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中小企业信用担保体系的制度性缺陷及其制度创新

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中小企业信用担保体系的制度性缺陷及其制度创新
[摘要]: 中国中小企业信用担保体系已经初步具备行业规模, 它对中国中小企业的发展壮大也起到了积
极作用。可是现有中小企业信用担保体系在结构、 经营和功能上的三重制度性缺陷, 我们在分析上述缺陷的成因的基础上, 提出保持该体系可持续发展的根本途径在于中小企业信用担保体系及其上下游环节两个层面上的制度创新。

[关键词]: 中小企业 ; 中小企业信用担保体系; 制度创新

[Abstract]: Our credit guarantee systems for SMEs have formed basic scale and have produced beneficial effects on the SMEs’ development, but there are three defects in structure, operation and function of existing guarantee systems for SMEs。We analyze the reasons why the above defaults exist , and point out that the radical way to keep sustainable development of the whole systems is such institutional innovations including SMEs credit guarantee system and its upper and down flows.

[Key words]: Small-sized and Medium-sized Enterprises (SMEs) Guarantee Systems for SMEs Institutional Innovation

一 、 中国中小企业信用担保体系的发展历程
据国家经贸委统建立中小企业信用担保体系是世界各国扶持中小企业发展的通行做法, 截至当前, 全世界已有48%的国家和地区建立了中小企业信用担保体系。因为每个国家和地区的国情、 区情不同, 因此其中小企业信用担保体系的运作方式也多种多样。从运作主体来看, 既有政府部门, 也有协会, 公司, 保证基金和专门银行。从担保目的来看, 既有政策扶持型, 也有社会互助型或者二者的混合型。从资金运作方式来看, 既有以实有资金作为保证的事前保证, 也有以事前承诺作为保证的事后补偿。从运作效果来看中小企业信用担保体系的运作效果因发达国家和发展中国家的不同而存在差异。发达国家的中小企业信用担保体系因为其市场体制的完善、 金融体系的发达、 建立和发展时间的长久而效果明显, 而发展中国家由于其在信用制度、 市场体制、 金融体系等多方面的落后, 加上中小企业信用担保体系建立和发展的时间有限, 因此发展中国家中小企业信用担保的活动能力远逊于发达国家, 整体效果也不是很显著。
中小企业是中国国民经济不可缺少的一个重要组成部分。中国从1992年开始探索建立中小企业信用担保体系, 之后经历了四个发展阶段: 1.探索起步阶段( 1992年起) 。在此期间先后在重庆和上海等地产生了私营中小企业互助担保基金会。在广东和四川等地开始出现以中小企业为主要服务对象的地方性商业担保公司。交通银行上海杨浦支行与区政府和街区企业合作成立了担保基金。2.积极推动阶段( 1998年起) 。浙江、 福建、 云南和贵州等省的一些市县开始探索组建以私营企业为服务对象的中小企业贷款担保基金或中心。陕西、 广东、 湖北与北京等地开始出现科技、 建筑等专业性担保机构。上海、 北京等地开始进行政府财政部门与商业担保公司合作的试点工作, 即财政部门对银行作出承诺并负责推荐中小企业, 商业担保公司负责办理具体担保手续。3.规范试点阶段( 1999年起) 。根据国务院领导同志的要求, 国家经贸委在广泛征求社会有关各界的意见、 总结各地试点情况, 并吸收日本、 加拿大和美国等国家实践经验的基础上, 于1999年6月14日发布《关于建立中小企业信用担保体系试点的指导意见》(国经贸中小企[1999]540号, 以下简称《指导意见》)。随后, 国家经贸委着力在全国各地贯彻实施该《指导意见》, 河南、 山东、 宁夏、 吉林、 天津等地政府陆续下发地方性中小企业信用担保体系试点指导意见并组建相应机构。深圳等地开始出现信用担保、 商业担保、 互助担保等担保机构相互配合、 协调发展的好局面。4.体系完善阶段( 起) 。 8月24日, 国务院办公厅印发《关于鼓励和促进中小企业发展的若干政策意见》, 决定加快建立信用担保体系, 建立和完善担保机构的准入制度、 资金资助制度、 信用评估和风险控制制度、 行业协调制度与自律制度。自此, 中国中小企业信用担保的发展开始进入制度建设、 组建国家信用再担保机构和完善体系建设的阶段。
据中国人民银行 3月的调查, 截至 底, 中国共建立担保机构848家, 主要有政策性、 互助性和商业性担保机构三种类型。 末, 中国担保机构可运用的担保资金总额为242亿元, 其中注册资金为184亿元。 共为28717家中小企业提供了51983笔贷款担保服务, 累计担保金额598.2亿元[1]。中小企业信用担保机构遍布全国30个省、 区、 市的200个地、 市、 州、 盟, 其中有18个省、 自治区、 直辖市已初步形成了省( 区) 、 市两级中小企业信用担保体系[2]。能够说中国的担保业已初步形成行业规模, 而且呈现出三种趋势, 即: 资金来源多元化, 担保机构性质和组织形式多样化, 出现担保品种多样化和机构多功能化的苗头( 吕微, ) 。中小企业信用担保体系的快速发展, 对提升中小企业的信用能力和解决其信贷缺口问题发挥了重要作用。可是, 另一方面, 担保体系的总体运行效果不佳。从 进入试点范围的200多家担保机构的运作情况来看, 虽然已筹集担保资金约100亿元, 可为中小企业提供500亿元至800亿元的担保支持, 但迄今为止仅担保了不到100亿元。 , 整个担保机构担保资金总额和担保贷款之比不足1:2.5。
当前, 中国中小企业信用担保机构已由初期的三种( 第一、 二、 三种) 增为四种组建模式。第一种方式: 社会化组建, 市场公开操作。这种方式是以企业、 个人出资为主组建信用担保结构。其优点在于产权明晰, 职责明确, 市场化运作, 经营效率高, 以盈利为目的。然而, 由于当前的社会信用体系还很不完善, 担保风险太高而盈利性较差, 因此市场投资主体积极性不高, 难以扩大担保规模。第二种方式: 政府组建, 政府直接操作。这种方式是以政府财政预算拨款组建信用担保结构, 其优点是资金来源有保证, 以政府信用为后盾。但这种由政府部门负责的担保行为往往失去经济特征, 而代之以浓厚的行政色彩, 排斥市场机制, 有悖于政企分开的改革原则。例如, 浙江省舟山市于1998年8月由政府全额出资组建的舟山市信用担保公司, 董事长由市委秘书长兼任, 总经理由市财政局局长兼任, 担保业务完全由政府直接操作, 结果在成立后不到一年时间里就套牢1.2亿元, 不但丧失了继续经营的能力, 还导致国有资本的流失。第三种方式: 政府组建, 市场公开操作。这种方式是以政府出资为主, 市场出资为辅组建信用担保机构, 具有独立法人资格。其优点是既能发挥政府资金的”乘数效应”, 又能利用市场机制的自发调节作用, 更好地配置资金资源; 既能避免政府过度干预, 又能实现担保结构责、 权、 利的统一, 保持持续发展的动力。第四种方式: 混合组建, 市场公开操作。这种方式是以政府和其它商业性担保公司作为主要的共同出资人, 同时吸收其它市场主体投资组建独立于政府之外的信用担保结构。其优点是: 对政策性担保和商业性担保的优点兼而有之, 能以此之长补彼之短。政府出资部门( 多为财政局) 先对银行在有担保的条件下有意贷款的中小企业进行审查后, 将合格者推荐给商业担保公司, 由商业担保公司最终决定是否给予担保。显然, 这种组建方式基本符合委托----代理模型, 责、 权、 利明确, 能使国家与地方产业政策的贯彻建立在市场行为的基础上, 抑制某些政府工作人员的”寻租”行为, 更有效的发挥担保结构的”杠杆作用”, 使更多的中小企业受益。由以上分析可见, 基于中国政府财政力量不够充实, 信用、 法制建设尚不够健全的国情, 第三种、 第四种组建方式是值得我们大力提倡和发展的。
本文旨在从政治经济学的层面上考察现有中小企业信用担保体系在结构、 经营和功能上的三重缺陷, 再在此基础上探索其主要成因, 进而思考弥补三重缺陷的途径, 寻求扩大行业规模和提高行业绩效、 保持中小企业信用担保体系可持续发展的良方。
二 、 中国中小企业信用担保体系的三重制度性缺陷

从政治经济学的层面来看, 中国中小企业信用担保体系当前在结构、 经营和功能上存在三重缺陷。结构性缺陷是指政府的财政性担保处于绝对主导地位, 民间资本型的商业担保和互助担保所占份额很低。经营性缺陷主要体现为四个方面的缺乏, 即资金补偿机制、 风险分散机制、 担保品种和担保人才的缺乏。功能性缺陷与结构性和经营性缺陷有着密切关系——结构性缺陷形成了宏观意义上的功能性缺陷, 经营性缺陷则构成了微观意义上的功能性缺陷。结构性缺陷是立足于宏观层面上的考察, 经营性缺陷则是基于微观层面的考察, 而功能性缺陷既包括宏观层面上的考察, 也包括微观层面上的考察。
( 一) 结构性缺陷
中小企业信用担保体系的结构性缺陷主要表现在: 在机构数量和担保贷款金额上, 政府担保的份额过高, 民间资本型担保( 包括互助担保和商业担保) 的比重严重不足。截至 底, 中国建立的担保机构有848家, 其中, 政策性担保机构高达614家, 占72.4％。在 100亿元左右的总担保金额中, 政府担保资金为66亿元。由此能够判断出政府担保贷款在中小企业贷款总额中所占的比重也是很高的, 这也说明了财政出资的政府担保在整个体系中处于绝对主导地位。中小企业信用担保说到底是一种市场现象, 因为它主要是由中小企业的金融困难所引起的, 而金融困难的原因主要包括信息不对称和道德风险, 中小企业高比率的倒闭和违约, 抵押和担保中的问题, 金融业的整合和贷款紧缩, 利率和收费规定的影响( 杨思群, ) 。在市场经济体制下, 政府是作为一个宏观调控者和社会管理者而存在和运转的, 它在市场上的职能在于监管市场、 制定市场规则和维护市场秩序。显然, 政府并不具有解决市场问题的立宪依据和能力。而且, 中小企业贷款缺口作为一种市场现象, 市场本身有机制、 动因和能力来解决它, 即由民间资本在中小企业贷款市场上提供贷款担保。事实上, 由于中小企业量多面广, 贷款需求具有明显的个性化, 新陈代谢速度较快, 每年新增的企业户数很多, 因此政府根本不可能在完成宏观调控和社会管理职能之后还有足够的财力在中小企业担保体系中起主导性作用。因此, 中小企业信用担保体系过分依赖于政府担保, 既无必要, 也不可能。
( 二) 经营性缺陷
中小企业信用担保体系的经营性缺陷主要体现在四个方面的缺乏, 即资金补偿机制、 风险分散机制、 担保品种和担保人才的缺乏。另外, 很多经过政策性出资建立的政府担保机构没有实行企业化运作和市场化经营, 行政干预依然突出。一些地方政府根据”谁投资, 谁决策”的市场原则, 认为政府在担保项目上有表决权, 因此领导定项目的情况并不少见。也有一些地方领导利用这种政府对中小企业的信用担保进行”设租”或”寻租”, 或是把政府对中小企业的信用担保这种长期行为短期化和政治化。
1. 缺乏资金补偿机制。政府担保机构的资金来源以各级地方政府财政资金和资产划入为主, 担保费收入为辅。但地方财政资金和资产划入大部分都是一次性的, 规模又小。政府担保机构不以盈利为主要目标, 收取的担保费也很低。由此可见, 政府担保机构缺乏资金补偿机制。这也是为什么政府担保机构虽然数量很多, 可是银行就是不敢发放太多中小企业担保贷款的主要原因之一。商业性担保机构资本实力也较小, 同样缺乏资金补偿机制。大多数商业性担保机构把高担保费作为资金补偿来源, 部分担保机构按同期银行贷款利率的一半收取担保费, 一些机构的担保费比这更高。而在国际上大多数国家的担保费一般为1%左右, 法国为0.6%, 中国台湾地区和香港特区仅为0.5%左右。
2. 缺乏有效的风险分散机制。从当前中国商业性担保业务开展情况来看, 商业性信用担保对承担的中小企业融资担保业务要承担100%的风险。与其合作的商业银行不承担任何风险商业银行与信用担保机构的风险、 利益不对称, 使得信用担保机构与商业银行合作支持的中小企业项目一旦形成不良贷款, 由信用担保机构追索债权, 出现的风险信用由担保机构承担。因此, 商业性担保机构对中小企业融资业务的担保, 必须追求100%的安全, 业务范围狭窄, 使大多数中小企业依然得不到融资支持。而在国际上, 担保机构一般只承担80％的贷款责任, 详见表1。在中国, 担保机构不但集中了过多的贷款风险, 而且它们极其缺乏风险分散机制。因此, 绝大多数担保机构, 特别是商业担保机构, 都是寻求反担保条款来分散风险, 或者是提高担保收费转移风险。而事实上, 中小企业的贷款之因此需要专门的担保机构, 就在于它们自身信用低, 既没有合格的担保品, 也很难找到非金融中介的担保人。担保机构过多的反担保要求不但使得担保机构不能帮助解决中小企业的贷款难问题, 而且还使得中小企业向担保机构提出的担保申请变得多余, 也彻底违背了设立中小企业担保体系的宗旨。

3. 严重缺乏担保方面的专业人才。担保业是一项高度专业化的行业, 其业务人员不但需要金融、 财务、 担保等方面的知识, 还要高度熟悉企业每个环节的运作情况。当前各地的担保机构人员大多数由政府机关人员组成, 专业素质不能完全适应担保业的需要。如某市的担保机构, 在编人员15 人, 实际从事担保业务的只有1名注册会计师。这种情况在当前国内担保机构中带有一定的普遍性。近两年担保机构的迅速扩张使得原来就稀缺的担保人才更加短缺。一些地方政府出资的担保机构往往是由不熟悉担保业务的政府官员担任, 可是政府担保机构却只有在专家的经营管理下实行市场化和企业化运作才能实现保本或微利经营, 达到不以盈利为最终目标的政策性目的。民间资本型担保机构当前业务开展缓慢的原因之一也是缺乏专业人才的管理和运作。而且, 在专业人才缺乏的同时, 中国当前还没有担保从业资格准入制度和失信惩戒机制也造成了现有从业人员能力和素质的欠缺。
4. 担保品种贫乏, 期限集中于短期。当前中国多数担保贷款的期限都在6个月以内, 最长不超过一年。担保品种基本上局限于流动资金, 鲜有设备、 技术改造之类的长期贷款担保。在国际上, 多数国家都是对中小企业的长期银行贷款提供担保, 因此担保期限较长, 一般都在2年以上。最长的是美国, 其担保期限长达 。担保品种也很丰富, 包括创业贷款、 票据贴现、 科技开发贷款、 设备贷款和技术改造贷款等。例如, 在日本山形县信用担保协会提供的担保中, 70%的无抵押要求, 用于设备资金担保的比例为58%, 3到 以上的担保金额比重高达61%[3]。
( 三) 功能性缺陷
信用担保体系的结构性和经营性缺陷最终都会体现在功能性缺陷上。结构性缺陷带来的功能性缺陷集中体现在宏观层面。过去, 中国国有大中型企业因为能够直接利用国家信用而将银行贷款这种外源性融资演变成了内源性融资。随着中国市场经济体制的建立和发展, 中国已逐渐纠正这种错误现象, 把国有大中型企业的贷款融资与其资产信用挂钩。如果现在又把政府信用过多地用在中小企业上, 相当于是走向另一个极端。这将与允许国有大企业过度地利用国家信用一样, 造成政府财政负担加重, 政府风险放大, 市场管理风险功能弱化。政府担保的中小企业贷款越多, 既意味着政府拨出的财政资金越多, 政府负担加重, 也意味着政府支出的信用越多, 承担的中小企业贷款风险越多。同时, 市场本身具有管理和分散风险的卓越功能, 中小企业贷款风险原来就是市场现象, 政府担保的主导地位表明政府承担了过多原来可由市场管理和分散的风险, 必然导致市场管理和分散风险的功能弱化。同时这也意味着政府分散了资源, 忽视了在市场秩序、 环境和基础设施方面的建设。
经营性制度缺损带来的功能性制度缺损主要体现在微观层面。现存的经营性制度缺陷限制了担保贷款的市场需求, 加剧了贷款担保的道德风险和逆向选择, 从而影响了现有中小企业信用担保体系的绩效和可持续发展。另外, 结构性缺陷也带来了微观上的弊端。过多的政府担保将会诱发中小企业的机会主义行为, 增加道德风险, 容易使中小企业加重对政府的依赖性。特别是在中国很多企业的约束机制尚未真正形成的时候, 这一问题更加容易产生。
另外, 政府担保机构在整个体系中居支配地位严重影响到信用担保体系功能的发挥, 降低了该体系的效率水平。如前文所述, 末, 中国担保机构可运用的担保资金总额为242亿元, 全年累计担保金额598.2亿元, 仅为可运用担保资金总额的2.5倍, 大大低于国际上普遍放大10倍的水平, 没有起到应有的放大作用[4]。中小企业信用担保体系功能的正常发挥和效率的提高在很大程度上有待于民间资本型担保机构的崛起, 特别是随着中国经济市场化程度的提高, 商业性担保机构的优势将不断凸现。
三、 中小企业信用担保体系缺陷的成因分析
( 一) 在政府包干下形成的信用担保体系与市场存在多方面的隔阂
从体系安排来说, 风险分散主体单一, 形式僵硬; 从产权形成来说, 财政投入比例过高, 对民间资本视而不见; 从市场格局来说, 人为阻断竞争形成, 各地担保机构以邻为壑; 从激励机制来说, 投资回报不相适应, 政绩观远远强于获利冲动。更有甚者, 这些还只是浮在水面上的冰山。信用担保机构从某种意义上来说, 和银行一样背负着信用创造的使命, 因此, 安全性对于信用担保机构来说显得尤为重要。我们经常说, 公司治理究其源要靠制度来保证。但制度又是一个非常宽泛的概念。我们完全能够相信, 经过一定时间的发展, 任何一家担保机构都会有完备的业务规范和流程, 有自成体系的人事生成制度和激励机制。可是, 当这一切都置身在一个失调的产权安排和生成模式下的时候, 对于它的预期显然就不容乐观了。我们从三个方面来看这个问题。第一, 参照贝克尔－斯蒂格勒模型, 我们能够获知, 代理人道德风险发生概率的大小取决于她的任期、 对未来收益的贴现率、 被发现的概率等诸多因素。行政任命的不确定性, 对未来预期的不可知, 以及政策性负担所产生的道德风险的屏蔽, 无不使得政策性担保机构的经营水平更多地依赖于经理人的良知而非硬性的约束。我们国家在这方面的教训不可谓不深刻, 国有银行的情况就是很明显的例子。第二, 国有产权下的这种政策性、 行政性的担保机构少有能做到”自主经营, 自负盈亏”者。在高风险的中小企业信用担保行业中, 如果整个行业大多数经营者日常经营上的决策不是出于职业化的分析和对利润的追求, 而是为了社会效益, 那么整个行业的危险性可想而知。第三, 财政性担保机构在财事和人事上无法对出资股东――政府保持独立性, 因此即使财政性担保机构依据市场规律运作, 可是在它们的经营管理过程中几乎还是很难避免来自政府的行政干扰。而政府虽是出资人, 但就业和安定等因素作为政绩构成了政府领导的收益函数, 因此政府领导人具有了利用担保机构来实现自己收益函数的最大化的动机和条件。有些地方甚至出现了担保范围的无限扩大化倾向, 政策性成了福利性, 政策性担保成了地方政府帮助下属亏损企业套取银行贷款的工具或招商引资的诱饵。
( 二) 中小企业信用担保体系上下游环节的支持软弱乏力
中小企业信用担保体系的上游环节是指中小企业, 下游环节则是以银行为代表的贷款金融机构。中小企业信用担保体系介于中小企业和银行之间, 它的功能是信用担保, 而信用担保的本质是一种把信誉证明和资产责任证明结合在一起的中介服务活动。中小企业在申请银行贷款时, 或者银行在受理中小企业贷款时, 向中小企业担保机构提出信用保证申请。担保机构对中小企业的担保能够提高企业的资信水平, 降低贷款成本, 增加贷款数量或者延长贷款期限。而担保机构对银行的贷款担保则能够增加银行对贷款的中小企业的信任, 分散和降低银行的贷款风险, 增加银行贷款资产的安全性。中小企业信用担保机构上述功能的正常发挥显然需要上下游环节的支持和配合, 即上游环节的中小企业需要有一种信号传递, 减低担保机构担保和银行贷款的鉴别成本, 增加担保机构和银行贷款的信任, 而这种信号传递最有效最实用的形式就是中小企业信用系统。同样, 在下游环节的银行中, 需要有银行机构具有足够的意愿来经营和开拓中小企业贷款市场, 为中小企业的信贷融资提供服务。
而中国的实际情况却是, 处于中间环节的中小企业信用担保体系发展迅速, 已经初具规模, 但处于两端的中小企业信用体系和银行体系却发展极其缓慢, 滞后于中小企业信用担保体系的发展。这表现在: 第一, 中小企业信用体系建设十分落后, 很多地方甚至处于空白状态。全国没有形成统一、 共享的以企业( 当然包括中小企业) 的信用征集、 登记、 评估和发布为主要内容的信用系统。相当多的企业没有信用记录, 即使有一些企业有, 也只是由某些经营较为规范的银行出于降低贷款风险的目的而在其内部为企业建立的信用记录。而且, 有很多企业还存在信用信息失真、 信用行为混乱等破坏信用建设的事情。由此可见, 信用担保机构很难从自身之外的任何机构得到中小企业的有关信用信息, 而由于社会分工的局限, 信用担保机构自身又不可能建立一套独立的中小企业信用系统。缺乏信用信息, 担保机构为中小企业贷款提供担保的风险和成本就大为上升。而且, 作为市场必要条件之一的信用信息的缺乏所导致的担保风险难以量化, 使得无法计算担保价格的风险溢价, 最终造成了中小企业担保市场不存在市场均衡价格。缺少市场均衡价格的后果是使资本在担保市场的进出缺乏调节杠杆。第二, 银行体系为中小企业提供融资服务的意愿不足。由于中小企业贷款具有需要急、 频率高、 单项贷款金额少、 风险大和成本高的特点, 银行出于”安全性, 流动性和盈利性”的考虑, 再加上整个银行业的经营模式具有高同质性, 因此当前中国的大多数银行, 包括中小银行, 为中小企业提供贷款的意愿不足。特别是大银行, 更愿意为大中型企业提供融资服务。Banerjee等( 1994) 提出, 中小金融机构因为和中小企业间的”长期互动”和”共同监督”而拥有为其提供服务的信息优势5。然而, 在中国, 由于长期以来严格禁止任何形式的民间融资行为和商业信用, 因而割裂了中小金融机构与中小企业的密切关系( 黄智锋, 欧阳令南, ) 。现在, 中国的银行市场为四大国有商业银行所高度垄断, 其资产集中率高达80%以上, 存款、 贷款和机构的集中率也都在70%以上( 郭建伟, ) 。因此, 在这种为大型金融机构所高度垄断的银行业结构下, 大型金融机构几乎是天然地就不愿为中小企业提供贷款。而发展时间较短的中国中小金融机构与中小企业的关系也并不密切, 加之顾及自身风险, 它们对中小企业也实行了严格的信贷配给。与此同时, 当前的中小企业担保体系主要是由政府强势主导所建立的, 政府的财政性担保在整个体系中占据了主导地位。因此, 中小企业担保机构在与银行的贷款担保博弈中处于弱势地位, 最终甚至100%地承担银行贷款风险的情况就很容易出现了。
总之, 由于中小企业信用系统、 中小企业信用担保体系和银行体系三者之间的发展程度严重脱节, 处于上下游的中小企业信用系统和银行系统的发展远远滞后于中间环节的中小企业信用担保体系的发展, 因此, 上下游环节对中间环节的支持和配合软弱乏力, 从而导致中间环节在整个中小企业贷款系统中的正常功能无法得到有效发挥, 而且在经营机制上出现很多的问题和缺陷。
除了上述两点之外, 中小企业信用担保体系本身也有一些问题和缺陷。比如, 信用担保机构成立和发展的时间太短, 缺乏专业型人才和经营管理经验, 缺乏信用担保保险等辅助体系等。
四、 经过制度创新促进中国中小企业信用担保体系的健康发展

综上所述, 无论是从中小企业信用担保体系运作效果的国际经验来看, 还是从中国中小企业信用担保体系的三重缺陷来看, 抑或是从导致上述缺陷产生的成因来看, 克服现有中小企业担保体系的诸种缺陷, 提高该体系绩效, 保持该体系可持续发展的根本途径在于进一步的制度创新。本文认为, 这种制度创新包括两个层面, 首先是中小企业信用担保体系本身的制度创新, 其次是信用担保机构上下游环节的制度创新。前者主要是指信用担保体系结构和经营上的制度创新, 后者则主要是指中小企业信用体系和银行体系的创新。
( 一) 中小企业信用担保体系本身的制度创新
前面的分析已经表明, 从结构上来看, 中小企业信用担保体系中政府的财政性担保机构居于绝对主导地位, 民间资本型担保机构的比重太低。正如前文所提到的, 市场经济体制下的政府职能、 政府财政的可行性、 效率的低下和行政手段的弊端以及中小企业信用担保建设的国际经验, 都表明财政性担保在整个担保体系中占据主导地位是不合理的。改进现有结构的制度创新内容主要应包括提高互助担保和商业担保这些民间资本型担保在整个担保体系中的比重和地位, 同时在市场的基础上改进财政性担保机构的经营与管理, 提高其效率。制度创新的手段应包括: 鼓励中小企业互助担保机构的建立和发展, 努力促进商业担保机构的扩大和发展, 政府担保机构要坚持”政策化资金、 法人化管理、 市场化运作”的基本原则, 避免行政干预。下文对这三种手段有详细的说明。创新的目的是弥补当前的缺陷, 逐步增强民间资本型担保机构的比重并最终使其占主导地位, 建立起由政府财政和民间资本相互分工、 各得其所的中小企业信用担保体系。从经营上来看, 前面对经营性缺陷所做的分析其实就已表明制度创新的出路之所在, 下文主要是对资金补偿机制和风险分散机制的创新做了较为充分的理论探讨。同时, 对于政府担保机构来说, 要坚持”政策化资金、 法人化管理、 市场化运作”的基本原则, 避免行政干预。在担保人才方面, 解决问题的途径在于加强对担保专业人才的教育和培训, 扩大担保专业人才的就业市场。与此同时, 不但要规范担保从业资格的准入制度, 而且要设置和严格执行从业资格的惩罚和退出制度, 从而从入口和出口两方面管理好担保专业人才市场。
1. 鼓励中小企业互助担保组织的建立和发展。这是优化中小企业信用担保体系的结构, 充分发挥民间资本在担保体系中的基础性作用的重要途径之一。由于资产规模和企业资信等级等多方面的限制, 单个中小企业几乎很难依靠自身的力量获得银行贷款。可是多个中小企业能够经过共同出资联合起来, 组建互助担保机构, 用互助担保机构的资产和信用为成员企业的贷款提供担保。因此, 互助担保能够有效地降低中小企业的贷款风险, 从而减低贷款利率, 增加贷款数量或者是延长贷款期限。互助担保还能减少银行的贷款手续、 程序和审批时间, 从而节省交易和信息成本。除上述两点之外, 互助担保机构作为一个利益集团, 可在借贷双方的谈判中发挥平衡作用, 争取到包括利率优惠在内的更有利的贷款条件。中国很多中小企业比较集中的地区, 在企业间广泛出现了由地缘、 血缘和业缘等人文社会关系引起的”赊销”和”延缓性支付”, 互助担保实际上就是这种商业信用的延伸和深化。从实践上来看, 中国部分地区早已产生了这种互助担保机构。1992年重庆、 上海和广东等地的私营中小企业为解决贷款难问题, 并为防止因相互间担保而造成的连带债务问题, 就自发地探索建立了企业互助担保基金会。前几年, 互助担保机构更是发展迅速( 如表2所示) , 到 末时, 深圳市55家单位联合成立中小企业信用互助协会, 其宗旨是”信用为本、 互助创新、 中介协调、 服务至上”,  协会成员包括7家银行、 4家担保机构、 2家协会和42家企业。
影响互助担保机构建立和发展的一个重要问题是资金来源和资金规模, 当前有很多互助担保机构就是因为规模太小而作用有限。因此扩大资金来源和规模显得很是必要。解决的途径除了鼓励更多的中小企业参加, 提高中小企业的参与程度外, 还能够借鉴意大利允许互助担保机构从社会公众那里筹集资金的做法。在中国则能够鼓励国内外捐赠资金流向互助担保机构。鉴于中小企业在国民经济和社会发展中的地位和作用, 鼓励社会捐赠资金流向中小企业互助基金能够使捐赠资金产生更大的效用, 具有更深远的意义。

2. 努力促进商业性担保机构的扩大和发展。虽然商业担保是以盈利为目的, 而中小企业贷款又呈现风险高和缺少反担保品的特点, 可是中小企业贷款担保市场还是有足够的吸引力吸引民间资本的进入。首先, 从需求来说, 中小企业始终存在资本缺口( Macmillan Gap) , 需要外源性间接融资, 但中小企业的资信有限, 因此离不开外部的融资担保。根据世界银行的国际金融公司1999年在中国北京、 成都、 顺德和温州等地对民营企业所做的调查, 中国大部分已经获得贷款的民营企业事实上都承担了比央行公布的利率高出很多的实际利率。同时, 企业家们还表示, 获得贷款对她们来说比支付高额的融资成本重要得多7。因此, 中小企业担保市场的需求是客观存在的, 市场容量也很大。根据上海市的资料, 除去现有的政府担保机构, 如果按每家担保机构5000万元资本金计算, 上海至少还需要100家民间担保机构8。 其次, 商业担保机构能够采用多种风险分散机制来规避自身的担保风险, 如再担保、 参加贷款保险、 反担保条款和实行经营多元化等。有关这方面的分析详见本部分关于风险分散机制的分析。至于政府的努力方向, 除了积极建立再担保机构外, 还应该从工商和财税等方面提供优惠政策, 扶持和鼓励民间资本型中小企业担保机构的发展。按现有规定, 只有非营利性中小企业信用担保和再担保机构才能够享受3年免征营业税的鼓励政策, 这显然不利于鼓励和引导民间资本进入中小企业信用担保体系。上海市政府在预测到民间担保的上述前景后, 以国家开发银行在上海推出的再担保业务为契机, 体改部门在审批环节上广开绿灯, 希望催生一批民间担保机构, 发展一批实力雄厚的股份制民间担保机构。
当前制约民间资本进入担保市场的因素除了体制政策上的某些限制外, 值得关注的是前文已提及的担保机构承担过高的贷款担保比例的问题。表1显示, 在市场经济发达的国家, 担保机构承担中小企业贷款的担保比例一般是50％到85%之间。而中国的部分担保机构被迫承担了90％甚至100%的风险, 可是却没有获得与此风险相对应的收益。究其成因, 主要是以下几个问题。第一, 担保机构实力弱小, 在与银行的博弈中居于被动地位。第二, 事前保证形式与担保决策形式冲突。中国担保机构采用事前保证形式, 即在担保之前将一定比例的担保资金存入协作银行以供发生损失时抵补。在这种保证形式下, 担保机构自身必须成为担保决策主体才能维护自己的利益, 但在实践中贷款银行却成为担保决策主体。这种机制为贷款银行与担保机构代理人之间的利益勾结提供了便利, 即在收益不变的条件下抬高担保机构的担保比例。第三, 金融机构之间缺乏竞争, 尚未产生与担保机构亲密合作、 利益共存的金融机构。由于金融机构之间竞争不足, 几家处于寡头地位的银行都只向担保机构提供风险与收益不对称的担保合约, 担保机构对此没有选择, 且更加不可能根据担保贷款的绩效来选择金融机构。解决此问题的基本思路是, 增加担保机构的资本实力, 同时也要加强金融机构的竞争; 培育和发展主要面向中小企业的金融机构; 在事前保证形式下, 由担保机构自身决定担保的审批。
从中国沿海部分地区的经营实际来看, 有一些民间资本的商业担保机构变成了控股股东获取银行贷款的工具, 并没有起到支持中小企业信贷融资的作用。因此在发展商业担保机构的过程中, 需要关注一个很现实的问题, 即如何避免担保机构成为控股股东融资的工具。本文认为, 避免的方法主要以下几种。第一, 担保机构必须建立健全的公司治理结构和内控制度。要按照所有权和经营权分离的原则, 设立权力机构, 监督机构和业务经营管理机构, 各机构各司其职, 相互监督, 分工合作。同时, 还需建立一系列规范的内控制度。例如: 在投资管理方面, 规定担保项目的行业和企业生命周期; 每个担保项目的担保金额不得超过担保机构资产值的一定比例; 每个担保项目的担保金额不得高于被担保项目贷款总投资的一定比例, 等。第二, 银行必须坚持信贷审查。银行不能因为有了担保机构就放松贷款审查, 而是必须同时对担保机构的资金来源、 担保能力和担保余额与历史等方面进行严格的审查, 根据审查结果或评分实事求是地确定是否放贷和放贷多少。如果要从制度上保证银行确实坚持信贷审查, 那么最有效的制度可能是担保机构只担保大部分贷款风险, 银行承担剩余的贷款风险。这种由担保机构和银行共同承担风险的做法也是国际上中小企业信用担保体系建设的成功经验。第三, 担保机构自身要加强透明度。另外, 还可由中小企业信用担保协会等组织对担保机构做定期和临时的信息披露。
3. 政府担保机构要坚持”政策化资金、 法人化管理、 市场化运作”的基本原则, 避免行政干预。为了保证这一原则的正确实施, 部分地区的政府担保机构应将担保基金委托给专业机构来管理和运作。因为委托专业机构代理担保既能够有效地防止政府直接干预, 又能够在担保人才缺乏的现状下充分利用专业人员, 因此这种模式很值得借鉴。例如, 上海市财政共同基金就是一种典型。它是中国最大规模的中小企业政府担保基金。该基金由市、 区两级财政共同出资组建, 由市财政局委托中国经济技术投资担保有限公司上海分公司管理和运作。区县政府具有担保项目的推荐权和否决权, 同时负责提供被担保企业的资信证明。市财政局主要负责制定担保基金的管理和运作规则, 与受托机构签订委托合同, 原则上不参加担保项目的决策过程。受托机构具有担保项目的最终决策权, 可是担保项目必须以政府的产业政策为导向, 不以盈利为目的, 支持中小企业的发展。另外, 政府在组建担保机构时, 若是新设成立, 则应该严格遵照市场原则; 若是重组成立, 则一定要实行市场化的改造。总之, 要杜绝简单和随意的错误倾向, 避免行政命令和纯粹的政治化动机, 从刚一开始就避免行政化和行政干预。
4. 努力建立政府担保和民间担保相互分工、 相互合作和相互补充的信用担保体系。前文已经论述了政府担保在中小企业信用担保体系中居于主导地位的危害。然而, 从另一个角度来看, 因为解决中小企业的金融困难也需要政府在宏观调控和管理上的努力, 中小企业的发展壮大又直接关系到政府的税收、 就业、 出口和产业结构等宏观经济和社会问题, 因此能够说政府又有义务和有必要用政府信用为中小企业提供贷款担保, 帮助解决中小企业的信贷缺口问题, 以此扶持和促进它们更快更大地发展。实际上, 问题的焦点在于政府提供政府信用的程度应该有多大。从国际经验来看, 在美国、 日本和德国等政府出资规模很大的国家, 政府担保贷款数额也只占中小企业贷款余额的很小比例, 一般不会超过10％。例如, 美国中小企业署 担保了105亿美元的贷款, 却涉及到44000家小企业。然而, 发达国家的经验虽然值得我们借鉴, 但由于当前中国的经济社会体制都处于转轨时期, 因此只能是逐步减少政府担保在整个担保体系中的比重。
要实现政府担保所占比重的降低就需要实现政府担保与民间担保之间