我国环境法的现实作用为何有限常纪文.doc

资料内容仅供您学习参考，如有不当或者侵权，请联系改正或者删除。 中国环境报/ /1月/15日/第 008版说法中国环境法的现实作用为何有限国务院发展研究中心 常纪文前言法学界普遍认为, 环境法是改革开放以来最早启动和体系化的一部部门法。环境法的很多制度是国际借鉴和国内创新的产物, 不可谓不先进, 不可谓不实际, 理应在国家经济、 社会的发展中, 发挥重要作用, 既解决严重的环境问题, 也促进经济和社会的良性发展。事实证明, 作用发挥了, 可是在强大的经济发展规模、 宏大的经济开发领域和快速的经济发展速度面前, 环境法的总体作用在过去 30多年却并不是那么理想。水系和近海水质至今未得到根本改进, 土壤污染威胁食品安全, 大气雾霾侵害国民健康, 原因何在? 应从环境法治的立法、 执法、 司法、 守法、 法律参与和监督几个环节去寻找答案。总的来看, 既有环境立法的制度设定和条款设计问题, 也有实施的问题。1979年, 全国人民代表大会常务委员会经过并颁布了中华人民共和国环境保护法( 试行) 。1989年 12月 26日, 中华人民共和国环境保护法公布并施行。共 6章, 包括总则、 环境监督管理、 保护和改进环境、 防治环境污染和其它公害、 法律责任和附则。作用发挥缓慢法律难以在短期内解决经济长期增长带来的环境问题经济本身的属性是市场的, 如果不加任何束缚, 经济的增长是完全自由的市场经济的增长。如果国家权力完全剥夺经济发展的自由性, 用计划来替代市场, 那么经济的市场性就遭到扼杀, 经济就变成完全没有自由度的计划经济。基于这一点, 能够说, 改革开放以来的经济体制改革, 不是我们创造市场活力, 而是给市场松绑, 废除无所不在的管制式规则, 使潜在的市场规则转变为现实的市场规则, 释放市场本应有的活力。改革开放 30 多年的历史是给经济逐渐松绑, 发挥其利润, 创造本性与活力的历史。中国的经济松绑改革是成功的。中国用短短的 30余年, 就走过了西方发达国家几百年的发展路程。可是市场也是自私的, 松绑后如不加以适当引导和法律限制, 产生的负效应, 如侵害她人和社会利益的环境污染和生态破坏, 也是惊人的。因此, 需要给”野蛮”的市场附加必要的公法管制规则限制, 使其发展规模、 速度和方式理性化。由于环境法律的实施涉及利益调整, 难度很大, 加上法治文化不足, 要想短期内发挥大作用, 很难。打个比喻, 中国市场经济的发展, 好比打开了上游的大坝, 水会因为动力的长时间蓄积沿河流奔流而下, 短时间就到达下游的目的地。而环境法律规则的遵守好比水由低处往高处流, 如要到达上游的目的地, 需要不断的倒灌式积累, 水位到达一定高度才行。因此, 想经过 30多年的”应对式”环境立法, 解决 30多年经济”倾泻式”发展所带来的环境问题, 是几乎不可能的。 4月 29日, 全国人民代表大会常务委员会经过了中华人民共和国大气污染防治法。共 7章, 包括总则, 大气污染防治的监督管理, 防治燃煤产生的大气污染, 防治机动车船排放污染, 防治废气、 尘和恶臭污染, 法律责任和附则。法律规定滞后第 1页 共 5页 历史性环境债务越积越多, 环境问题得不到有效遏制由发现问题到制定法律规则需要一个过程, 往往现实问题很严重了, 才开始考虑立法问题, 因此立法的预见性不足。滞后性是世界各国立法的通病, 只是滞后程度不同罢了。法不能脱离现实的社会关系, 否则就会成为”一叠不值钱的废纸”。环境立法应该与中国经济建设和社会发展共进步, 同发展, 才能实现环境立法的最终目的。在现实中, 一些学者和媒体对可能出现的环境问题很敏感, 披露具有预见性。可是对现实问题的预见要得到立法采纳, 变成立法规范的预见性, 往往需要立法机关的可行性论证。而可行性论证往往受到各方面的力量左右。在很多情况下, 环境立法新问题的预见性往往被利益集团的强大力量所埋葬。即使立了法, 法律规则的实施往往受到与利益集团有着千丝万缕关系的执法者的选择性或者漠视性对待, 因此, 环境法难以全部解决现行的环境问题, 不可避免地留下历史债务。可是如果环境法律规则的设计适当, 环境污染和生态破坏的历史债务会得到后续的解决。旧债没有解决, 快速的经济增长还会不时催生新的环境体制和制度问题, 又需要新的立法予以解决, 这时又需要环境法的立改废, 而立法是有周期的, 往往难以及时响应, 就会产生新的问题。新的问题和老的问题叠加, 像滚雪球一样, 越滚越大, 环境污染和生态破坏就越难得到有效的遏制。1989 年 3 月, 世界环境保护会议经过了控制危险废物越境转移及其处理巴塞尔公约, 以防止危险废物越境转移对人类健康和生态环境造成灾难性的危害。中国参与了该公约的起草和经过, 并于 1991年 9月 4日批准加入该公约。1992年 5月 5日公约生效。虚化条款过多环境法的实在效应总体不高, 难以发挥应有作用环境法是环境法律规则的总称。法律规则须是能够发挥实在作用的准则, 即能够判断行为是否合法以及如何评价并处理的准则。为了配合这些准则发挥作用, 环境立法除了阐述国家的政策和工作方针外, 基本上都设置一些不带法律后果的鼓励性和限制性条款, 如鼓励干什么, 支持干什么, 引导干什么, 限制干什么等, 以营造法治氛围。这些条款, 很多环境法学者也将它们纳入法律规则的范畴。可是, 这些条款的数量不能过多。如果鼓励性和限制性条款过多, 从表面看来, 涵盖面仿佛更广一些, 可是由于缺乏法律后果的支撑, 这些规定在实实在在的利益面前就难以发挥有效作用, 形同虚设, 这样会淡化环境法姓”法”的特点。从实践来看, 环境法的奖励规定、 促进科技发展的规定、 促进公众参与和监督的规定, 就是如此。如循环经济促进法第 7 条: ”国家鼓励和支持开展循环经济科学技术的研究、 开发和推广, 鼓励开展循环经济宣传、 教育、 科学知识普及和国际合作。”第 10 条: ”国家鼓励和引导公民使用节能、 节水、 节材和有利于保护环境的产品及再生产品, 减少废物的产生量和排放量。”类似的虚化规定太多, 不但解决不了什么问题, 还对树立国家环境立法的威信不利, 因此饱受环境法学界的诟病。法律是解决问题的实在工具, 虚化的条款设置过多是与法律的实在性原则相违背的, 必须加以解决。1999年 12月 25日, 全国人民代表大会常务委员会修订经过了新版中华人民共和国海洋环第 2页 共 5页 境保护法。共 10 章, 包括海洋环境监督管理、 防治陆源污染物对海洋环境的污染损害、 防治海岸工程建设项目对海洋环境的污染损害等。利益疏导不够违法成本低于守法成本, 环境法应然作用的发挥打了折扣法律是为了解决现实问题而制定的, 法律的实施就是为了解决现实问题, 从而调整某些方面的利益关系。而中国现实的环境问题, 是市场越轨带来的利益问题。要破解利益问题, 往往比触及灵魂还难。因此, 总的来说, 法律的实施具有被动遵守和消极抵制两个特点。由被动遵守到自觉遵守, 由消极抵制到理性支持, 既需要法律文化的培育, 还需要法律的利益双向调整, 即对守法的利益支持和对违法的利益剥夺。在环境法律体系的建设过程中, 利益支持规则应当与利益剥夺规则的建设并重。可是, 遗憾的是, 前者并没有得到应有的重视。如果单纯地经过管制的剥夺性方法来解决法律遵守问题, 缺乏合情合理的利益支持机制, 环境法律实施的阻力会越来越大。阻力越大, 违法的几率也越高。一些地方缺乏系统的思维, 无穷无尽地给企业施加各种杂乱的环境保护工作指令, 包括一些缺乏法律依据的指令, 这让企业应接不暇。企业即使努力地实现了, 也心里打鼓, 不知政府下一步又有什么大的动作, 担心自己能不能承受得起。因此, 守法成本太高, 企业的抵触心理越来越强。成本低的环境违法行为成为一些企业不得已的选择。一些地方为了促进本地的 GDP, 防止企业大量倒闭, 也不愿意完全按照环境法律的规定办事。基于此, 旧的环境法律难以有效地解决长期存在的问题, 新的环境法律也难以应对新出现的问题。1995年 8月 8日, 中华人民共和国国务院公布了淮河流域水污染防治暂行条例, 以加强淮河流域水污染防治, 保护和改进水质, 保障人体健康和人民生活、 生产用水。条例规定了淮河流域水污染防治的目标, 适用于淮河流域地表水体的污染防治。监督机制缺乏行政力量掌控过强, 环境法的限权功能彰显不足法治社会应当是一个充满监督的社会。按照法理, 社会公众的监督及司法机关的监督设置缺位或者退位, 行政权就会越位甚至替位; 社会和市场的权利维护机制欠缺, 行政权就会滥用、 缺位或者不到位。只有加强社会、 市场参与和监督的渠道建设, 建立有序参与、 表示、 申诉和监督的制度和机制, 吸纳她们共同参与国家事务, 才能使公众切实理解国家和社会建设的难处, 提升国家的法治文化和氛围, 化不满、 不合作为积极的参与、 合作。从现实能力上看, 环境保护需要常态化监管, 而政府监管力量的存在与出现是偶然的, 具有视野有限的不足。因此, 对于环境违法行为, 政府因为力量不足经常出现现场监管缺位的现象。政府对所发现的违法行为作出处罚, 相对广泛的违法行为而言, 具有个别性和偶然性的特点, 不能全面、 有效地打击违法行为。而社会公众监督资源非常丰富, 在绝大多数场合, 她们的发现与监督力量是常态存在的。当前, 中国的环境立法和法律实施, 过分强调行政力量的掌控作用, 公众的常态性发现与监督力量不被重视, 导致环境保护钓鱼执法、 选择执法、 寻租式执法、 非文明执法、 限制式执法、 运动式执法、 疲软式执法、 滞后式执法等执法不公、 执法缺位的问题层出不穷。这一问题使环境法律规范的实施走了调, 变了样, 环境法应有的独立功能也没有得到有效发第 3页 共 5页 挥。措 施基于以上分析, 应当采取以下几个措施加强环境法的现实作用: 摈弃环境法治操之过急的思想, 协助公众树立环境法治长期性的理念。立法部门应当加强环境问题的预见性立法, 加强调查研究, 防止新的环境债务产生; 评估立法和执法的效果, 提出针对性的环境法实效提高措施。转变环境问题的调控思维, 建立健全正反两个方面的利益调整和疏导机制, 增加企业义务施加和守法结果的可预见性, 提高违法成本, 减少企业对守法的抵触心理, 使守法成为有制度保障的自觉自愿合作行为。加强环境法律规则的实在性建设, 结合现实需要和现实可行性, 减少虚化规则的设置。调整法律实施的力量格局, 发挥公众参与、 公众监督和司法审查的作用, 切实落实监督机制, 限制行政权的过分膨胀, 使环境保护工作在环境法治的氛围中健康发展。影响环境法治实践的立法因素汪劲法制的基础是有法可依, 环境法治需要健全完善的法律制度与规范体系予以保障。从 1979 年至今, 中国制定了与环境资源保护相关的法律 30 多部, 行政法规 60 多部, 部门规章 600多部, 环境标准 1000多部。与西方国家或者发达国家相比, 我们国家的法律和标准数量不可谓不多。然而, 中国的环保法律看上去面面俱到、 很完善也很广泛, 但真正面对具体问题时, 我们却很难从”完善的环保法律”中找到解决具体问题的条文, 因为中国的环境立法看上去很美, 却”既无大错也无大用”。法条规范同立法目标相违背中国的环境立法中, 有一些条款从根本上否定了环境法律制度本身。例如环境影响评价制度, 中国环评法中有一条规定, 就是项目如果没有做环评能够补办环评。环评制度是一个事前预防可能产生的危害并提出对策的很重要的方法。怎么可能事后再来补办也视为合法呢? 因此说它与立法的目的相违背。公众参与有原则、 无制度在中国的环境立法中, 公众参与原则有原则条款但无制度规定。例如, 环评法规定, 国家鼓励公众以适当的方式参与环评。什么叫适当方式呢? 如何参与? 参与的效力如何? 另外, 公众要参与首先要知道评估的有关政府信息和项目信息, 这些信息怎么公开? 这些问题中国法律都没有明确作出规定, 即使有一点也不够系统、 完整。对主体义务的规定有制度规范、 无执行措施以限期治理制度为例, 环保法明确规定对污染严重的企业实行限期治理, 可是”污染严重”第 4页 共 5页 如何定量表述? 环保部门认为是污染严重可是政府不认为是污染严重怎么办? 几个人投诉才叫污染扰民呢? 类似的问题, 我们的法律并没有细化。法律规范有行为模式、 无法律后果例如, 环境保护法规定: 地方各级人民政府对本辖区的环境质量负责。这是一个行为模式规范, 可是法律却没有规定违反该规范的法律后果。也就是说, 按照法律规定, 如果在一届政府任期内辖区的环境质量发生恶化, 那么这届政府应当承担责任, 可是法律没有规定应当承担什么具体责任。正是因为制度规定的空泛, 使我们看似很好的环保法律在执行中表现出显著的不足。对违法行为有制裁措施、 无制裁强度沱江污染的直接经济损失是 3亿多元, 松花江特大污染造成的损害也是天文数字, 那对污染企业的罚款又是多少钱呢? 松花江特大污染损害中国石油被罚款 100万人民币, 沱江污染川化也是被罚款 100万人民币。这种处罚额度, 对于这些污染企业来讲就是九牛一毛, 根本不足以遏制违法行为。中国法律对于违法行为的制裁强度还是太低。第 5页 共 5页