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第一章第一章 公共部门人力资源管理导论公共部门人力资源管理导论 第一节第一节 公共部门人力资源管理概论公共部门人力资源管理概论 第二节第二节 国外公务员制度及其改革国外公务员制度及其改革 第三节第三节 中国公共部门人事管理改革中国公共部门人事管理改革第一节第一节 公共部门人力资源管理概论公共部门人力资源管理概论 一、社会物品分类及其供给一、社会物品分类及其供给 社会物品的一般分类社会物品的一般分类（价值取向）社会物品的典型分类社会物品的典型分类 社会物品的供给社会物品的供给社会物品的分类标准社会物品的分类标准比较普遍采用的分类标准比较普遍采用的分类标准“竞争性竞争性”和和“排他性排他性”非竞争性，是指任何消费者对物品的消费都不影响其非竞争性，是指任何消费者对物品的消费都不影响其他消费者或整个社会的利益。他消费者或整个社会的利益。非排他性，是指某些物品在技术上不易排除众多受益非排他性，是指某些物品在技术上不易排除众多受益者，或者虽然具有排他的可能性，但排他的成本者，或者虽然具有排他的可能性，但排他的成本昂贵，在经济上不可行昂贵，在经济上不可行。社会物品的分类社会物品的分类 社会物品竞争性非竞争性排他性私人物品（衣服、食物（衣服、食物等等 ）俱乐部类物品（对外排（对外排他性，仅由俱乐部成员消费，他性，仅由俱乐部成员消费，对内非竞争性，单个会员对对内非竞争性，单个会员对俱乐部物品的消费不会影响俱乐部物品的消费不会影响或减少其他会员对同一商品或减少其他会员对同一商品的消费。如游泳池、收费公的消费。如游泳池、收费公路、电影院等）路、电影院等）非排他性公共池塘类物品（人们共同使用整个资源（人们共同使用整个资源系统但分别享用资源单位系统但分别享用资源单位的公共资源。如公共草场、的公共资源。如公共草场、地下水、福利房等）地下水、福利房等）纯公共物品（国防、法律、（国防、法律、外交等外交等 ）社会物品的供给社会物品的供给一般企业提供私人物品一般企业提供私人物品按照组织目的和承担任务的不同，可以将企业细分为按照组织目的和承担任务的不同，可以将企业细分为三种类型，即生产私人物品的一般企业；生产公共物品的三种类型，即生产私人物品的一般企业；生产公共物品的特殊企业，如国（公）有企业特殊企业，如国（公）有企业 ；生产私人物品的国有企；生产私人物品的国有企业，我国的国有企业业，我国的国有企业 公共物品的多样性和公共事务的复杂性要求公共公共物品的多样性和公共事务的复杂性要求公共物品供给的多元化物品供给的多元化一般说来，公共物品供给有三种不同情况：公益性最一般说来，公共物品供给有三种不同情况：公益性最强且强制性最强的纯公共物品由政府提供；公益性较强且强且强制性最强的纯公共物品由政府提供；公益性较强且强制性较弱的公共物品由社会公共事业组织（我国称为事强制性较弱的公共物品由社会公共事业组织（我国称为事业单位）来提供；强制性最弱且自愿性较强的公共物品则业单位）来提供；强制性最弱且自愿性较强的公共物品则由公民社会（第三部门、非营利组织）提供。由公民社会（第三部门、非营利组织）提供。二、公共部门概念的界定二、公共部门概念的界定 公共部门（公共部门（Public Sectors)Public Sectors)的定义的定义 国外的公共部门范围国外的公共部门范围（主要是指政府组织）我国现阶段的公共部门范围我国现阶段的公共部门范围（党政群机关与事业单位）事业单位事业单位 建国初，借鉴前苏联的体制模式，建立了高度集中的计划建国初，借鉴前苏联的体制模式，建立了高度集中的计划经济体制。在当时的计划经济体制下，国家为适应社会主义建经济体制。在当时的计划经济体制下，国家为适应社会主义建设事业的发展和满足人民群众精神文化生活的需要，相应设立设事业的发展和满足人民群众精神文化生活的需要，相应设立了由国家核拨经费的，从事教育、科学、文化、卫生、社会福了由国家核拨经费的，从事教育、科学、文化、卫生、社会福利等领域社会服务的社会组织，由于设立的社会公益性质，使利等领域社会服务的社会组织，由于设立的社会公益性质，使其不同于机关、企业和社会团体，统称为事业单位。目前，按其不同于机关、企业和社会团体，统称为事业单位。目前，按行业标准可以将事业单位区分为教育、科研、文化、卫生、体行业标准可以将事业单位区分为教育、科研、文化、卫生、体育、新闻出版、广播电视、社会福利等育、新闻出版、广播电视、社会福利等2727个大类、个大类、147147个中类个中类以及若干小类以及若干小类 。截止截止20052005年，我国共有年，我国共有125125万个事业单位，工作人员近万个事业单位，工作人员近30003000万，是公务员数量的万，是公务员数量的6 6倍，占全国财政供养人员的倍，占全国财政供养人员的7777，从行，从行业看，教育单位占业看，教育单位占5050，卫生单位占，卫生单位占1515，涉农单位占，涉农单位占1010，科研单位科研单位3 3，事业单位专业技术人员约，事业单位专业技术人员约20002000万人，占职工总万人，占职工总数的数的6767，占全国国有单位专业技术人员总数的，占全国国有单位专业技术人员总数的7171。事业单位分类大类大类中类中类教育研究生院、部，本科院校，高等专科学校，中等专业学校，职业技术学校，基础教育学校，成人教育高等学校，成人教育中等学校，成人教育初等学校，其他教育事业单位 科研自然科学研究单位，社会科学研究单位，综合科学研究单位，其他科学研究事业单位 文化艺术事业单位，群众文艺事业单位，图书文献事业单位，文物博物事业单位，其他文化事业单位 卫生医院，疗养院、疗养所，卫生保健、防治单位，血液事业单位，其他事业单位 体育竞技单位，体育设施单位，运动项目管理中心，其他体育事业单位 新闻出版新闻传播单位，报社，出版社，音像出版社，杂志社，编辑单位，其他新闻出版事业单位 广播电视电台、广播单位，电视台（站），影视制作单位，放映单位，其他广播影视事业单位社会福利福利事业单位，康复治疗事业单位，殡葬事业单位，烈士陵园，其他社会福利事业单位 救助减灾 救助打捞单位，防雷（雹）站 统计调查 统计事业单位事业单位分类（续事业单位分类（续1 1）大类大类中类中类技术推广与实验农业服务单位，其他农业事业单位，林业服务单位，其他林业事业单位，畜牧业服务单位，其他畜牧业事业单位公共设施与管理 房地产服务事业单位，园林绿化事业单位，城市环卫事业单位，航务单位，公路事务单位，水利事业单位，其他水文水利事业单位，其他房地产服务、城市公用事业单位，其他交通事业单位，其他环保事业单位 物资仓储仓库，供销站，其他物资仓储、供销事业单位 监测水文事业单位，环境监测站，环境标准站，气象管理单位，气象预测事业单位，气象预报事业单位，其他气象单位，地震管理单位，地震预报事业单位，地震预测事业单位，其他地震事业单位 勘探与勘察 工程勘察院（所、中心），工程设计院（所、中心），其他勘察设计事业单位，地质调查队（所），探矿队（所），地质测绘队（所），勘探技术服务所（中心），其他勘探事业单位 测绘测量队（站），地图制作中心，综合测绘队，其他测绘事业单位 检验监测与鉴定 汽车检测中心（站），船检单位，动植物检疫所（站），森林检疫所（站），药品检验所（站），食品检验所（站），其他卫生检验单位 法律服务 律师事务所，法律援助单位，其他法律服务事业单位 事业单位分类（续事业单位分类（续2 2）大类大类中类中类资源管理事务农业自然保护单位，森林防灾、保护站，林业自然保护单位，海洋自然保护单位，海洋管理单位，海洋观测单位，其他海洋事业单位，自然保护单位 质量技术监督事务计量所（站、中心），技术监督所（站、中心），质量检测站（中心），其他标准计量、技术监督、质量检测单位 经济监督事务 税务师事务所，会计师事务所，统计事务所，价格事务所，其他经济监督事务事业单位 知识产权事务 专利单位，商标单位，版权单位，其他知识产权单位 公证与认证 公证单位，认证单位，其他公证与认证单位 信息与咨询 信息事业单位，咨询服务中心（站），其他信息咨询事业单位 人才交流人才交流中心（站）机关后勤服务 机关后勤保障事业单位，房产事业单位，接待服务单位，文印通讯事业单位，幼儿园，其他机关后勤服务事业单位 其他服务 技术交流中心（站），外事交流中心（站），资金清算（结算）中心，驻外地办事处，稽查征费所，住房公积金管理中心，其他事业单位 教育事业单位分类教育事业单位分类中类中类小类小类研究生院、部 研究生院、部 本科院校综合院校、理工院校、农业院校、林业院校、医药院校、师范院校、语文院校、财经院校、政法院校、体育院校、艺术院校、民族院校、职业院校、其它本科院校高等专科学校综合高等专科学校、理工高等专科学校、农业高等专科学校、林业高等专科学校、医药高等专科学校、师范高等专科学校、语文高等专科学校、财经高等专科学校、政法高等专科学校、体育高等专科学校、艺术高等专科学校、民族高等专科学校、职业高等专科学校、其它高等专科学校中等专业学校工业中等专业学校、农业中等专业学校、林业中等专业学校、医科中等专业学校、师范中等专业学校、财经中等专业学校、政法中等专业学校、体育中等专业学校、艺术中等专业学校、外语中等专业学校、其它中等专业学校职业技术学校职业中学、技工学校、其他职业技术学校教育事业单位分类（续）教育事业单位分类（续）中类中类小类小类基础教育学校普通中学（完全中学、高中、初中）、小学、幼儿园、特殊教育学校、工读学校、其他基础教育学校成人教育高等学校广播电视学校、夜大学、函授大学、职工高等学校、农民高等学校、管理干部学院、党校、团校、其它成人教育高等学校成人教育中等学校成人教育中等专业学校、成人中学、培训学校（中心）、广播电视学校函授学校、干校、其他成人教育中等学校成人教育初等学校成人教育初等学校其他教育事业其他教育事业单位何谓何谓“事业单位事业单位”？1 1、经费论。、经费论。从组织经费来源角度来界定，认为事业单位是指从组织经费来源角度来界定，认为事业单位是指“为国家创造和改善生产条件，促进社会福利，满足人民文为国家创造和改善生产条件，促进社会福利，满足人民文化、教育、卫生等需要，其经费由国家事业费开支的单位化、教育、卫生等需要，其经费由国家事业费开支的单位”2 2、成果论。、成果论。从组织产出的成果形式来定义，规定从组织产出的成果形式来定义，规定“凡是直接凡是直接从事为工农业生产和人民文化生活等服务活动，产生的价值从事为工农业生产和人民文化生活等服务活动，产生的价值不能用货币表现，属于全民所有制的单位，列为国家事业单不能用货币表现，属于全民所有制的单位，列为国家事业单位编制位编制”。3 3、目的论。、目的论。即从组织目的角度进行界定，认为事业单位即从组织目的角度进行界定，认为事业单位“以以增进社会福利、满足社会文化、教育、科学、卫生等方面需增进社会福利、满足社会文化、教育、科学、卫生等方面需要，提供各种社会服务为直接目的，其工作成果与价值不直要，提供各种社会服务为直接目的，其工作成果与价值不直接表现或主要不表现为可以估量的物质形态或货币形态。接表现或主要不表现为可以估量的物质形态或货币形态。”4 4、会计核算论。、会计核算论。即从会计核算的角度进行界定，认为事业单即从会计核算的角度进行界定，认为事业单位是指位是指“从事为生产和生活服务以及提高人民科学、文化水从事为生产和生活服务以及提高人民科学、文化水平和素质服务的独立核算单位。平和素质服务的独立核算单位。”何谓何谓“事业单位事业单位”？5 5、职能论。、职能论。从组织职能的角度对其进行界定，认为事业单位从组织职能的角度对其进行界定，认为事业单位是是“政府为履行自己的应有职能而兴办的一些面向社会提供政府为履行自己的应有职能而兴办的一些面向社会提供服务的公益性机构。服务的公益性机构。6 6、属性论。、属性论。强调组织属性，认为事业单位是强调组织属性，认为事业单位是“为了社会公益为了社会公益目的，由各级政府、企业法人、社团法人或公民个人出资以目的，由各级政府、企业法人、社团法人或公民个人出资以及上述法人和自然人的某种合资形式依法举办的，依法自主及上述法人和自然人的某种合资形式依法举办的，依法自主运作，独立承担民事责任，从事教育、科技、文化、卫生、运作，独立承担民事责任，从事教育、科技、文化、卫生、体育等方面的非营利性社会服务活动的独立法人。体育等方面的非营利性社会服务活动的独立法人。”7 7、综合论。、综合论。从目的、经费、属性等综合角度界定事业单位，从目的、经费、属性等综合角度界定事业单位，认为事业单位是指认为事业单位是指“国家为了社会公益目的，由国家机关举国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。化、卫生等活动的社会服务组织。”事业单位的国际比较事业单位的国际比较1 1、事业单位与代理机构及公法行政实体比较、事业单位与代理机构及公法行政实体比较部门代理机构（部门代理机构（departmental agencies）和公法行政实）和公法行政实体（体（public law administrations）虽然种类繁多、特点各异，）虽然种类繁多、特点各异，但都具有较强的自主性：在制度上将这些实体从传统的政但都具有较强的自主性：在制度上将这些实体从传统的政府部门剥离出去，赋予其部分或全部的法人地位，享有组府部门剥离出去，赋予其部分或全部的法人地位，享有组织结构或法律上的独立性。织结构或法律上的独立性。部分经合组织国家公共服务组织部分经合组织国家公共服务组织国家组织名称加拿大 服务代理机构（serviceagencies），特别事务机构（SpecialOperatingAgencies），部门服务机构（departmentalserviceagencies）法国公共机构（publicestablishments），独立行政机构（independentadministrativeauthorities）德国联邦机构（federalagencies），公法实体（bodiesofpubliclaw）荷兰独立行政实体（Independentadministrativebodies），代理机构（agencies）新西兰 皇家实体（crownentities），半自治实体（semi-autonomousbodies）西班牙 具有行政职能的自治实体（autonomousbodieswithadministrativefunctions）瑞典委员会（boards），代理机构（agencies）英国执行机构（ExecutiveAgencies），非部门公共实体（non-departmentalpublicbodies）美国独立代理机构（independentagencies），独立监管委员会（regulatoryindependentcommissions），政府公共事业公司（governmentcorporations）非营利组织与事业单位比较非营利组织与事业单位比较非营利组织非营利组织事业单位事业单位活动空间政府与社会的互动合作强政府弱社会举办主体社会力量国家政府组织性质非政府、非营利、自治性、志愿性政府公共服务的衍生物和支撑者资金来源资金筹措多元化从政府财政拨款演化为全额、差额、自收自支和企业化管理运作前提基于共同利益、愿望、价值观或使命大多基于国家安排产权基础公益产权；所有权、经营权和受益权分离公有产权；所有权、经营权和受益权统一组织体制网络式等级式治理机制完善的管理理念和独立的管理模式尚未摆脱对政府的依附监督方式社会监督为主政府监督为主政府角色合同管理、竞争合作的伙伴举办者、经营者和管理者事业单位的内涵事业单位的内涵1 1、实体性。、实体性。指事业单位从事一定的专业任务，有一定组织指事业单位从事一定的专业任务，有一定组织机构和运作机制，对人、财、物享有独立的管理权和支机构和运作机制，对人、财、物享有独立的管理权和支配权，是独立承担责任的法人实体。配权，是独立承担责任的法人实体。2 2、非营利性。、非营利性。指事业单位的设立不是为经营者或管理者创指事业单位的设立不是为经营者或管理者创造利润，而是以社会公益为目的，追求的是不特定多数造利润，而是以社会公益为目的，追求的是不特定多数人的利益人的利益 ，这是区别于营利性组织的重要属性。，这是区别于营利性组织的重要属性。3 3、公有性。、公有性。指事业单位作为公共部门组成部分的基本属性，指事业单位作为公共部门组成部分的基本属性，这是事业单位区别于非营利组织的规定性。这是事业单位区别于非营利组织的规定性。4 4、非权力性。、非权力性。指事业单位在公共服务供给过程中不代表国指事业单位在公共服务供给过程中不代表国家行使权力，不具备强制性，这是事业单位区别于政府家行使权力，不具备强制性，这是事业单位区别于政府组织的规定性。组织的规定性。5 5、自主性。、自主性。指事业单位虽然资金源于国家，但应从制度上指事业单位虽然资金源于国家，但应从制度上将其从政府组织中剥离出来，使其成为具有较多自主管将其从政府组织中剥离出来，使其成为具有较多自主管理权限的独立法人。理权限的独立法人。1 1、革命根据地时期经验的延续、革命根据地时期经验的延续2 2、当代中国现代化演进及民族国家建立的逻辑安排、当代中国现代化演进及民族国家建立的逻辑安排 3 3、前苏联社会事业体制的影响、前苏联社会事业体制的影响4 4、思想认识上的根源、思想认识上的根源事业单位形成的约束性条件事业单位形成的约束性条件三、对人管理的概念演变三、对人管理的概念演变 劳工管理劳工管理 Labor Management（20世纪30年代）人事管理人事管理 Personnel Management（30-70 年代）人力资源管理人力资源管理 Human Resource Management（80-90年代）战略人力资源管理战略人力资源管理 Strategic HRM（90年代后期后）人力资源概念最早由彼得 杜鲁克（Peter FDrucker，19092005）在1954年出版的管理实践一书中提出。战略人力资源管理战略人力资源管理（90年代后期之后）-背景：背景：知识经济知识经济 人才竞争人才竞争对象：对象：知识员工知识员工内容：内容：形成以人本形成以人本主义主义与战略联盟为内涵与战略联盟为内涵的制度的制度 对人管理的演变图对人管理的演变图 劳工管理劳工管理（20世纪30年代前）-背景：背景：工业经济工业经济对象：对象：体力雇工体力雇工内容：内容：监督与惩罚监督与惩罚 人事管理人事管理（30-70 年代）-背景：背景：工业经济工业经济 对象：对象：体力和脑力体力和脑力 雇员雇员内容：内容：形成以职位形成以职位与管理本位的与管理本位的完整制度完整制度人力资源管理人力资源管理 （80-90年代）-背景：背景：从工业经济走从工业经济走 向知识经济向知识经济对象：对象：脑力和体力脑力和体力 雇员雇员内容：内容：人本主义人本主义人力资源人力资源是指存在于劳动人口之中的从事是指存在于劳动人口之中的从事经济及社会活动并能创造价值的能力。经济及社会活动并能创造价值的能力。人才人才资源资源人力人力资源资源人口人口资源资源人力资本是通过对人力资源投资而体现在劳动者身上的人力资本是通过对人力资源投资而体现在劳动者身上的人力资本是通过对人力资源投资而体现在劳动者身上的人力资本是通过对人力资源投资而体现在劳动者身上的知识、技能和健康等的总和知识、技能和健康等的总和知识、技能和健康等的总和知识、技能和健康等的总和 。四、人力资源管理的职能四、人力资源管理的职能 人力资源管理的三层次职能人力资源管理的三层次职能 战略性职能战略性职能 常规性职能常规性职能 事务性职能事务性职能 人力资源管理的主要常规性职能人力资源管理的主要常规性职能 人力资源计划（人力资源计划（HR Planning)HR Planning)工作分析工作分析 (Job Analysis)(Job Analysis)招聘招聘 (Employment)(Employment)培训与开发培训与开发 (Training&Development)(Training&Development)绩效评估绩效评估 (Performance Appraisal)(Performance Appraisal)薪酬与福利薪酬与福利 (Salary&Benefit(Salary&Benefit）员工关系（员工关系（Employee Relations)Employee Relations)三层次职能三层次职能主要职责主要职责战略性职能战略性职能战略规划、变革管理、文化管理常常规规性性职职能能人力资源计划人力资源计划预测人力资源需求、制定人力资源计划工作分析工作分析调查工作的特征、制定职位说明书招聘招聘招募、面试、测试、任用、调配培训与开发培训与开发分析培训需求、实施培训活动绩效评估绩效评估确定绩效目标、实施绩效评估、采取改进绩效措施薪酬与福利薪酬与福利制定薪酬方案、进行薪酬管理、提供福利项目员工关系员工关系劳动关系、员工沟通、员工满意度、奖惩安全与健康安全与健康安全防范、劳动保护、健康维护事务性职能事务性职能人力资源信息的记录、更改、统计等人力资源管理的各种职能及其主要职责人力资源管理的各种职能及其主要职责 现阶段现阶段人力资源管理活动结构图人力资源管理活动结构图 战略性活动战略性活动 （5%15%）文化与管理变革 常规性活动常规性活动（15%30%）招聘 培训 绩效评估 报酬 事务性活动事务性活动（65%75%）档案管理 福利管理 员工服务高高低低10%价值价值60%30%战略性战略性人力资源管理活动结构图人力资源管理活动结构图战略性活动战略性活动（约40%）文化与管理变革常规性活动常规性活动（约40%）招聘培训 绩效评估 报酬事务性活动事务性活动（约20%）档案管理 福利管理 员工服务外包外包 E化化 五、公共部门的人力资源管理五、公共部门的人力资源管理 人力资源管理的相通性人力资源管理的相通性 公共部门公共部门人力资源管理的特殊性人力资源管理的特殊性 公共部门公共部门人力资源管理适度仿企业化人力资源管理适度仿企业化公共部门和企业人力资源管理的相通性公共部门和企业人力资源管理的相通性 就当今时代组织对人管理的知识体系和制度化就当今时代组织对人管理的知识体系和制度化实践来看，公共部门与企业之间几乎是大同小异实践来看，公共部门与企业之间几乎是大同小异 大同：大同：人力资源管理的知识框架和制度化内容绝大部分雷同，都由人力资源规划、工作分析或职位分类、招聘或考试录用、职业生涯管理、培训、绩效评估、薪酬及福利等知识模块组成小异：小异：比如，人事分类上，公务员管理中称为职位分类，企业称为工作分析；人员选用上，公务员管理制度中称为考试录用，企业称为招聘；公务员制度规范中有对公务员权利、义务或行为准则的规定。即使这些为数不多的传统“小异”，现在也越来越变得模糊起来。公共部门和企业人力资源管理的差异性公共部门和企业人力资源管理的差异性公共部门人力资源管理公共部门人力资源管理企业人力资源管理企业人力资源管理价值取向价值取向政治政治利润利润任职资格任职资格要求要求更关注政治和道德素质更关注政治和道德素质后者更强调专业能力，道后者更强调专业能力，道德标准一般以雇主为中心德标准一般以雇主为中心管理重点管理重点关注选拔关注选拔关注开发关注开发任职者行任职者行为惯性为惯性保守趋向保守趋向富有创造性富有创造性适用法律适用法律公务员法公务员法劳动法劳动法平衡计分卡在夏洛特市的运用平衡计分卡在夏洛特市的运用l美国各城市之间经常互相竞争以吸引新的商业以及其他城市的纳税人迁居到自己的城市。在20世纪70年代和80年代早期，北卡罗来纳州夏洛特市（City of Charlotte）的许多市民和企业纷纷迁移到偏远的市郊或其他城市，导致该城市的税收基数下降，严重威胁到城市未来的发展。在该市发起平衡计分卡项目的前10年，夏洛特曾用了多种方法试图解决这个问题，均未取得明显成效。l1996年，夏洛特副市长帕姆西弗特（Pam Syfert）领导的平衡计分卡行动对该城的历史发展是一次突破，他们希望能借此聚焦战略，将该市有限的资源集中于关键活动上以实现愿景规划，使夏洛特比其他南方城市拥有更好的发展前景。l随着平衡计分卡的导入和资金的支持，夏洛特各项事业发展实现了良性互动并开始复兴，较之其他城市有更强的竞争力，吸引更多的商业投资和居民迁入，构建了雄厚的税收基础，夏洛特已成为美国东南部最重要的金融、贸易和交通运输中心之一，是美国东南部地区经济发展最快的城市。夏洛特市的成功引人注目，也使他们获得了众多荣誉，包括：进入了平衡计分卡研究名人堂，国际城市/地区经理协会大学最佳实践（2001）等。夏洛特市的成功实践在美国、加拿大、爱尔兰和新加坡等地受到高度欢迎。内部经营过程内部经营过程要股东和客户满意，哪些业务过程我们应有所长？目标 评估 指标 计划财务财务要在财务方面取得成功，我们应向股东们展示什么？目标 评估 指标 计划学习与成长学习与成长要实现设想，我们将如何保持改变和提高的能力？目标 评估 指标 计划客户客户要实现我们的设想，我们应该向客户展示什么？目标 评估 指标 计划平衡计分卡在中国公共部门的运用平衡计分卡在中国公共部门的运用l近些年来，中国一些政府部门(如深圳市国税局和南京市地税局)及地方政府(如厦门思明区、青岛市等)尝试在绩效管理中运用平衡计分卡的理念、方法和技术，已取得明显成效。l2007年，青岛市导入平衡计分卡的实践，被全球平衡计分卡协会中国分支机构评为首届中国“战略执行明星组织奖”，成为中国第一个获该奖项的党政机关。l与此同时，中组部也开始在黑龙江海林市建立试点，通过“中国领导人才绩效评估体系研究”项目的实施，将平衡计分卡这一先进的战略和绩效管理理念和技术方法运用于党政机关。第二节第二节 国外公务员制度及其改革国外公务员制度及其改革 一、国外的公务员制度一、国外的公务员制度 公务员制度的产生与发展公务员制度的产生与发展 传统传统公务员制度的基本特征公务员制度的基本特征考试任用 职业终身 政治中立 两官分途 传统传统公务员管理的制度框架公务员管理的制度框架二、国外公务员制度改革的背景二、国外公务员制度改革的背景传统公务员制度所面临的时代挑战传统公务员制度所面临的时代挑战新公共管理运动与行政变革新公共管理运动与行政变革“大政府大政府”与与“大赤字大赤字”的困境的困境 传统公共行政与新公共管理比较传统公共行政与新公共管理比较 传统公共行政传统公共行政新公共管理新公共管理主要理论基础和主要理论基础和认识论基础认识论基础 政治理论，早期社会科学理论经济理论，实证社会科学理论普遍理性和相关普遍理性和相关行为模式假设行为模式假设 一般理性，“行政人”技术和经济理性，“经济人”公共利益概念公共利益概念 公共利益由政治界定和法律表述 公共利益是个人利益的集合公务员回应对象公务员回应对象 当事人、代议机构及选民顾客政府的角色政府的角色 划桨（设计和执行政策）掌舵（释放市场力量的催化剂）行政目标或项目行政目标或项目的实施的实施 由政府机构实施项目通过伙伴关系及激励机制由私营部门和非营利组织实施项目负责任的方法负责任的方法 在等级制度中公务员对政治任命官或民选官负责在市场作用下主要对行政结果负责行政裁量权行政裁量权 行政官员拥有有限的裁量权行政官员拥有较大的自主权组织结构模式组织结构模式 金字塔型自上而下控制的科层制趋向于偏平、控制与分权兼顾的模式三、国外公务员制度改革三、国外公务员制度改革市场化市场化绩效化和能力主义绩效化和能力主义放松规制放松规制自主化自主化界限趋于模糊化界限趋于模糊化第三节第三节 中国公共部门人事管理改革中国公共部门人事管理改革 一、传统的大一统干部人事制度一、传统的大一统干部人事制度 传统干部人事制度的定义：即计划经济型的人事制度传统干部人事制度的定义：即计划经济型的人事制度 传统干部人事制度的原型：革命根据地时期人事制度传统干部人事制度的原型：革命根据地时期人事制度 革命根据地人事制度发端于根据地初创时期 革命根据地人事制度成形于抗日战争时期 革命根据地人事制度的特点及其分析 传统人事制度之分析：传统文化传统人事制度之分析：传统文化原型特征原型特征计划经济计划经济 传统干部人事制度的弊端传统干部人事制度的弊端 人力资源配置：人力资源配置：计划“统包统配”人事职位体系：人事职位体系：干部概念大一统 人事权力结构：人事权力结构：纵横向高度集中 人事管理模式：人事管理模式：单一化统一管理 福利分配体制：福利分配体制：国家化单位化 人事管理规范人事管理规范：文件与法规并用 人才选拔标准：人才选拔标准：以“德政”为重 人才选拔方式：人才选拔方式：“伯乐”相“马”人事管理行为：人事管理行为：封闭性与神秘化 人事激励机制：人事激励机制：重资历、重精神 二、二、2020世纪世纪8080年代至年代至9090年代的改革年代的改革 人事制度改革的目标模式人事制度改革的目标模式建构一种与市场经济体制相适应的人事分类管理、市场配置资源、单位自主管理、政府宏观调控的人力资源体制 破除计划配置体制破除计划配置体制 从计划就业、三结合就业到市场就业 从上级任命、社会招聘到市场招聘 从固定制、终身制到聘用制、任期制 培育人力资源市场体系 建构分类管理体制建构分类管理体制 推行国家公务员制度、法官制度、检察官制度 建立与现代企业制度配套的人事制度 建设多元化的事业单位人事制度 下放人事管理权力下放人事管理权力 调整党管干部的分级管理体制 政府主管部门向企事业单位放权干部干部人事制度改革的主要内容人事制度改革的主要内容 改变人事管理机制改变人事管理机制 形成能进能出的流动机制 实施奖优罚劣的激励机制 引入优胜劣汰的竞争机制 改革工资福利体制改革工资福利体制 传统工资福利制度的形成 1985年及1993年的工资制度改革 建立社会保障及社会保险体系 建构宏观管理体系建构宏观管理体系 转变政府的人事管理职能 制订人事管理法规体系 三、三、2121世纪初的干部人事制度深化改革世纪初的干部人事制度深化改革 干部干部人事制度改革的时代背景人事制度改革的时代背景 现代化建设与经济政治体制改革 经济政治体制改革与人事制度改革 人事制度改革的阶段性背景 党政干部制度党政干部制度改革改革：选拔任用制度改革选拔任用制度改革 实行民主制、公示制、任期制、试用制、辞职制 管理制度改革：管理制度改革：届中届末考核制度、三项交流制度、七项监督制度 完善公务员制度完善公务员制度 事业单位人事制度改革事业单位人事制度改革 总体思路总体思路 脱钩脱钩：实行政事分开，取消事业单位及其领导的行政级别 分类分类：建立适合各类事业单位特点和各类人员岗位特点的分类管理体制 放权放权：扩大人事管理自主权，形成自我约束机制 搞活搞活：聘用、竞争、激励、绩效 改革用人制度改革用人制度全面推行聘用制度和建立解聘辞聘制度改革事业单位领导人员的单一委任制度建立不同类别岗位的分类管理制度 改革收入分配制度改革收入分配制度扩大事业单位内部分配自主权探索按技术及管理等生产要素分配的形式收入分配向优秀人才和关键岗位倾斜 建立宏观管理制度建立宏观管理制度四、我国公共部门人事管理改革的四、我国公共部门人事管理改革的路径及参照模式路径及参照模式 改革路径改革路径 制度形式从人事管理走向人力资源管理 系统更新人力资源管理的单项环节 注重开发人力资源管理的三大机制效用 参照模式：参照模式：人力资源管理模式 五、公务员制度再发展的空间五、公务员制度再发展的空间 建构完整和规范的制度框架 开发制度的激励机制 平衡若干关系（传统与创新、统一与多样、规范与弹性）制度创新的与时俱进六、事业单位人事制度的改革与完善六、事业单位人事制度的改革与完善（一）事业单位人事制度改革中的问题 人事管理自主权亟待加强 激励约束机制有待强化（激励缺失、约束不足）改革相关配套措施滞后（以社会保障扥为例）人事法律法规体系尚待完善（二）事业单位人事制度改革问题透析 事业单位性质定位模糊 事业单位体制关系未理顺 人事制度改革中的政府制度供给意愿不足 （三）事业单位人事制度改革的路径选择 厘清事业单位的性质定位 理顺事业单位的体制关系（政府公共服务角色、事业单位分类改革）强化政府制度供给意愿（理论创新、制度激励约束激励降低摩擦成本）案例讨论：案例讨论：新西兰国家部门的人力资源管理改革新西兰国家部门的人力资源管理改革 新西兰在不到10年的时间里，在几乎每个政府行政管理的方面都进行了根本性的改革。改革后不久就使其一部分公共组织的服务成本降低了20以上，并成功地将占国民生产总值9的预算赤字扭亏为盈。本案例主要反映新西兰公共部门人力资源管理体系的变革。1、改革前的劳动关系和人事管理状况 国家服务委员会一直到1988年以前都是新西兰所有国家公务员的雇主，负责制定和监督实施所有关于薪酬、福利(工作条件)和纪律方面的重要决定。主要的国家公务员工会即国家公务员联合会代表各类雇员和国家服务委员会共同协调确定合同条款、工作条件和雇佣的所有相关事宜，公共部门劳动关系领域高度集权并牢牢地被以上两个组织所控制，国家政策通过官方的手册体现出来，从而形成严密的公共部门人事管理体系。2、劳动关系新时代实行公共部门法 1988年的公共部门法开始了新西兰公共部门的全面改革。在公共部门内部推行公司化、商业化改革。国家只与部长和执行主管签订固定期合同(过去是常任制)，执行主管再作为雇主雇佣其他公务人员。除了在薪酬、福利的决策权方面保留一些重要的职能，国家公务员委员会将大部分实际责任转移给了执行主管，执行主管通过接受国家服务专员的授权来实现劳资管理职能。国家服务专员依然对劳动条件负有法律责任，负责制定并监督执行雇佣方针政策。这是出于保留薪酬调节手段的考虑，因为新西兰劳动市场过于狭小，以至任何雇佣者都可能由于某些不恰当的举措而扰乱它。3、推行劳动就业合同法 新西兰在1991年推行了在公、私部门中都适用的劳动就业合同法。该法制定颁布之前，绝大多数新西兰公共部门和部分私营部门之中工会会员资格是强制性的，随着工会会员的非强制化，劳动就业合同法通过劳动合同对雇主设定了雇员的雇佣条件。个人劳动合同附带雇员个人责任状(类似文件)，这是劳动合同双方详细列出的雇员有责任提供的产品或任务的清单，只要有可能，就应该包括质量、数量、成本或截止日期等细节。改革后新西兰公共部门可以采用多种形式的报酬来奖励良好的绩效和较高的生产力，如以薪酬调整为代价，来换取额外休假这种过去不可能出现的情形，现在也变得令人十分容易接受了。4、培训、教育分散化 改革之初，新西兰公共部门法曾规定国家服务专员和部门负责人共同负责培养和建立一支高级执行人员队伍。但随着时间的推移，这一规定被证明实际上是不适应公共服务需要的。较之而言，致力于“管理发展”的做法得到了更多的认同。为了实现发展管理的目的，新西兰在高级主管们的集体领导下建立“管理发展中心”，该中心被设计用来培养公共部门管理者，以提高公共服务部中的高级管理人员队伍的规模和素质。在政府行业培训组织政策的推动之下，公共部门培训集团已建立起来，它识别和确认公共部门职业所需的关键通用技能和协调全部门范围内的培训。5.绩效评估和管理 严格和经常性的个人评估系统在新西兰被用来完善绩效评估系统，它主要被用于诊断确定个人的优势和劣势所在，以及哪些方面需要补救或发展。以劳动合同和个人责任状为依据的经常性的绩效督查，已经成为每对雇佣关系的整体组成部分之一。6.总结 新西兰公共部门管理者现在和私人部门的同行在人事管理方面地位和责任相同，可以自行决定需要何种数量和类型的雇员，可以挑选和决定聘用雇员，也可以和雇员协商雇佣条款和条件。如有必要，也可以培训、提拔、奖励或惩罚雇员。在很短的时间内，新西兰公共部门实现了从高度集权制、高度规范制和高度官僚化的传统人事管理模式向新的人力资源管理模式的转换，意义深远