我国铁路安全地方立法的现状评估、问题剖析与因应对策_刘瑞全.pdf

Current Situation Evaluation,Problems Analysis and Countermeasures of Local Legislation on Railway Safety in ChinaLIU Ruiquan1,LIU Su2（1 Railway Party School,Professor,Beijing 100088,China;2 Railway Party School,Lecturer,Beijing 100088,China）Abstract:Local legislation on railway safety is an important part of the legal guarantee of railway safety.Under the general framework of nationallegislation,Chinas provincial administrative units have actively promoted the local legislation on railway safety,and the local legal system on railwaysafety has been basically established.This paper analyzes 36 local legislations on railway safety issued by 29 provincial administrative units,it isfound that the quality of local legislation on railway safety needs to be improved,there are conflicts between the inherent integrity of the railway andthe lack of uniformity of the legislative content,the lack of local characteristics under the high enthusiasm of legislation,and the contradiction be-tween the actual demand for high-speed railway safety assurance and the relative lag of local legislation.Railway is not only an important infrastruc-ture of the country,but also an important way for people to travel in their daily lives.Railway safety is related to the national economy and the peo-ples livelihood.Local legislation on railway safety should first establish the concept of integrity in the legislative concept.It should take the realiza-tion of the whole railway safety as the legislative pursuit.While trying to solve the regional railway safety problems,the integrity and systematicnessof railway safety cannot be ignored,so as to overcome the contradiction between the fragmentation of regional legislation and the integrity of railwaytransport safety guarantee.Secondly,local characteristics should be highlighted in the content of legislation.Due to Chinas vast territory and regionaldifferences,unified legislation at the national level alone cannot meet the differentiated needs of various regions in ensuring railway safety,so high-quality local legislation that can not only comply with the superior law but also reflect local characteristics is required.Thirdly,it should improve thepertinence of the legislation on the object of adjustment,and pay high attention to the safety of high-speed railway,so as to change the current situa-tion that the number of high-speed railway safety legislation is small and scattered,and to form a systematic system of high-speed railway safety lawsand regulations gradually.Finally,regional coordinated legislation in the legislative way should be explored so as to reduce the cost of legislation,improve the efficiency of legislation,facilitate the implementation of the law,and provide reference for further improving the quality of local legisla-tion on railway safety.Key words:railway safety;local legislation;local characteristics;high speed railway*基金项目：国铁集团党校系统2022年度重点调研课题(2022GTJT029)刘瑞全1，刘 素2（1铁道党校法学教研部 主任、教授，北京100088；2铁道党校法学教研部 讲师，北京100088）摘要：铁路安全地方立法是铁路安全法治保障的重要组成部分。在国家立法的总框架下，我国各省（自治区、直辖市）积极推进铁路安全地方立法工作，铁路安全地方法规体系已基本建立。分析29个省级行政单位出台过的36部铁路安全地方立法，发现存在铁路固有整体性与立法内容统一性阙如的冲突、立法高积极性下地方特色欠缺的不足、高速铁路安全保障的现实需求与地方立法相对滞后的矛盾等问题。铁路既是国家重要的基础设施，也是人民群众日常生活的重要出行方式，其安全关乎国计民生。作为铁路安全重要法治保障的地方立法，首先应在立法理念上树立整体性理念，其次应在立法内容上突出地方特色，再次应在调整对象上提升立法针对性，最后应在立法方式上探索区域性协同立法，以此降低立法成本，提高立法效率，方便法律实施，为进一步提升铁路安全地方立法质量提供参考。关键词：铁路安全；地方立法；地方特色；高速铁路文献标识码：A文章编号：1004-9746（2023）01-0001-06我国铁路安全地方立法的现状评估、问题剖析与因应对策*铁路在国民经济与社会发展中占有至关重要的地位，安全是铁路建设与发展的基础与前提。党的十八大以来，习近平总书记对安全生产工作多次做出重要指示和发表重要讲话，提出树立安全发展理念，始终把人民生命安全放在首位。切实防范重特大安全生产事故的发生是我们做好铁路安全生产工作的根本遵循，如何保证大体量、长距离、高速度的铁路安全是新时代铁路发展面临的挑战和必须解决的问题。解决这一问题，离不开立法保障。涉及铁路安全的立法包括国家和地方两个层面。目法制建设Law System Development12023 年第 1 期 总第 171 期前，我国各地积极推进铁路安全地方立法工作，并取得了实质性进展。地方立法已成为铁路安全立法的重要组成部分，为确保铁路安全、特别是在铁路安全环境整治中发挥了积极作用。但是，目前的铁路安全地方立法与我国铁路运营中全面而持久的安全需求之间还存在一定差距。本文在对已有的铁路安全地方立法进行梳理与分析的基础上，检视当前立法中存在的问题，进而提出优化与提升的路径，为以法治方式维护我国铁路安全提供助力。1现状评估：我国铁路安全地方立法的现状与特征1.1我国铁路安全地方立法的现状铁路安全地方立法是我国铁路安全法律体系的重要组成，截至目前，共有29个省（自治区、直辖市）出台过36部有关铁路安全的地方性法规或地方政府规章。此外，还有3个省份的立法工作正在推进中。现已出台的铁路安全地方立法有两种形式：一是由省级人大及其常委会制定的地方性法规；二是由省级人民政府制定的政府规章。在已出台的36部地方立法中，地方性法规15部，地方政府规章21部（见表1）。1.2我国铁路安全地方立法的特征1.2.1立法时间紧扣时脉从各地铁路安全地方立法的施行时间可以看出，立法活动主要集中于近三年，36部法律文本中，2020年 至2022年 施 行 的 有24部，占 比 高 达66.7%。在此之前，虽然也有关于铁路安全的地方立法，但数量不多且较为分散，2014年施行1部（已废止），2017年施行2部，2018年施行5部（其中1部已废止），2019年施行4部。而且，其中7部地方立法所涉省份已于近两年进行了再次立法或对已有立法进行修订，6个省份的立法或立法修订工作已完成。铁路安全地方立法是国务院全国安全生产专项整治三年行动计划（安委20203号），国家铁路局、公安部、住房和城乡建设部等七个部门联合印发的铁路安全生产专项整治三年行动计划实施方案（国铁安监202029号），铁路沿线安全环境治理部际联席会议印发的2021年铁路沿线安全环类型广东省铁路安全管理条例2018年12月1日广西壮族自治区铁路安全管理条例2019年10月1日湖南省铁路安全管理条例2021年1月1日上海市铁路安全管理条例2021年1月1日辽宁省铁路安全管理条例2021年2月1日浙江省铁路安全管理条例2022年7月1日四川省铁路安全管理条例2022年5月1日重庆市铁路安全管理条例2022年5月1日山东省铁路安全管理条例2021年5月1日吉林省铁路安全管理条例2021年9月1日江西省铁路安全管理条例2022年1月1日贵州省铁路安全管理条例2022年1月1日海南省铁路安全管理条例2022年1月1日福建省铁路安全管理条例2022年1月1日江苏省铁路安全管理条例2022年5月1日法规、规章施行时间地方性法规（15部）表1铁路安全地方性法规、地方政府规章本文所分析铁路安全地方立法为我国大陆地区31个省（自治区、直辖市）的立法，不包括香港、澳门、台湾地区的立法。关于铁路安全的36部地方立法中目前有效的共34部，废止2部，分别是2014年施行的河北省铁路安全管理规定和2018年施行的江西省高速铁路安全管理规定。其中北京市和安徽省的铁路安全地方立法工作尚在进行，正式立法尚未颁布实施；云南省于2017年出台铁路安全地方政府规章，现再次启动铁路安全地方性法规立法程序。类型地方政府规章（21部）河北省铁路安全管理规定（已废止）2014年12月1日云南省高速铁路安全管理规定2017年5月1日贵州省高速铁路安全管理规定2017年12月1日湖北省铁路安全管理办法2018年1月1日甘肃省铁路安全管理规定2018年8月1日福建省高速铁路安全管理规定2018年10月1日新疆维吾尔自治区铁路安全管理规定2022年5月10日青海省铁路安全管理办法2022年3月1日天津市铁路安全管理规定2022年3月1日江西省高速铁路安全管理规定（已废止）2018年11月1日重庆市铁路安全管理规定2019年1月1日四川省高速铁路安全管理规定2019年3月1日内蒙古自治区铁路安全管理规定2019年11月1日辽宁省高速铁路安全管理规定2020年3月1日黑龙江省铁路安全管理规定2021年6月1日山西省铁路安全管理办法2021年1月1日河南省铁路安全管理规定2021年1月1日陕西省铁路安全管理办法2021年1月15日河北省铁路安全管理规定2021年2月1日西藏自治区铁路安全管理办法2021年2月1日宁夏回族自治区铁路安全管理规定2021年3月1日法规、规章施行时间续表1我国铁路安全地方立法的现状评估、问题剖析与因应对策刘瑞全，刘 素2境治理工作要点2022年铁路沿线安全环境治理工作要点等工作部署的体现，是对其中关于加快铁路安全地方立法建设进程，推动制定出台省级铁路安全管理地方性法规内容的回应。可见，我国铁路安全地方立法是在国家相关工作部署的推进下自上而下进行的，且呈现出大规模集中性立法的特点。1.2.2立法内容回应政策从立法内容看，铁路安全地方立法基本沿袭国家立法的体例结构，在规范设置上对国家政策文件的重点内容予以具体和细化。这些地方性法规和政府规章大多包含总则、铁路安全责任、铁路线路安全、铁路建设与运营安全、应急保障、监督检查、法律责任和附则等内容，在立法结构上与现行上位法铁路安全管理条例相差不大。同时，对于国家相关工作部署中强调的需要重点整治的突出问题，如路地协作机制、双段长责任制、铁路沿线两侧的安全等基本都做出了回应。如，国家铁路局等四个部门联合印发了关于铁路沿线安全环境管理“双段长”制实施指导意见（国铁安监20216号），要求到2021年6月底前各地全面建立健全“双段长”责任制，即每一段高铁线都有“铁路段长”和“地方段长”联合负责高铁线内外安全。吉林、内蒙古、辽宁等地的地方立法中均包括建立“双段长工作责任制”的内容。再如，对铁路沿线轻飘物和危树的整治是铁路沿线环境安全专项整治三年行动方案中的重点内容，福建、河南、辽宁等省份的政府规章中均规定了在铁路电力线路两侧500 m内禁止放飞风筝、气球、孔明灯、动力伞、无人机等低空漂浮物，并且该范围内的防尘网、塑料薄膜等轻飘物的所有人应采取措施消除安全隐患。可见，铁路安全地方立法对国家政策文件的相关内容做出了积极的条文回应。2问题剖析：我国铁路安全地方立法中的冲突与不足从全国范围来看，绝大部分省（自治区、直辖市）已经完成铁路安全地方立法工作，铁路安全地方法规体系已基本建立，为解决路地协作机制、铁路沿线环境治理、各方主体责任的确定等现实中的重点问题提供了法律遵循，为持续稳定地维护铁路安全提供了法律保障。但也应当看到，我国铁路安全地方立法在立法质量上仍存在一些不足，亟待改善。2.1铁路固有整体性与地方立法内容统一性阙如的冲突铁路运输是我国运输体系的重要组成部分，其功能和目的在于加强地区之间的互联互通，天然具有系统性和整体性。现实中，我国地域辽阔，地区间地理、经济、文化存在较大差异，各地又基于本行政区域的情况展开立法活动，由此导致地方立法在内容上呈现出碎片化的特征。铁路安全地方立法是实施性立法，是对上位法的具体与细化。由于我国各地发展不均衡，法治建设水平存在差异，所以各地方立法对上位法的具体与细化程度不一。以铁路安全应急处置为例，大部分已出台的地方立法或以专章或以条款规定了关于应急管理或应急保障的内容，但也有个别地方立法对此没有涉及。再如，关于特殊时期和时段的安全防控，多地在地方立法中规定，在铁路运输高峰期或者恶劣气象时段，铁路运输企业应当加强铁路运输安全检查，采取必要管控措施，协同有关部门做好综合治理、交通疏解等工作,确保铁路安全和畅通，但也有的地区在铁路安全地方立法中对此未作规定。由于列车在运营时位置处于动态变化中，紧急事件或特殊情况的发生地点具有偶然性，如果发生地立法对此未作相应规定，一旦吉林省铁路安全管理条例第9条规定：“铁路沿线应当根据管理需要合理划分路段，实行双段长工作责任制。铁路沿线乡（镇）人民政府（街道办事处）和铁路运输企业各指定一名相关负责人作为段长，建立协作配合机制，负责组织巡查、会商、上报信息等工作，及时排查处置影响铁路安全的问题。”内蒙古自治区铁路安全管理规定第5条规定：“高速铁路沿线城区内每1 000 m、城区外每5 000 m，铁路运输企业和铁路沿线苏木乡镇人民政府或者街道办事处应当各确定一名负责人作为段长，建立双段长巡查、会商和处置铁路安全隐患的工作机制。”辽宁省铁路安全管理条例第10条规定：“铁路运输企业段长应当定期巡查铁路线路，发现依法需要政府解决的安全隐患，及时通报乡镇人民政府或者街道办事处段长，共同会商，提出处置方案。对超出职权范围的事项，分别报请上级有关机关和单位处理。”福建省高速铁路安全管理规定第18条规定：“高速铁路电力线路导线两侧各500 m范围内，禁止升放风筝、气球、孔明灯、动力伞、飞行器（铁路运输企业工作用无人机除外）等空飘物和小型航空器。对高速铁路沿线的塑料大棚、彩钢板、遮阳网等轻质物体及施工过程中产生的低空漂浮物、塑料防护薄膜等轻飘物，所有人或者使用人应当采取加固防护措施，防止危害高速铁路安全。”河南省铁路安全管理规定第30条规定：“禁止在铁路电力线路两侧各500 m范围内升放风筝、气球、孔明灯等低空漂浮物体。不得使用弓弩、弹弓、气枪等攻击性器械实施可能危害铁路安全的行为。因现场勘察、施工作业等需要在上述范围内使用无人驾驶航空器的，应当遵守国家有关规定，采取必要的安全防范措施。”辽宁省铁路安全管理条例第24条规定：“在铁路电力线路导线两侧各500 m范围内禁止飞行无人驾驶航空器或者升放风筝、气球、孔明灯等低空漂浮物，禁止使用弓弩、弹弓、气枪等攻击性器械从事可能危害铁路安全的行为。确因现场勘查、施工作业需要飞行无人驾驶航空器的，应当按照规定获得批准，采取必要的安全防范措施，并提前通知铁路运输企业。”我国铁路安全地方立法的现状评估、问题剖析与因应对策刘瑞全，刘 素32023 年第 1 期 总第 171 期甘肃省铁路安全管理规定第2条规定：“本行政区域内的国家铁路、地方铁路、专用铁路和铁路专用线的建设安全、线路安全管理及相关活动，适用本规定。”广东省铁路安全管理条例第17条规定：“县级以上人民政府、铁路监督管理机构应当依照铁路安全管理条例的规定，组织划定铁路线路安全保护区并向社会公告。高速铁路隧道上方中心线两侧各50 m、高速铁路地下车站结构外沿线外侧起向外50 m的区域，一并纳入铁路线路安全保护区范围。”第31条规定：“在道路与铁路并行路段，应当依照国家有关规定和标准、规范，在靠近铁路的道路路侧设置安全防撞等设施和警示标志。道路与高速铁路并行的，应当提高防撞等级设置防护设施。”江西省于2022年起施行江西省铁路安全管理条例，与此同时，2018年起施行的江西省高速铁路安全管理规定被废止。发生紧急事件或特殊情况，处理时便无法可依。应急处置、特殊时期时段的安全防控等问题的解决是一个复杂的系统工程，如果不能很好地解决铁路的整体性与各地地方立法内容的差异化和碎片化的冲突，将会对铁路安全保障整体效果的彰显造成掣肘。2.2立法高积极性下地方特色欠缺的不足我国各省（自治区、直辖市）目前已基本完成铁路安全地方立法工作，立法时间集中于近三年，集中性大规模的立法体现出各地对铁路安全地方立法具有较高积极性。但是，衡量与评价立法的标准并非立法速度与立法数量。地方立法应当遵循“不抵触、有特色、可操作”的原则1，其中不抵触是前提，当前地方立法抵触上位法的情况并不多见，难以实现的是有特色和可操作。中华人民共和国立法法 第73条规定：“地方性法规一般对上位法已规定的内容不作重复。”但事实上，地方立法的重复问题长期存在，已经成为制约地方立法质量提升的一个关键问题2。作为地方立法，其功能定位在于能够解决地方实际问题，具有针对性，能够体现地方特色3。当前我国铁路安全地方法规体系初步建立，实现了有法可依，但地方特色和创新性尚有不足。从立法体例来看，共有18部采用了章节形式，章节设置与铁路安全管理条例基本一致或仅有较小改动。从立法内容来看，不少地方立法的内容重复上位法或照抄其他地区的立法条文，或对上述立法的内容重新排列组合，并未做实质改变。部分地区在铁路安全地方立法过程中过度追求立法体例的完整性，为形成一部体例完整、规模宏大的立法而在内容上注水，条文中具有地方特色的“干货”不多或被淹没在“完整”立法中3。这种立法方式具有明显的弊端，一是削弱了地方立法在解决地方问题时比国家立法更有针对性、更灵活、更便捷的优势；二是降低了地方立法的可操作性，有的地方立法中出现过多宣言性、倡导性内容，其中真正具有地方特色的内容被稀释，实际上降低了整部立法在解决地方实际问题方面的可操作性；三是增加了执法和守法的成本，“干货”条文被淹没在大篇幅的法律文本中，极易造成在执法、用法和守法时的费时费力3。可见，虽然各地在铁路安全地方立法活动中表现出较高积极性，而地方特色欠缺的不足实际上造成了本就有限的地方立法资源的浪费。2.3高速铁路安全保障的现实需求与地方立法相对滞后的矛盾近些年，我国高速铁路的建设与运营规模不断扩大，截至2021年底全国铁路营业里程突破15万km，其中高铁超过4万km4，居世界第一，而且预计2025年底高速铁路（含部分城际铁路）营业里程将达到5万km左右，覆盖95%以上的50万以上人口城市5，高铁已成为中国铁路高质量发展的亮丽名片6。我国具有切实保障高速铁路安全的现实需求，相比于我国高速铁路的发展，保障高速铁路安全的地方立法显得相对滞后。以是否对高速铁路安全做出专门立法为区分，已出台的地方立法共有三种立法模式：一是在地方立法中未对高速铁路的安全管理与普速铁路作区分，且立法中没有专门针对高速铁路安全的内容；二是有关高速铁路安全管理的内容散见于地方立法条文中；三是对高速铁路安全管理做出专门立法，例如云南省高速铁路安全管理规定辽宁省高速铁路安全管理规定等。目前，已经出台的36部铁路安全地方立法中，专门适用于高速铁路的有6部，其中1部随着该地区新的立法生效已被同步废止，其余地方立法均适用于包括高速铁路在内的各类型铁路。虽然高速铁路与普速铁路的安全保障在原则上没有不同，但高速铁路与普速铁路在行车速度、行车密度、技术标准、安全风险、危害后果和法律责任等方面都有较大差异，通用铁路的安全管理制度无法满足高速铁路安全管理的现实需求7。所以前述第一种不区分高速铁路与普速铁路的立法模式，实践中对维护高速铁路安全力所不及。第二种立法模式中涉及高速铁路安全管理的内容是散见式的，虽然在法条中有所体现，但未将相关条款予以整合归类，未以专章形式做出规定，在结构上略显松散。第三种立法模式是在地方立法层面上对高速铁路安全保障所我国铁路安全地方立法的现状评估、问题剖析与因应对策刘瑞全，刘 素4铁路安全管理条例第11条、第17条、第27条、第35条、第84条和第107条分别对高速铁路的勘察、与普速铁路交叉时上跨、安全保护区设立、禁止抽取地下水范围、处罚及涵义界定等事项做出了规定。行政处罚法第12条规定：“地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销营业执照以外的行政处罚。”行政处罚法第14条规定：“地方政府规章可以在法律、法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。尚未制定法律、法规的，地方政府规章对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告、通报批评或者一定数额罚款的行政处罚。罚款的限额由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会规定。”做的有益探索，但目前采用此种立法模式的地区较少，且立法均为地方政府规章，效力层级不高，又囿于地方政府规章受行政区划限制，只能在本行政区域内产生效力，与高速铁路的路网分布跨行政区域的现实不匹配，难以满足高速铁路在快速发展过程中对安全保障的现实需求7。3因应对策：优化我国铁路安全地方立法的理念与路径3.1在立法理念上，树立铁路安全的整体性理念各省（自治区、直辖市）已出台的铁路安全地方立法结合本地区实际对上位法进行了具体、细化和补充，具有一定的地方特色。但是，铁路运输不是一个封闭的系统，其功能恰是打破封闭，建立与加强地区之间人口、资源、产业等生产要素间的流动、交换与传递。也就是说，铁路运输具有开放性和流动性的特点。而以行政区划为单位进行立法的属地管理模式具有分割性与封闭性的特征，各地立法在内容上存在差异，当这种差异体现在诸如应急处置、特殊时期时段安全防控等涉及需要全路一盘棋进行系统性保障时，区域性立法的碎片化与铁路运输安全保障中整体性、协调性的特点不相适应的冲突便难以避免。虽然以行政区划为单位的铁路安全地方立法目的在于解决本区域内的铁路安全问题，但各地应该考虑到我国全路一张网的特点，在进行地方立法时树立铁路安全的整体性理念，注重在立法中体现铁路安全的整体性和系统性，以实现全路安全为立法追求。3.2在立法内容上，突出地方立法的地方特色立法重复问题是各地地方立法中存在的通病，不少地方立法在纵向上重复上位法或横向上照搬其他地区的立法条文，地方特色和创新性不足，使得地方立法在国家立法框架下有针对性地解决地方问题的作用和及时、灵活、便捷的优越性有所降低。虽然我国已建立起社会主义法律体系，国家立法逐步细化，地方立法的空间已经不大8，但是，具体到铁路安全地方立法，还存在一定的特殊情况。作为上位法的中华人民共和国铁路法与铁路安全管理条例制定时间较早，近些年铁路特别是高速铁路的发展对铁路安全提出了更高的要求，铁路法规体系中的中华人民共和国铁路法由于与铁路改革发展需要不相适应已在修订过程中，修订稿尚未正式发布9。而且铁路运输具有大规模和复杂性的特点，国家立法更多的是在各地不同情况中寻找最大公约数然后做出统一规定，法律条文的原则性较强，有时难以解决地方操作中的具体问题。因此，铁路安全方面仍存在地方立法的空间，以地方立法促进铁路安全保障是必要的。特别是在铁路沿线安全环境治理上，仅依靠铁路企业是不够的，因为路外安全涉及铁路沿线的众多主体，牵涉多方社会关系，铁路企业难以协调系统之外各地区及各部门之间的工作，而地方政府有能力协调各方力量来共同维护铁路安全10。这方面需要地方立法做基本依托。除此之外，地方立法应在法律责任条款中着重体现地方特色，其重点应放在具有法律后果的条款上。因为地方立法之所以区别于其他规范性文件，关键就是地方立法可以设定行政处罚、行政强制11。总之，在国家推动铁路安全专项整治期间，地方立法应该及时跟进并提升立法针对性，对相应的国家法律法规予以吸收、细化和落实。同时，及时发现本地涉及铁路安全的现实问题，在遵从上位法的基础上，结合本地实际，对上位法实施中需要细化之处做出具有操作性的规定。每个行政区域的地方立法均是整个铁路安全保障中不可或缺的片段，只有将体现法治精神和地方特色的高质量地方立法统筹协调形成合力，才能真正为铁路安全提供法治保障。3.3在调整对象上，加强高铁安全地方立法的针对性如前所述，高速铁路与普速铁路在行车速度、行车密度、技术标准、管理方式、安全风险、危害后果、责任承担等方面都存在着重大的差异7。特别是随着高速铁路建设与运营规模的不断扩大，沿线危及高铁运营安全的因素也在增长，高铁安全面临着日益严峻且复杂的形势。但是，目前在国家层面的立法中，还没有针对高速铁路的专门性法律或行政法规，只在铁路安全管理条例中有6条关于高速铁路的内容，部门规章中最新的有2020年实施的我国铁路安全地方立法的现状评估、问题剖析与因应对策刘瑞全，刘 素52023 年第 1 期 总第 171 期高速铁路安全防护管理办法（中华人民共和国交通运输部令2020年第8号）。在地方层面的立法中，已有6个省份率先对高速铁路安全做出规范。总体来看，目前已有的关于高速铁路安全的立法数量较少且分散，没有形成系统的高速铁路安全法律法规体系，与我国高铁稳居世界第一的地位不匹配。各地在进行铁路安全地方立法时，应对高速铁路安全予以高度关注，可以在立法中以专章规定高速铁路安全的内容，也可以制定针对高速铁路安全的专门立法，例如辽宁省分别制定了辽宁省高速铁路安全管理规定 与 辽宁省铁路安全管理条例，便是专门对高速铁路安全立法的有益实践。3.4在立法方式上，探索区域性协同立法虽然已出台的铁路安全地方性法规和地方政府规章主要是各地自主进行的立法活动，但因铁路系统的特殊性，在保障铁路安全方面进行区域性协同立法具有现实需要。首先，铁路的规划建设与铁路所在地的山川、河流、地表形貌等自然因素密切相关，因此具有相似地理条件的地区在铁路建设与运营中可能会面对类似威胁铁路安全的因素。而国家划分行政区划时除了“随山川形变”，还会为了地缘稳定的需要而遵循“犬牙交错”的原则，人为打破自然边界12，客观上造成了一条涉及相似地理环境的铁路线路可能经过不同的行政区划，这些行政区域在铁路建设安全、线路安全、运营安全等方面进行协同立法具有现实基础。其次，危害铁路安全的行为可能不局限于一地，造成的损害很可能外溢至其他行政区域，这便需要各行政区划之间进行横向合作以实现维护铁路安全的目的。目前，四川省和重庆市两地已在铁路安全协同立法方面做出有益探索。2021年11月25日，重庆市五届人大常委会第二十九次会议审议了重庆市铁路安全管理条例（草案）（简称草案），该草案由重庆市人大常委会与四川省人大常委会共同协商确定。为保持立法程序同步推进，四川省十三届人大常委会第三十一次会议同步审议四川省铁路安全管理条例（草案）。川渝两地协同制定地方性法规，在线路安全、运营安全及处罚标准等条文内容上相对一致，并对沟通协调合作机制、信息互通、资源共享、联勤联动等内容共同做出规定，有利于成渝地区双城经济圈的发展。各地协同立法还可以降低立法成本，提高立法效率，更有利于后期实施。在有协同发展需要的区域对铁路安全进行协同立法，不失为用法治力量破解协同发展中铁路安全难题的有益探索。4结语铁路是国家重要的基础设施，是人民群众日常生活的重要出行方式，铁路安全关乎国计民生，是铁路发展的前提和根本。由于我国地域广阔，地区间差异较大，国家层面的统一立法难以对各地不同情况做出具体规定，所以，在国家立法的总框架下，地方立法是铁路安全法治保障的重要组成。我国铁路安全地方法规体系目前已基本建立，绝大多数省（自治区、直辖市）出台了铁路安全地方立法，但立法中存在的不足在一定程度上限制了地方立法功能的充分发挥，也给跨行政区划的铁路运输企业在具体实施时带来不便。铁路安全地方立法应树立铁路安全整体性理念，立足地方实际，突出地方特色，并高度重视高速铁路面临的安全问题，思考高速铁路专门性立法的可行性。同时，在条件成熟的地区进行区域性协同立法试点，提高立法效率，探索铁路安全地方立法的优化路径。参考文献1乔晓阳.地方立法要守住维护法制统一的底线在第二十一次全国地方立法研讨会上的讲话J.中国人大,2015(21):10-12.2江林.突发事件应对之地方立法质量研究基于22部省级地方立法文本的考察J.四川轻化工大学学报（社会科学版),2020,35(4)：68-86.3封丽霞.地方立法的形式主义困境与出路J.地方立法研究,2021,6(6):64-80.4国家铁路局.2021年铁道统计公报EB/OL.(2022-04-28)2022-07-07.http:/ 素6