中国特色社会主义法治政府的根本属性探究_张宇.pdf

2022 年第 6 期(总第 159 期)黑龙江省政法管理干部学院学报Journal of Heilongjiang Administrative Cadre College of Politics And LawNo.62022(Sum No.159)中国特色社会主义法治政府的根本属性探究张宇1，卢德斌2(1黑龙江省政法管理干部学院，哈尔滨 150080;2肇东市人民检查院，黑龙江 肇东 151100)摘要:法治政府建设是法治建设的重要一环，也是当前法治中国建设的重点任务和主体工程。中西方不同的法治发展道路为法治政府建设提供了不同的建设环境及基础，也对法治政府建设提出了不同的要求。我国的传统及国情塑造了我国法治政府的独特属性，从价值目标上看，我国法治政府是对理想法治政府状态的不懈追求;从建设路径上看，法治政府注重顶层设计和法治实践相结合;从中西法治政府的对比看，我国法治政府是积极政府、有为政府;从我国政府职能转变上看，法治政府是有限政府、治理型政府。在我国法治政府建设实践中，要统筹兼顾，照顾到中国特色社会主义法治政府的各个面向，兼顾我国法治政府的各方面根本属性，协调发展、统筹推进。关键词:中国特色;法治理论;法治政府;根本属性中图分类号:D9121文献标志码:A文章编号:10087966(2022)06000505收稿日期:20220921作者简介:张宇(1976)，女，黑龙江北安人，副教授，从事法治理论、行政法学研究;卢德斌(1968)，男，黑龙江绥棱人，检察长。用科学的理论指导实践是中国共产党领导中国从一个胜利走向另一个胜利的重要经验之一。2004 年，国务院颁布的 全面推进依法行政实施纲要 首次提出了“建设法治政府的目标”，党的十九大又将法治政府基本建成列为了 2035 年要实现的远景目标之一。法治政府是什么、是否具有统一的模型、我们能否照搬西方的法治政府模式等问题都需要我们做出科学的理论回答。从微观上而言，对中国特色社会主义法治政府根本属性的全面认识关系到我国法治政府建设的进程;从宏观上而言，对中国特色社会主义法治政府根本属性的全面认识关系到我国国家治理现代化的进程。对于中国特色社会主义法治政府根本属性的研究是形成中国特色社会主义法治政府理论的起点，也是指导我国法治政府建设实践的出发点，对于我国法治建设具有重要的意义。一、中国特色社会主义法治政府属性研究的必要性实践离不开理论，反之亦然。善于从实践中总结理论，再以形成的理论反过来指导实践，并在实践中不断完善理论，形成理论与实践的良性互动，这是发展各项事业的最优路径。法治是作为万物之灵的人类实现自我规制的重要文明成果。作为人类社会所特有的文化现象，法治从本质上来说，其生成的样式取决于一个国家、一个社会的物质生活条件，并因不同国家和社会的不同历史传统、文化、习俗乃至宗教等因素的影响最终呈现出不同的样态。究其根本，法治的形态要适合一个国家的国情，而来源于法治实践并最终指导法治建设的法治理论更要符合一国的实际、根植于一国的国情。在法治建设上，我们绝不能搞“浪漫主义”，必须坚持从我国国情出发，结合我国的法治实践，形成符合中国实际的、具有中国特色的法治理论，并5最终更好地指导我国法治实践。法治建设的实践需要法治理论的支撑。我们对法治建设如何搞、怎样搞、是否以西方的法治理论为指导等问题的认识有个不断深化的过程。在法治建设刚刚开启的初期，高等法律院校基本上都是以“照搬”“照抄”的方式讲授西方的法治理论，认为西方的法治路径是唯一通向法治的正途，西方的法治理论是法治建设的唯一指引。这种认识忽视了法治作为国家的一种治理方式乃至一种文化追求，它不是无源之水，不能孤立地存在，从根本上说其属于上层建筑的范畴，必须要适应经济基础的需要，必须与一国的国情相适应，否则，再完美的理论也只不过是纸上谈兵，不但不能很好地指导实践，甚至会发生反作用。习近平总书记曾深刻地指出:“推进全面依法治国是国家治理的一场深刻变革，必须以科学理论为指导，加强理论思维，从理论上回答为什么要全面依法治国、怎样全面依法治国这个重大时代课题，不断从理论和实践的结合上取得新成果，总结好、运用好党关于新时代加强法治建设的思想理论成果，更好指导全面依法治国各项工作。”1 15而推进全面依法治国的工作中，法治政府建设是重点任务和主体工程，对法治国家、法治社会建设具有示范带头作用，要率先突破1 11。法治政府建设是法治建设的重要一环，在我国特殊的法治环境下，法治政府建设对于实现建设社会主义法治国家的总目标发挥着无法取代的作用。法治政府理论研究对于正确地指导法治政府建设的实践具有至关重要的作用。中共中央、国务院印发的法治政府建设实施纲要(20212025 年)将“加强中国特色社会主义法治政府理论研究”作为了当前法治政府建设的一项重要内容。什么是中国特色社会主义法治政府、为什么要建设中国特色社会主义法治政府、怎样建设中国特色社会主义法治政府等一系列问题都需要我们做出科学的理论回答。以历史的大视角、比较的研究方法对中西方法治发展路径进行比较研究，将有利于揭示出中西方法治发展的不同道路，为法治政府建设提供的不同土壤及环境，将有利于揭示出不同法治土壤及环境对法治政府建设的形塑作用，最终将有利于揭示出中国特色社会主义法治政府的独特属性。深刻认识我国法治政府建设所具有的特殊属性，是我们系统全面地认识中国特色社会主义法治政府建设的基础。只有全面的认识我国法治政府的根本属性，才能在我国法治政府建设中达成共识，破解实践中因对法治政府存在片面性认识而导致的一系列冲突及反复，有利于凝聚法治政府建设的合力，促使中国特色社会主义法治政府建设更快、更好地发展。二、中西方法治路径之异为法治政府建设提供了不同的环境及条件法治政府并不是孤立存在的，它属于法治建设的重要一环，归根结底，法治政府要建立在一国的法治整体环境之上，法治环境不同，对法治政府的要求亦不相同。而法治环境的形成亦非一日之功，是经过长期的历史实践，结合每个时期、每个国家的具体情况及需求而逐渐形成的。我国一直就有重视法的作用的传统。早在先秦时期的法家就提出了“以法治国”的统治术，“隆礼重法”的思想也深刻地影响着中国传统社会，但和现代意义上的法治所强调的“依法治国”“法律至上”“权利本位”“权力受制约”的法治内涵还存在着根本上的差别。西方的法治起源最早可以追溯到古希腊时期，亚里士多德最早提出了接近于现代意义上的法治概念，现代意义上的法治实践也起始于西方资本主义制度确立以后，经过二三百年的发展，西方的法治理论体系日渐成熟。对于法治建设而言，我国是后发国家。中华人民共和国成立以前，我国并没有发展出法治的实践及理论。中华人民共和国成立以后，中国共产党非常重视法制建设，为“法治”思想的正式确立打下了坚实基础。1997 年党的十五大首次提出了“依法治国”的治国方略，1999 年“依法治国，建设社会主义法治国家”被写入宪法，成为了国家意志，自此，我国正式开启了法治建设的实践，社会主义法治建设成为了党和国家建设事业中毫不动摇的重要组成部分。法治形成于现代，但却根植于传统之中。法治的建构因人类的实践而产生，而不同的实践环境及条件必然塑造了不同的法治路径及法治样式。从中西方的差异上看，西方的法治实践与法治理论是因西方所特有的一系列环境和条件而自然生发出的状态，带有明显的西方属性特征，和中国法治建设所面临的环境与条件存在着显著的差异性。“法律制度实多因应于社会礼俗而来”2，法治文明虽然是现代民主社会的发展成果，但其形成却扎根在传统社会的土壤中。中西方传统社会的不同土壤也塑造了不同的文明，进而为法治发展提供了不同环境。就传统社会而言，中国拥有广袤的平原，发展出了农业文明，正如费孝通所言，农业使农民像作物一样世世代代地扎根在一片土地上，因而也就塑造了“熟人社会”3，“熟人社会”解决问题6靠感性的“情”，“陌生人社会”解决问题才靠理性的“法”。所以中国人解决问题靠法的意识一直比较淡薄。而西方由于缺乏广袤的平原，较早的发展出了手工业经济、商品经济，商品经济的流动性也带来了人的流动性，“陌生人社会”的形成，也给人们重视用法律解决问题提供了土壤。从社会结构上来讲，中国传统社会中，家庭构成了社会的基本单位。在家庭里是很难讲平等、很难讲权利的，家庭关系孕育出的是“长幼有序”“父父子子”的层级关系。“这种层级关系为后代中国中央集权制、官僚组织都提供了模板”4，中国传统社会仿照“父为子纲”的家庭伦理关系构建了“爱民如子”“君为臣纲”，由“君”这个“大家长”来统一治理国家的国家治理关系。西方由于商品经济的流动性形成的“陌生人社会”，个人往往靠加入各种具有共同利益关系的团体组织来对抗其他利益享有者，这一方面形成了西方的分权抗衡意识;另一方面，个人由于长期受到宗教、团体组织的约束，也逐渐生发出了对于强权的警惕和反抗意识，争取个人自由、个人权利的意识不断强化。虽说是“法”治，但终究离不开“人”的参与。正如托克维尔在其巨著论美国的民主 中将民情视为了美国维护其制度的最重要因素一样5，民情的基础不同，法治发展的路径亦不相同。西方的法治路径和模式是构建在人们普遍重视法律，拥有较强的平等观念、分权意识、权力受约束意识、强调个人自由和权利的基础之上的，强大的社会法治观念倒逼西方国家逐渐走上了自下而上的法治化道路，“宪政”“三权分立”“多党制”等成为了其显著特征。而中国传统文化形塑了人们不重视法律，由于大一统的国家统一治理，民众缺乏权利意识也缺乏行使权利的主动性的显著特征。梁漱溟先生认为，近代西方的“个人主义”“自由主义”都是对于长期生活在宗教以及集团的强权下的一种反动，一种自我觉醒。参见梁漱溟:中国文化的命运，中信出版社，2010 年版第 90 页。这种因长期的历史传统而形成的民情不会在短期内消失，如苏力在 大国宪制 历史中国的制度构成 中就指出，过去三十年来中国乡镇基层民主的实践令人极度失望，基层选举中贿选、暴力甚至流血事件不时发生。参见苏力:大国宪制 历史中国的制度构成，北京大学出版社，2018 年版第 451 页。参见习近平:在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届四中全会精神全面推进依法治国专题研讨班上的讲话，载于中共中央文献研究室编:习近平关于全面依法治国论述摘编，中央文献出版社，2015 年版第 34 页。文化一经形成就会具有强大的生命力，即便改变也是极其缓慢的。即使是当代，虽然我国民众的权利意识有所提升，但整体而言，民众缺乏参与意识、权利及法律意识淡薄仍是常态。西方社会在其文化基层之上，用了二三百年的时间才逐渐地实现了自下而上的法治化道路，“这一路径充满着利益博弈、斗争和过度的资源损耗，很可能出现动荡和反复”6。而今天，中国正处在百年未有之大变局的世界格局之中，所受到的外部压力与阻碍也不允许中国走自下而上缓慢发展的法治路径，正如习近平总书记所强调的“我们要在短短几十年时间内在十三亿多人口的大国实现社会主义现代化，就必须自上而下、自下而上双向互动地推进法治化。”而且当代中国实行的是社会主义制度，和西方的资本主义政党制不同，共产党代表的是广大人民的共同利益，而西方的政党只是代表部分人的利益，通过竞选来相互抗衡。西方的政党制度和分权制度既不符合我国的传统文化，也不利于广大人民共同利益的维护，中国的发展建设经验也告诉我们，只有坚持共产党的领导，才能使广大人民的利益得到保障，才能实现中华民族伟大复兴的中国梦。所以中国的法治道路必然是一条坚持党的领导、人民当家作主、依法治国相统一的道路，这是唯一正确的道路，是一条既符合传统、又符合国情和民情的道路。法治政府建设是法治建设的重要环节和重要组成部分。法治政府建设离不开一个国家的法治环境和土壤。从本质上而言，法治政府的建设目标、路径、方式方法等都决定于并服务于一国法治建设的全局。法具有天然的经验性与实践性，法律文化与国情不同，法治道路必然不同。法治道路不同，对法治政府建设的要求亦不相同。中国独特的传统文化及国情塑造了中国特色社会主义法治道路，亦塑造了中国法治政府的独特属性。三、我国法治政府的根本属性明确中国特色社会主义法治道路下法治政府的根本属性，有利于我们在法治政府建设中凝聚共识，明7确方向，形成建设合力。在中国特色社会主义法治道路下，法治政府呈现出了一系列独特属性:(一)从价值目标上看，法治政府是对理想法治政府状态的不懈追求2004 年，国务院颁布的 全面推进依法行政实施纲要 首次提出了“经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标。”2012 年，党的十八大报告把“法治政府基本建成”作为了 2020 年实现全面建成小康社会的要求之一。2017 年，党的十九大报告提出了到 2035 年，“法治国家、法治政府、法治社会基本建成”的奋斗目标。一次次“法治政府基本建成”目标的提出，并不是对原目标的简单重复，而是对法治政府建设的追求的不断升级。从由国务院制定的作为政府自制性的纲领性文件全面推进依法行政实施纲要，到由中共中央和国务院联合制定的 法治政府建设实施纲要(20152020)法治政府建设实施纲要(20212025)，法治政府从政府的自制性建设谋划升级为了党和国家法治建设的全局性谋划，随着各项具体要求、目标、举措的不断实现，升级版的目标和举措又被不断提出，法治政府建设逐层递进，法治政府建设实施纲要(20212025)更是在原要求的基础上进一步将“人民满意”作为了法治政府建设的要求。人民对于美好生活的需求是日益增长的，对政府的要求也是越来越高的。可见，中国的法治政府建设是一个动态的过程，是以人民为中心的、对于良善政府的不懈追求的过程，是一个没有终点、不断提升的过程，其含义已经远远超出了受法律约束、依法行政的法治政府的消极含义。(二)从建设路径上看，法治政府注重顶层设计和法治实践相结合党的十九届四中全会在总结我国国家制度和国家治理体系具有的显著优势时，其中一条就是“坚持全国一盘棋，调动各方面积极性，集中力量办大事的显著优势”。中国的法治建设走的是自上而下与自下而上相结合的路径，作为法治建设重要一环的法治政府建设走的也是自上而下的顶层设计与自下而上的法治实践相结合的路径。一方面，党中央和国务院站在党和国家事业发展的全局高度，以问题为导向，对法治政府的建设进行整体谋划，确定不同时期的不同建设要求与目标，以“规划”和“纲领”等形式做出顶层设计。另一方面，法治政府建设也鼓励基层创新，不断将基层可复制、可推广的好的做法制度化、法制化。如过去审批服务“马上办、网上办、就近办、一次办”等做法只是个别地方的创新做法，起到了良好的优化法治营商环境的作用，在 法治政府建设实施纲要(20212025)中，这种做法已经成为了法治政府建设全面推行的要求之一。所以各地政府既要围绕“规划”和“纲要”等顶层设计开展工作，又要在工作实践中注意结合本地实际情况，创新工作方式方法，为法治政府建设不断积累成功经验。(三)从中西法治政府的对比看，我国法治政府是积极政府、有为政府正如前面提到的，由于传统社会中，西方民众长期受到教会和各种团体的束缚，民众普遍存在着对权力的警惕心理，所以西方社会非常重视分权和限权。认为通过政治权力的多元分配使国家的强制力受到约束，通过法律限制政府，才能实现法治而非人治7，“任何事情都必须依法而行，将此原则适用于政府时，它要求每个政府当局必须能够证实自己所做的事是有法律授权的，几乎在一切场合这都意味着有议会立法的授权，否则它们的行为就是侵权行为或侵犯了他人的自由”8。西方的法治观念中政府只是执法者，没有立法权，只能严格依照法律行政。所以在西方，民众认为政府应当是“守夜人”，强调“大社会、小政府”，强调政府严格的依法行政，政府处于消极政府的状态。而我国的历史传统则不然，强大的政府是国泰民安的根本保障，软弱的政府通常会导致内忧外患。即使是今天，我国政府既是法治国家建设的主体，又是法治社会建设的主导力量。要求中国的政府只做依法办事的消极政府是不适当的。一方面，我国的行政法还不是十分健全，还有一些立法空白，行政组织法、程序法和很多行政行为法都有待制定和完善，如果从严格意义上讲，没有明确的法律规定即不可为，就会导致很多需要政府从事的事务停摆，消极无为的政府既不利于我国现阶段的发展，也无法提供让人民满意的公共服务。另一方面，世界百年未有之大变局也要求中国政府必须继续发挥高效政府的功能，在法治社会基础相对较弱的情况下，如果严格执行依法行政就会完全束缚住政府的手脚，不利于发挥政府的主导作用。所以，与西方法治政府相比，我国的法治政府更具有积极性、有为性。(四)从我国政府职能转变上看，法治政府是有限政府、治理型政府积极有为的政府不代表其必须是无限的全能政府。法治的优越性在于能够有效地控制权力的滥用。“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”9 中华人民共和国成立后，尤其是计划经济8形态下，我国政府一直扮演着全能政府、管理型政府的角色。市场经济最需要法治环境。随着经济向市场经济的转型，为了释放市场与社会的活力，政府必须转变职能，简政放权，由传统的全能政府向有限政府转型，由以行政强制为主的管理型政府向提供公共服务强调多元参与的治理型政府转变。但是法治建设不可能一蹴而就，法治政府转型过程也要考虑到“放得下”和“接得住”的关系。在我国现有的国情和民情下，政府的职能转变既不能故步自封，也不能陷入盲目;既不能彻底放权做消极的无为政府，又不能把住权力不放。应该以培植市场与社会活力为目标，简政放权为手段，市场和社会能够通过自身解决的要通过其自身解决，但市场和社会不能解决的或虽能解决但成本过高的，政府应及时介入，做好支持和衔接工作。有限政府是依法行政的政府，要求“法无授权不可为，法定职责必须为”。但是，在现实生活中，并不应将这一原则做简单化的理解，并不是所有涉及政府的职权与事项都已有明确的法律规定，限制政府行为只是法治政府建设的手段，我国法治政府建设的最终目的还是要通过法治政府更好地维护和实现人民的福祉。所以，对于很多法律没有明确规定的事项，政府为了更好地维护和实现公共利益，依然需要积极作为，但积极作为应该以“没有法律依据不得减损公民、法人和其他组织合法权益或增加其义务”作为限制性原则，协调好“有限政府”和“有为政府”的关系。我国独特的传统与国情，塑造了我国法治政府的不同面向，造就了法治政府的不同属性。科学全面地认识中国特色社会主义法治政府是我们进行法治政府建设的前提，任何片面的认识都会阻碍我国法治政府建设的进程。如单纯地强调法治政府建设的阶段性目标，就会使法治政府建设停步不前;单纯地强调法治政府建设应当走自上而下或自下而上的路径，就会使法治政府建设或者缺乏活力、或者陷入盲目;单纯地强调法治政府是依法行政的政府、“法无授权不可为”，就会减损我国法治政府的积极性、有为性的根本属性，阻碍我国实现现代化的进程;单纯地强调政府的积极性、有为性，又会造成权力膨胀的“全能型政府”的形成，扼杀掉市场及社会的活力等问题。所以，在我国法治政府建设过程中，要统筹兼顾，照顾到中国特色社会主义法治政府的各个面向，兼顾我国法治政府的各方面根本属性，协调发展、统筹推进，确保法治政府建设在法治建设中能够得到率先突破，取得良好的建设效果。参考文献:1 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