中部地区统一税务行政处罚裁量基准的探索研究_范道远.pdf

随着国家区域协调发展战略的稳步推进，加强税务执法区域协同势在必行。实现区域间税务行政处罚裁量基准统一，是深入贯彻习近平法治思想的题中之义，是立足新发展阶段，完整、准确、全面贯彻新发展理念，构建新发展格局的必然要求，同时也是推进税务执法区域协同的重要一环，有利于切实保护纳税人合法权益，营造更加公平、透明的税收营商环境。本文立足当前各地裁量基准统一的发展趋势，在分析中部各省现行税务行政处罚裁量基准的基础上，对中部地区税务行政处罚裁量基准统一的初步建构提出几点建议。一、中部地区统一裁量基准的背景（一）法规条例律令是统一的行为准则行政处罚法 第三十四条规定：“行政机关可以依法制定行政处罚裁量基准，规范行使行政处罚裁量权。”为各地税务机关制定统一的裁量基准提供了明确法律依据。关于进一步深化税收征管改革的意见 中指出，要加强税务执法区域协同，推进区域间税务执法标准统一，实现执法信息互通、执法结果互认。国家税务总局关于统一区域税务执法标准的意见 中再次强调，要进一步推进统一区域税务执法标准，加强税务执法区域协同，推动区域税收征管和服务一体化，营造市场化法治化国际化税收营商环境，更好服务国家区域协调发展战略。2022 年 7 月国办印发 关于进一步规范行政裁量权基准制定与管理工作的意见，为各地修改完善和统一规范行政裁量权基准制度建设提供了基本遵循和指引。（二）优化营商环境是统一的现实呼唤近年来，区域一体化程度加深，经济融合进程加快，企业跨区域经营日渐活跃，在税务执法中，由于各省税务行政处罚裁量基准存在差异，出现了基本相同的违法行为在各省处罚标准不同的现象，纳税人对于统一税务行政处罚裁量基准的呼声逐年增高。统一区域间税务行政处罚裁量基准，实现税务执法信息互通、执法结果互认，有利于增强执法的透明度和公信力，营造更加公平公正的税收营商环境，从而提高纳税人的税法遵从度和满意度，助力税收现代化建设。（三）各地实践经验是统一的路径遵循早在 2020 年 7 月，上海、江中部地区统一税务行政处罚裁量基准的探索研究范道远石京桥万贵丹征管广角2930征管广角苏、浙江、安徽、宁波等地税务部门便率先联合发布了 长江三角洲区域申报、发票类税务违法行为 行 政 处 罚 裁 量 基 准，并 自2020年8月1日起施行。2021 年 3 月中办、国办印发关于进一步深化税收征管改革的意见 之后，多地先后对统一区域间税务行政处罚裁量基准进行了有效探索。2021年10月，北京、天津、河北三地税务部门联合发布实施京津冀税务行政处罚裁量基准；2022年7月，辽宁、吉林、黑龙江、大连市税务部门联合发布东北区域税务行政处罚裁量基准，自 2022 年 9 月 1 日起施行；2021年 12 月，四川、重庆两地税务部门联合发布 川渝地区税务行政处罚裁量基准，自2022年2月1日起施行；2022年6月甘肃、青海两地税务部门联合发布 甘青两省税务行政处罚裁量基准，自2022年7月1日起施行；2022年10月，长三角地区税务部门进一步探索制定了 长江三角洲区域登记、账证、征收、检查类税务违法行为行政处罚裁量基准，自2023 年 2 月 1 日起施行。至此，长三角、京津冀、东北、川渝、甘青五大地区都已实现税务行政处罚裁量基准统一化。中部地区也应顺应形势，结合中部地区税务执法实际，充分吸收借鉴上述五大地区好的经验做法，加快基准统一步伐。二、中部各省现行裁量基准可优化空间中部地区统一税务行政处罚裁量基准并非“从无到有”，而是一个“从有到精”的过程，其背后是“发现问题研究对策调整优化”循环往复的过程。参照已统一裁量基准地区的有效经验，中部地区统一裁量基准需要梳理各省现行基准存在问题，进行整合优化，形成区域统一的裁量基准。主要在以下方面可进一步优化：（一）形势变化，部分事项已是“过去时”2015 年 10 月 1 日“三证合一”商事登记制度改革启动，纳税人领取工商营业执照之后不再需要另行申领税务登记证。总局关于推进“三证合一”进一步完善税源管理有关问题的通知 中亦要求，对于领取营业执照后30日内未到税务局办理涉税事宜的纳税人，不予进行“逾期办理税务登记”的处罚，但各省现行裁量基准尚有关于纳税人不办理税务登记、未按照规定办理税务登记证件验证或者换证手续等事项的处罚规定，已不符合工作实际，应予以调整。（二）标准不一，处罚裁量存在“差异化”从具体裁量基准内容上看，地区之间判定标准不同、部分阶次裁量幅度过大等问题容易产生类案不同罚、处罚畸轻畸重等现象。一方面各地对基本相同的违法行为以不同标准判定违法程度，裁量基准产生一定差异。如对于非正常户的处罚，湖北省以“是否有欠缴税款及罚款”为标准来判定违法程度，江西省以“是否有税款、滞纳金、罚款或未缴销发票”为标准判定，而山西省则是以“非正常状态持续时间”为标准判定。另一方面，部分处罚事项设置的裁量阶次不够细化，尤其是对“较重”“严重”档的处罚标准设置幅度过宽，容易出现同一裁量阶次内处罚力度畸轻畸重的问题，需要加以细化，规范执法人员自由裁量权。（三）情感影响，情节判定难避“主观性”各省现行基准中存在部分违法项目以主观性因素判定违法程度，例如湖北省对“为纳税人、扣缴义务人非法提供银行账户、发票、证明或者其他方便，导致其未缴、少缴税款”的违法行为以“是否产生重大不良社会影响”来判定违法程度，山西省对“纳税人通过提供虚假的证明资料等手段，骗取税务登记证的”的违法行为以“是否消除或减轻违法行为危害后果”来判定违法程度，这些违法程度判定因素均是主观性因素，需人为判断，无法有效嵌入行政执法信息系统进行指导和规范。征管广角31三、中部地区裁量基准统一的初步建构考虑到一项法律规则的制定涉及不同社会主体的利益平衡和价值判断，立法机关为了缓解不同价值取向的冲突，往往会仅划定行政执法机关的基本行为权限，从而赋予了行政执法机关自由裁量权。实践中税务行政执法确实面临主观因素影响等风险。因此，在统一中部地区税务行政处罚裁量基准的过程中，应将合理设置税务执法人员裁量空间、规范行政裁量权行使的原则一以贯之。（一）制定“首违不罚”清单，维护合法权益借鉴总局“首违不罚”清单制度，制定中部地区统一的“首违不罚”清单，以清单的形式正向列明税务执法中可以适用“首违不罚”的情况，提升“首违不罚”的可操作性。具体来讲，可将首违不罚事项对现行基准与总局清单取并集，在保留现行基准已有首违不罚事项的基础上，纳入总局 税务行政处罚“首违不罚”事项清单中现行基准缺失的事项，充分保护纳税人的合法权益。（二）优化裁量基准结构，科学划分阶次根据国办印发的 关于进一步规范行政裁量权基准制定与管理工作的意见 要求，综合各省现行裁量基准结构，制定更加科学合理的裁量基准结构。建议统一后的裁量基准结构划分为违法类型、违法行为、法定依据、违法情节、违法程度（裁量阶次）、处罚基准；同时，在裁量阶次上划分为“轻微、一般、较重、严重、特别严重”五档。（三）细化量化处罚基准，压缩裁量空间将部分违法行为项目的“较重”“严重”档次的违法情节与处罚尺度进一步细化，增加裁量阶次划分，细化裁量幅度，合理设置裁量空间。例如，湖北省现行基准关于“虚开发票”违法行为的规定中，可以将“严重”档次的“虚开金额超过 1 万元的”拆分，增设“较重”档次，以“虚开金额超过50万元”为分界点划分“较重”档次与“严重”档次，修改规定为“虚开金额在1万元以上50万元以下的，处5万元以上25万元以下的罚款；有违法所得的予以没收；虚开金额超过50万元的，处25万元以上50万元以下的罚款；有违法所得的予以没收”。这样规定看似与现行规定差别不大，但却可以有效规范税务执法人员自由裁量权行使。（四）客观判定违法情节，嵌入信息元素将部分违法程度主观判定因素加以修改，以“责令限改情况”“税款流失金额或金额比例”“发票份数”“一定时间内违反次数”等客观因素为主。例如湖北省现行基准中关于“为纳税人、扣缴义务人非法提供银行账户、发票、证明或者其他方便，导致其未缴、少缴税款”的规定中，将“是否主动消除或减轻危害后果”的主观判定因素进行客观化处理，建议可以以“导致未缴、少缴或骗取税款多少”为标准判定违法程度。客观性判定因素易于量化，方便系统自动判定，有利于后期将行政处罚裁量基准内容嵌入行政执法信息系统，有效规范行政裁量权行使，提升处罚办理效率及精确度。作者单位：国家税务总局武汉市税务局