重点项目指挥部须具备点对点的切实行政效力。
3. 规划实施保障机制的建构与实践
3.1 新八大里地区更新项目概述
天津市原小白楼城市主中心存在着用地几近饱和、历史文化保护与新晋开发矛盾、交通与市政基础设施落后难于整改等制约问题，继文化中心及周边地区被拓展纳入城市主中心后，有着相对更多开发与更新可能的南部区域已然成为城市发展的重心所在。新八大里地区即位于该重点区域，是连接小白楼-文化中心城市主中心和天钢柳林副中心的重要廊带。该地区曾是陈塘老工业区，随着城市产业“退二进三”的进程，不少厂房已闲置。交通拥堵、业态衰退、基础设施老化、生活环境恶化、风貌特色消退等一系列问题凸显。能否盘活资源实现产业转型，成为中心城区新增长极；保护和发掘旧城区原有的工业遗存与地方文化；对接中心城区生态系统，并对整个系统结构进行提升与重塑，改善生态环境，是新八大里地区更新规划的三个战略目标。

图1 新八大里地区的区位
Figure 1: Location of the New Badali area(Drawn by Gao Yuan)
3.2 保障机制的建构及运作平台
因开发吸引各种行业，涉及多个部门，国外政府对区域重构型更新项目多采用“联席会议”的管理方式，于立项后即成立一个跨部门的办公室，包括规划、交通、公用设施、房地产等各行业的代表。“联席会议”具有行政机构授权的一定行政权力，某些“联席会议”直属中央政府，甚至凌驾地方政府之上，负责组织规划、设计、开发、建造、招租直至物业管理[3]。这个“联席会议”是规划实施保障机制的基本平台，即协同工作组织，将“已规划”付诸“可实施”是规划的终极目标。
新八大里项目成立协同工作组织，有别于以往项目指挥部的简单模式，是有着系统的组织结构和运作机制的实施主体，包含行政管理、土地整理、测绘、市场策划与运营、招投标、规划、建筑、交通、市政、防灾、地下空间、生态、景观等十几家技术设计单位和管理机构，各方权责分明，既包含了规划及相关专业技术层面的协同，也包含了制度、政策、决策以及实践行动上的协同。
（1） 政府牵头，规划专业主导
政府的职能主要是组织和管理，行使其行政职能制定编制规则、设计制度，引导区域开发的大方向。规划师为协同工作组织中的主导，但不是规划设计的唯一抉择者，主要职能是引导和协同各专业部门工作，形成多学科整合与知识系统化的协作机制。规划编制更多成为专家间的一种协作过程，在规划师、建筑师、工程师、开发商、行政管理方、特殊利益（环境保护、历史保护）代表者和其他利益相关人角色之间重新划分。规划师的角色衍生为规划编制过程中的仲裁者。[1]

图2 规划专业在各阶段的主导作用
Figure 2: The leading role of planning in each stage(Drawn by Ma Song)

（2） 多时间线程，各专业齐头并进
不同于传统单线程工作模式，各规划编制相关专业的设计师和工程师，于立项后即共同参与到规划编制工作中，在规划专业引导下协同工作，通过周期性的交流，反馈专业性的技术建议，从而影响着规划编制的工作方向。各专业间保持齐头并进的工作进度，在相互间的技术佐证下及时发现问题，在以共同的规划目标为利益出发点的仲裁下，权衡利弊因子并消解矛盾。这种多时间线程工作模式，使各专业共同参与了规划编制的整个过程，不再仅是被动的接受规划成果或其他专业制定的已批复的设计条件，从而具有了更大的话语权，在提高效率减少失误几率的同时，更易使规划达到最优效果。

图3 相互影响和协同工作的各专项规划
Figure 3: Mutual effects and collaborative work of each special planning(Drawn by Ma Song)

3.3 规划实施保障机制的调控手段
任何时代的任何规划机制本质上都是为项目的实施建设而服务的，在各专业协同设计编制规划的同时，还须通过法律、经济、行政等手段同步进行强制性控制与引导性调解，以保障规划具备可实施与可管理性。
3.3.1 出让条件控制
在美国巴尔的摩内港区更新项目中，整个项目区的土地被均质划块后出租出卖，造成了建筑群体设计缺失；以“地块”为单位的设计彼此割裂和孤立；部分建筑体量过大，空间尺度失控等问题。归根结底是因为对分块土地开发缺乏整体的有效控制，市场主导会使开发自然的走向过商业化。如何以适宜的面积和限界、科学的方式划分开发和控制单元；如何在市场经济环境下，对开发进行强力有效的控制；如何使感性城市设计接轨理性实施管理，将设计师的蓝图最大效率实现为开发商的建设方案？
近年来天津创造性编制了“一控规两导则” （1）的开发控制机制。在控制性详细规划（2）层面粗化了编制内容，由地块平衡控制扩大为单元平衡控制，通过土地细分导则（3）再将控规的单元控制要求落实到具体地块，二次软硬兼施的开发条件控制，给予市场开发更大的弹性空间。城市设计导则实现了城市设计与开发控制管理的有机结合，可以将城市设计成果转化并纳入规范化、法制化的管理体系中。[5]
新八大里项目以连接天津城市主副中心的快速路黑牛城道为主要分界，在充分考虑城市道路分割、现状土地整理状况、各单元资源均衡分配、意向开发商开发能力与产品偏好等影响要素的基础上，将项目区划分为八大开发单元。在修详规深度的城市设计和初设深度的建筑设计（5）的成果基础上，整体编制“一控规两导则”。此外，为使整体城市设计最大效能落实开发，协同工作组织经多次讨论，首创“携方案出让”的控制模式，将同步规划进行的建筑策划方案附入各开发单元的土地出让合同中，对城市形象控制进行了具体说明：“开发地块的规划平面布局、空间形态、建筑高度等参考建筑策划方案，沿黑牛城道、复兴河两侧的建筑风格、外檐形式及环境景观应符合策划方案。如确需对局部进行调整的，不得影响总体规划布局及空间形态，并且以规划局最终审定的《建设工程规划许可证》为准。”

图4 作为土地出让合同附件的第三里建筑策划方案
Figure 4: The construction plan of Sanli in contract for assignment of the right to the use of land
(Drawn by Bofeng Construction Engineering Technology Co Ltd)

“一控规两导则”联同“携方案出让”的控制模式，对于对城市发展意义重大的大规模整体型更新项目，有着更高效的控制力和可实施性，最大效能实现规划编制到开发建设的转化（4）。
3.3.2 利益关系调解
区域重构型更新项目往往波及众多利益相关人，政府、行政部门、开发商、现有和未来土地使用者、周边机构和住民等利益主体间存在着独立或交织的种种利益需求，衍生出众多共享利益和矛盾冲突。未对利益主体间的博弈行为进行预期与调解，会导致规划实施举步维艰。
新八大里陈塘老工业区内，目前一些厂房已闲置废弃，一些仍在生产，厂区宿舍及其周边有职工和住民居住。在协同工作组织的统筹下，同步于更新规划编制工作的推进，规划局和国土房管局相关部门通过出访和联席座谈等方式，就拆迁安置问题与利益相关人积极进行交流沟通。对于厂房废弃及意向搬迁的企业，依据《天津市工业东移企业国有土地使用权收购暂行办法》，就搬迁补偿、奖励措施和新厂区的选址安置等细则进行洽谈，了解其诉求及困难，对各项具体事宜指认权责，切实保障企业利益；无意向搬迁企业考虑就地安置，根据更新区规划，以征地补地的方式协商调整用地范围，同时将现状情况反馈给规划专业，进行同步协调。对于拆迁区现住民，依据2012年国家颁布的最新拆迁法条例，在达成共识的基础上，依法对个体提供拆迁补偿和妥善安置；需保留的现状住区，了解住民对于周边开发的忧虑和诉求，严格控制周边开发密度、容积率、绿地率等居住环境指标，保障现状环境不会因开发而恶化，并使居住品质可得到优化与提升，住民可在更新中切实受益。

图5 新八大里地区现状厂区分布
Figure 5: Present situation of factories’ distribution in New Bdali area
(Drawn by Li Ranran/Luan Xin)

此外，未来的利益相关人也被提前邀请介入项目。在建筑初设阶段即进行“拟招商”，于全国范围内征集和邀请有实力的意向开发商，在主管规划建设的副市长主持下，就土地价值评估、开发单元选择（7）、建设分期组织、开竣工期限保障、地下空间和基础设施的代建和管理意向等双方关注的重点问题进行了深入座谈。意向开发商的提前介入，使规划和建筑设计有了更强的目的导向和市场接受度预估，实现了未来从规划到实施的无缝对接。
受我国国情和发展阶段所限，目前还无法仿效芝加哥大都市区框架规划[7]进行“协作式规划”，广泛邀请民间组织、各年龄族裔、各行各业的志愿者代表，通过网络、论坛、讨论会等形式切实参与规划编制，与政府、规划委员会建立平等合作关系。但随着近年来我国经济体制改革的不断深入、国际化程度的提升、公众民主意识的增强，使规划愈将需要更多的考量。协作式规划理论倡导“将受到影响的人群从规划开始就纳入到过程中从而建立广泛决策基础[7]”的做法，使利益相关人并非在规划编制完成后才以建议者和执行方的身份“被执行”规划，而是与立项后即介入项目，通过其对于现状情况和自身需求的理解和陈述，协助规划师在复杂多元的情况下，编制出为利益各方都接受并愿意配合实施的有效规划。
3.3.3 市场需求对接
都市区域重构型更新项目多为政府主导、自上而下型的开发建设行为，近年来一些此类项目普遍存在着在大张旗鼓的编制规划和招商引资之后，实施却难以推进的现象。在市场经济背景下，政府主导型更新项目同样也须参与到用脚投票的市场竞争大环境中（8）。社会主义市场经济的完善和推进，要求政府把微观主体的经济活动交给市场调节[9]，政府自身也变得更加积极主动和“企业化”。
新八大里项目为典型的政府主导型都市更新，但有别以往，开发策略和规划编制不是被预先进行政治设定和全面管控，而是先期引入市场策划专业与意向开发商，并引导其与规划、建筑设计专业进行多次详彻的交流对接而协同拟定。政府职能则更偏于辅以设定开发规则的方式引导发展方向。
空间规划初设方案基本稳定后，基于土地出让可行性的考虑，即时进行了策划招标，经公正比选，择中标团队正式介入项目，配合规划编制继续进行深入研究。市场策划专业对项目区及周边进行区域级的整体发展战略和定位研究；对商业、办公、公寓、住宅等各业态进行了产品特点归纳、市场调查、资源整理、市场供需分析、规模推算等技术工作；确定产品的开发种类和开发步骤，使产品切合现有市场需求，并引导未来需求和开发方向；最终针对规划方案提出布局和开发策略建议，对设计指标进行校验和调整，通过技术成果的反馈与规划专业协同进行对应的空间调整，确保规划落地可行。

图6 第三里的业态调整建议及配比示意图
Figure 6: Adjustment recommends and proportion set for format of Sanli
(Drawn by Beijing CBRE property management services Ltd)

此外，“拟招商”后基本确定的意向开发商，在协同工作组织统筹安排下，分别与意向开发地块对应的建筑设计专业进行提前对接，初步了解设计方案并就开发方向和偏好提出建议。建筑设计专业在市场策划专业建议和开发商市场经验的佐助下，酌情进行方案调整。
3.3.4 社会公益保障
在开发过程中，社会、公益、文化等相对弱势因子的利益表达、协调和保障，需要通过科学预期，提前争取权利机构的支持与协助。
新八大里地区曾是天津著名的陈塘老工业区，现状厂区内有不少保留完好的厂房、成规模的厂树和废弃的货运铁轨。经测绘专业现状踏勘后，决定对厂房、厂树和铁轨制定专项保护规划，保留地区的工业记忆，为未来的新八大里留下地方文脉并形成良好的生态环境。为避免划定保留的建构筑物和植物在土地整理过程中被误拆误毁，协同工作组织携第一时间整理出的测绘成果，以特批权限走最短程序以最快速度向权利机构提出申请。行政主管部门经考量，编制并向有关部门及时下达了附有精准测绘和保护图纸的《关于土地整理过程中的厂房、厂树和铁轨保护的函》，切实确保文保规划留其所保。

图7 工业厂房和铁轨的保护规划-左1
Figure 7: Protection planning for the factories and rails(Drawn by Gao Yuan)-Left One

图8 根据树木测绘制定的厂树保护规划-右1
Figure 8: Protection planning based on the surveying and mapping for the tree in factories
(Drawn by Tianjin Institute of surveying and mapping, Germany Atelier Dreiseitl)-Right One

4. 应用拓展
笔者在进行《天津市中心城区东南部重点区域规划提升》的研究中，通过将文化中心周边地区（城市主中心拓展区）、解放南路地区、天钢柳林地区（城市副中心）、新八大里地区等各地区规划拼合后，站在全局视角重新审视，发现各项目区间存在着定位重置、城市轴线与开放空间不搭接、相邻区域建筑风貌差异大等问题。当前进行的城市更新，一般是以单体项目范围为单元逐个进行规划和施工，项目各自为政，缺乏必要的有机联系，加之建设时序混乱，相邻项目间彼此相绊，直接影响到整个中心城区的重构与提升。整体调控的缺失，使规划层面的问题随着建设实施逐一显现并愈加恶化。

图9 《天津市中心城区东南部重点区域规划提升》的研究范围
Figure 9: The study range of “The Promotion Planning for major development zone in southeast of Tianjin ” (Drawn by Gao Yuan)

笔者希冀可将规划实施保障机制通过理论推广和平台拓展，促成天津中心城区市级项目统筹的协同工作体系的建构，站在更广阔视角、更大空间范围和更长远的时间周期内，对规划与开发进行综合性的整体调控，使整个中心城区有序更新，实现天津城市发展与能级提升，逐步走向国际化水平的大都市。

注释
（1）“一控规”为控制性详细规划，“两导则”为土地细分导则和城市设计导则;
（2）控制性详细规划是规划实施管理的直接法定依据，详见《城乡规划法》；
（3）《天津市城乡规划条例》中对土地细分导则的制定与实施予以规定，为其作为规划管理的依据提供法律支撑；
（4）应注意的是，这种模式对于开发控制度较高，因此不适用于独立小型地块和需特殊设计的地标型地块；
（5）城市设计与八个里的建筑设计同步同期进行，定期交流协商，共同推进设计方案；
（6）该项目的重要性决定了规划对于建设的整体控制力度较强，因此将建筑策划方案也纳入合同附件；
（7）新八大里地区分为八个开发单元，以“里”为单位进行土地出让；
（8）正如赵燕菁在《新制度经济学视角下的城市规划》中所阐述：“政府是一个企业”：政府是一个“理性而自利”的组织；政府不是市场的对立物，而是市场的一部分[8]。

参考文献
[1]（日）北尾靖雅原著，胡昊译著，秦丹尼审校，城市设计协作方法[M]，上海：上海交通大学出版社，2010；
[2]周一星，城市地理学[M]，北京: 商务印书馆，2003；
[3]张庭伟, 滨水地区的规划和开发[J]，城市规划，1999年第23卷第2期；（50-55,33）；
[4]唐子来，以怎样的价值取向引领城市更新——唐子来教授在上海城市规划展示馆的演讲，
[5]中国建设报社出版技术部，创新控规编制 描绘滨海美景——天津市规划局局长尹海林谈创新控制性详细规划编制， 10:11:36；
[6]罗艳、王星然，我国区域城镇体系规划实施保障机制框架建设研究[J]，世界科技研究与发展，2008-07，Vol30，No2：（28-232）；
[7]刘刚、王兰，协作式规划评价指标及芝加哥大都市区框架规划评析[J]，国际城市规划，2009年Vol24，No6；（34-39）；
[8]赵燕菁，新制度经济学视角下的城市规划（上）[J], 城市规划，2005（6）：40-47；赵燕菁，新制度经济学视角下的城市规划（下）[J], 城市规划，2005（7）：17-27；
[9] 创建者：Rachel_kan，百度百科专有名词“政府职能转变”，

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