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公务员行政意识的比较性分析

　　内容概要：本文主要是希望说明行政意识在提高效率和促进廉洁方面是否能起到作用，以及究竟能在何种程度上发挥影响。在指出行政意识的两种基本类型之后，我们追溯回遥远的古代探求它们的起源和发展，并把它们归结于东西方两种不同传统的产物。最后我们指出行政意识对于行政人员以至整个行政组织的作用，并且倡导带有奉献性质的行政意识。
关键词： 行政意识 行政人员 官僚意识 公仆精神 伦理准则 意识形态 特权观念 奉献精神
正文目录：
第一章：导论——现实生活中的比较性分析
第二章：专制王权的衍生物
第三章：欧洲大陆与职业精神
第四章：行政意识的社会功用
一
行政人员也被称为公务员，是指效力于政府或者政府的某一个分支机构，按照一定的科层结构组织起来，致力公共事务的人。他们是政府的主要组成部分，承担着公共政策执行的社会责任。在某种程度上，他们将影响甚至决定到社会发展的方向和进程。对于任何一个在现代文明中生活的人，都或多或少地感到这样一种情形，政府凭借政策以及其它手段影响着市场运作、经济发展乃至日常的社会生活。行政人员所从事的职业决不仅仅是政府意志的代表，它与每个公民的切身利益都息息相关。在这种情况下，每个人都应该反躬自问，“这些行政人员在道德上是否清廉，在工作中是否高效？我们是否应当又是否有必要将自己的命运交托给他们呢？”
然而在不同地区的不同国家中，行政人员的工作情况以及工作实绩是存在极大差异的。人们常常倾向于认为，行政人员的工作实绩与他们的道德品质是有着极大的联系的，因此行政人员廉洁与否往往成为衡量一国政府好坏的重要标志。透明国际是一个致力于推动全球廉政建设的国际组织。每一年它都会根据各国商人提供的信息加以综合整理，对不同国家政府行政人员的廉洁情况进行排名。它1999年的调查报告共涉及分布于世界各大洲的100个国家和地区。在这份报告中，北欧、西欧及北美国家均以极大优势名列前茅。其中丹麦雄居榜首，作为西方国家典范的英美也分别处于第13位和第18位。而拥有数千年悠久文化传统，甚至可以作为东方古老文化代表的中国，却只排在第60位。这些简单的现象和数字让我们产生了这样的一种疑惑：是否东西方不只是在政府组织形态上，而且在行政人员的思想意识里，也存在着较深层次的差异呢？
与廉洁一样，行政效率通常也被作为一项极其重要的指标来比较政府和行政人员之间存在的差异。低效的政府无论多么廉洁，也必然会造成时间和资源上的重大浪费，从而使得行政成本超出其应有的限度。在我们的认识中，行政人员精简的组织理所当然地是行政效率较高的机构。机构和办事人员膨胀过快不仅仅导致效率低下，并且将直接对政府的继续存在构成了直接威胁。在1993年的统计报告中，法国共拥有5575万的人口，其中包括200万中央行政人员和100万地方行政人员。更难能可贵的是，这个数字在十年中基本没有太大变动。而中国官僚机构的过分膨胀以及随之而来的一系列弊病常常成为政府财政破产并最终导致崩溃的重要原因之一。直到今天机构膨胀及职能重叠仍然对中国政府造成了极大困扰，也严重地阻碍了机构改革的步伐。机构编制没有制度化，只是由少数几个领导的决策指令在发挥作用。他们可以毫不费力地对行政组织进行裁汰合并，同样的道理，也能够轻而易举地建立起新的机构和职位。政府机构就处于这样不断循环的“怪圈”中。再进一步来说，人们通常认为，行政领导出于自己的私欲或某种个人利益需要，为在行政组织中安插亲信和僚属而设置新的职位，他们只注重个人或集团的利益而对事业本身毫无责任心可言。这就更加坚定了我们的信念，把行政效率的差异部分地归结于行政人员对工作本身怀有的态度有所不同。
根据以上的观察，我们不难得出这样的一种认识：考虑到物质基础、社会组织形式、文化传统以及各方面的影响和作用，行政人员的思维方式和感情偏好逐渐产生并形成了今天的差异。一部分人能够在所从事的职业中兢兢业业，献身于公共事务；另一部分人却只是把行政工作看成一种谋生的手段，只想从中获得金钱上的好处而从不计划着如何才能有所建树。这就代表了行政人员对于公共事务的两种截然不同的精神品质和意识形态。
在讨论的准备阶段，我们必须先为我们以后将反复使用的概念做出较为精确的解释，这样可以为我们将来的论述省下不少力气。按照在汉语中的理解，官僚和公仆代表两种不同的思想观念。公仆更多地体现了一种奉献和服务的价值取向，为人们所称颂；官僚更多含有的是贬义成份，是与特权相互依存的。我们就从这种理解角度出发，对行政人员关于公共事务产生的不同看法下这样一个定义：献身于公共事务的人从内心深处将政治作为他的生命，他或者是因为他所行使的权力而得到享受，或者是他意识到服务于一项事业而使生活更加具有意义，从而滋生出一种内心的平衡和自我感觉，它主要产生发展于欧美地区。从这种内心的意义上，所有为事业而生存的忠诚志士，也依靠这一事业而永存。(2)我们把反映在这些人身上的精神品质称为公仆精神。然而对于那些把公共事务仅仅看作谋生甚至盈利手段的人。由于公共事务往往涉及社会财富与利益的分配，其中是以国家强大的暴力作为后盾的，因而不可避免地与特权相联系，行政人员很容易以权力求取租金和其它物质上的好处。在不受监督或者监督机制不完善的情形下，行政特权极其容易失去控制而不再具备公正性。这种思维模式我们称之为官僚意识，以中国为典型。
有必要申明一点，即我们决不准备把这种完全行不通的观点作为出发点来展开考虑，即认为行政效率的提高和行政风气的廉洁，仅仅是公仆精神相比较于官僚意识的优势所在，或甚至认为高效和廉洁是公仆精神发生作用的必然结果。行政人员一旦发现他们的薪俸还不足以糊口，根本不可能保证正常的工作，更谈不上有什么工作质量可言了，因此这种观点是不合乎情理的。相反说来，我们只是希望弄清楚 ，行政人员的精神品质是否和在何种程度上影响了行政效率的提高和廉洁风气的推广。说得再清楚些，高效和廉洁在哪些具体方面可以从思想力量中找到解释。由于精神力量不可能孤立于社会物质基础和传统文化而单独存在。我们只不过试图在各种错综复杂的因素之间找到其中必然的联系，阐明公仆精神和官僚意识在行政工作上造成的必然差距，并且站在理性主义的立场上将这些具体的现象用抽象的普遍规律加以解释。

二
当然，如果要试着寻找前面提到过的那种精神品质上的差异，必须要对它们展开一番比较性的系统分析，弄清楚它们形成差异的原因和途径。进一步说来，我们还试图说明这样的思维方式和感情偏好何以能逐渐被一国政府内的决大多数行政人员在感情上加以接受，最终形成整体性的思想观念和精神面貌。更尤为重要的是，在这种思想观念在行政领域得到承认而正式确立后，就能得到行政人员的自觉服从而产生支配效力。马克斯 韦伯(Max Weber)曾经对服从类型进行过深入研究。在原则上，关于服从的内在依据有着三种基本依据，传统性的支配，即“永恒的昨日”的权威，正是其中的一种，就是指那种通过渺不可及的古人的承认和人们的习于遵从，从而被神圣化了的支配力量。(3)
传统习惯作为一种重要的权威类型，它的形成需要经历相当长一段时间的历史发展和变迁。也正因为如此，一旦它被社会上的绝大多数人默认许可之后，就很难发生大的变动，具有相对于其它因素更为稳定的影响力。正是出于这个原因，公仆精神和官僚意识的差异以及造成的影响要部分地归结于历史因素。现在我们要探究它们的来龙去脉，就不得不追溯回遥远的古代。
在接下来我们应当对中国和西方行政人员思想产生和发展的历史环境进行比较鉴别，从而推导出何以中国行政人员的特权观念比较浓厚而西方行政人员相对更富有奉献精神。但是由于发生在不同时代的历史事件不是以抽象的普遍公式展现在我们的眼前而是以具体的发展过程为我们所把握。因此我们必须在以下的论述过程中对公仆精神和官僚意识的形成渊源做出尽可能科学完善的概念表述，以此来表述这两种思想体系与各个具体事件之间的必然联系，并且将这种概念表述作为我们的最重要结果。
我们将首先就中国的行政历史展开分析，在其中对官僚意识的起源和发展进行演绎。中国作为东方的文明古国，自秦始皇于公元前221年吞并六国起就开始出现统一的封建制专制集权国家，截止公元1911年发生的辛亥革命，共经历了2200年的皇权历史。通常说来，特权观念是与专制集权分不开的。鉴于封建专制历史实在太过于漫长，针对这一点我们将由五个方面来分别阐述官僚意识的起源与特征。一.文化传统赋予官僚意识现实中的合法地位；二.行政力量使得官僚意识作为官方思想在疆域范围内传播；三.经济制度带来的资源集中形成了官僚意识能够流传的物质条件；四.官僚意识伴随着特权确立的漫长过程；五.商业活动的落后和司法受制于政府，行政权力日益膨胀衍生出官僚意识。在以下的说理部分中，我们宁可更多地花费笔墨来具体阐述事件的始末，也不愿让错综复杂的历史事实折磨得头昏眼花。
官僚意识与文化传统，特别是其中的选官制度水乳交融，密不可分。我们甚至可以说官僚意识是中国封建时代文化传统的必然产物，同时更不能否认官僚意识赋予文化传统更丰富的内涵，也使得选官制度更加具备吸引力。
在中国延续了数千年之久的官本位观念是文化传统的具体表现，也是官僚意识不可或缺的重要部分。地方官在过去常常被称为“父母官”而人民被称为“子民”，这至少包含了一个身份观念，行政人员无论在社会舆论还是在民众心理中均被认为高出常人的，是不可侵犯的，行政职业也被认为是最高贵的行业。尉缭就十分露骨地说道：“官者，为事之所主，为治之本也。”(4)被人民自觉遵从的准则理所当然地具有正当性。既然行政人员被推许为社会的主宰，他们就会在内心滋生出强烈的优越感，产生出亢奋的心情而超脱于日常的琐细事务之上。一旦他们发现在收入上或生活上并不比普通人占优势，甚至还有所不如时，灵魂深处就会爆发出不可容忍的耻辱。站在这种立场发展下去，强烈的怨恨就必然召唤着特权，要求获得经济上的强势地位以便与政治地位相适应。因此我们不难理解，官本位思想是培育官僚思想的最肥沃的土壤。另外作为传统文化主流的儒家学派，它所提倡的就是一种齐家治国平天下的治世哲学，倡导鼓励社会精英加入政府。“学而优则仕”以及“不仕无义”(5)就是儒家思想的最佳写照。孔丘作为学派的创始人，更是身体力行地证明了这一点。他一生周游列国，希望实现自己的政治抱负，但始终不为所用。孔子晚年时季氏家臣公山弗扰占据费邑为据点召他前往，孔子还表现出跃跃欲试的态度，只是由于子路的反对而未能成行。求官之切，可见一斑！这是在这种思想的驱动和鞭策下，各个时代的精英纷纷投身政府效力。《水浒传》中的杨志直至身陷草莽，仍然念念不忘功名，也正说明了行政职务对于士人而言有极其强大的吸引力。这些人作为各自时代的佼佼者，就算是只从所在职位来考虑，也强烈渴望特权来满足精神上的优越感，证明自己确实在各个方面均超出职务管辖下的小民。
再从选官制度方面来分析，封建政府将一切名利都交与文人，导致行政职位产生巨大的向心力。然而政府必须要采用公正有效的方式选拔官吏，才可能对社会各阶层成员都产生较大的诱惑力。西汉时期，汉武帝采纳董仲舒的建议，下令郡国推举“孝”、“廉”各一人。这只是选官制度的雏形，还不能在全社会造成重大影响。魏文帝曹丕实行“九品中正制”，不公正的做法使得士族和寒门对仕途的兴趣都大大减弱，谢灵运和陶渊明都转而寄情山水。这一时期的名士也都纷纷归隐。历史终于在隋朝实现划时代的突破。隋文帝在统一全国以后，实行分科取士。隋炀帝大业二年，又加设进士、明经两科，按考试成绩录取官员。经过以后朝代的不断完善，科举制的公正性也不断得到加强。自此从城镇到乡间响起的琅琅读书声，就如同对科举制的喝彩声。士子十载寒窗就是为了能成为行政人员。富有人家往往利用家产使子弟受到教育，穷苦人家也不放过这改换命运的机会。《宋史》中所记载的欧阳修“家贫，至以荻画地而教”。(6)即使在这种艰苦的环境下，也同样希望通过科举进入政府。在封建时代，行政官吏是社会中受过最良好教育的集团，是各自时代的佼佼者，甚至决没有任何其它行业能与之媲美。行政官吏从自身的能力着想，对特权的要求也是毫不过分的，因而腐化低效就成为必然。因此，官僚意识在官吏苦读求学时就已萌芽。
中国的行政结构也是官僚意识的温床。我们应当先肯定一点，官僚意识是产生发展于行政队伍中的官方思想。中国的中央集权政体起源于秦朝，经过汉唐明清等朝代的不断努力，中央政权和专制思想不断强化，不仅仅掌握了全国的人力物力资源，并且通过焚书坑儒、八股取士和文字狱等手段禁锢民众和知识分子的思想，然后将官方所谓的正统思想灌输于民众的头脑之中。因而官僚意识能够成为主导性思维模式，或多或少地要归功于政府的努力。既然上面提到，政府能够在这一过程中扮演推波助澜的角色，那么它就必不可少地应当具有巨大的力量。事实也正是如此，费正清曾经对中国的专制政体产生起源做过饶有兴致的研究。控制黄河以及修建水利排灌设施需要付出巨大的努力，另外抵御游牧民族入侵也要求将资源集中再统一调配。行政权力随着资源的流向转归中央而产生集权。在这种意义上，政府作为上层建筑与经济基础相适应，从而也具备了思想统治的能力。
政府在获得了如同利维坦般强大的力量后，就希望借助疆域内人民对行政权力的绝对服从来行使行政管理职能，进而维系王朝的统治。当秦王朝建立中华帝国时，疆域就已经从辽东横跨陇西，由长城直达南海。以当时的技术水平，要在如此辽阔的领土上维持中央政府的统一管理，几乎是一件不可能的事情。试想一下，倘若边疆发生影响统治的暴动骚乱，消息上报至京师再由朝廷做出裁决传达回边境，依靠当时的交通工具将耗费多么可怕的时间。因此中国就要求借助行政模式上的优势克服技术上的不足，将一切权力资源收归中央，使中央高高在上地统御四方。君主必然要求行政僚属能够对他绝对忠诚，以便能协助他进行统治。鉴于周王朝分封王室和功臣所造成长达数百年之久的混乱，秦王朝起用了一批能够信赖并且便于驾驭的社会精英来共同执掌管理国家的权力，这就是中国专业化行政官吏的起源。他们作为僚属来协助君主完成治理国家的使命，就决定了他们要分享君主手中掌握的支配权。就在这种情形下，君主赋予他们区别于民众的特权，使得政府安危与他们的切身利益结合起来，诱发他们的荣誉感和积极性。行政官吏在合法享用特权后，不仅是向君主和政府尽忠，而且是为了自身和本集团的合法特权而效命。从人民的角度来说，为了长期维系这种卓而有效的管理，人民被剥夺了反抗能力而听任专制政府宰割。中国的法律长期以来都只是为了惩罚犯罪而非维护权益，以致于许多人提起法律就只知刑法，不敢用法律保护自己，毫无法律意识可言。这样根本无法对集权体制进行有力监督，特权就不可避免地膨胀而形成根深蒂固的观念。
行政人员的特权可以表现在区别于大众的政治地位。早在春秋时就有“刑不上大夫,礼不下庶人”的说法。士大夫就是在那个时代负责管理政务的特殊阶层。作为国君治理领地的协助者支持者，他们得到了刑法上上的豁免权及其它政治权利。《周礼》上记载，凡属于不同身份不同地位的社会成员均在服装车马上有不同的讲究，这就使得社会上的等级秩序表面化和公开化，并且也得到了广大社会成员的默许。行政人员在政治上的优势地位得到充分肯定后，很容易在内心滋生出优越感，认为自己的职业具有非同寻常的意义。
但如果行政人员只是满足于现在这种精神上的胜利，而没有在物质上取得相应的特殊利益，那是不可能产生官僚意识的。因此我们说经济生活中的特殊地位才是官僚意识的温床。当然无论是特权扩大或是官僚意识日益浓厚，都不是可以一蹴而就的，必将经历漫长的年代使人民不光在感情上更在理性上予以接受，官僚意识的合法性也在这一过程中不断增加。在西汉时，政府就正式规定功臣的爵位官职可以世袭，少数门阀就就借此垄断了重要官职进而把持朝政，并能获得大量财富。但这个时期行政人员的收入多为僚属的贿赂或皇帝的赏赐，还不能算是定期而合法的收入。在唐朝政府在律例中正式确认行政人员的免役权后，特权就因为法律的制度化而难以动摇。在明王朝的格外开恩下，秀才和监生的赋役也都优免“二丁二石”。关于经济特权，朱元璋就为此做出过精辟的解释，“食禄之家，与庶民贵贱有等。趋事执役以奉上者，庶民之事也。若贤人君子，既贵其家，而复役其身，则君子野人无所分别，非劝士待贤之道。”(7)行政人员和普通百姓在当时看来，完全是两个不同的概念，行政人员理所当然地应该拥有财富，政治上的权位呼唤与之相符的经济特权——这是官僚意识这一概念的基本要素终于完成。特权的许可范围是不断扩大的，行政官吏们就自然地产生得陇望蜀的心理，不惜触犯国法，以现有权力进一步为自己争取特权，官僚意识就是在这样一点一滴地在变迁中成长的。
尽管官僚意识在历史上呈现出不断上升的发展趋势，但是它也曾遭遇过挑战，决非一帆风顺。北宋王安石主政的时候，面对与辽国和西夏连年作战而引起的经济以及社会危机，主张对社会组织结构和利益分配机制进行深层次变革以挽救当时国力日下的局面。由于变法措施中的“青苗法”和“募役法”触动了行政人员的特权，根本得不到朝中精英的响应以致于缺少合适的人才推行新法。更严重的是，变法引起了以司马光为首官僚集团的强烈反对，反对派还得到了从太后到士绅的广泛支持。面对朝野一致的强大压力和其它方面的影响，司马光为相后废弃了所有新政，变法遂宣告失败。事实告诉我们，强势集团几乎不可能心甘情愿地向其它阶层出让既得利益。一旦他们感觉到特殊的经济政治地位遭到威胁时，必然会毫不犹豫地团结起来扞卫集团利益。在几千年的历史中，官僚意识从未真正动摇过，全体社会成员也都形成了这样一个概念，行政人员享有特权是符合道德习惯的。挑战从没有给予官僚意识致命的打击，相反却以自己的失败换来了官僚意识的进一步稳固。
我们还要特别指出，政府如果想要以经济上的特权为交换赢得他们的效忠，就必须确立一种机制，能够聚敛起巨额财富。对财富集中的程度进行相比较，中国的封建王朝的确比同时期的西方政府要来得强大。自从春秋时的鲁国出现了“初税亩”以后，国君向全国人民和土地抽税。数量庞大的直接税给政府带来了足够的金钱用以应付行政人员的需要。除此以外，中国的财政政策还惊人的早熟。五霸之一的桓公曾向齐相管仲问政，管仲就创造性地回答道：“唯官山海可耳”。(8)在当时的历史条件与社会背景下就能推陈出新地提出盐铁专卖政策，不能不说是奇迹。齐国也因此国力大盛，“一匡天下，九合诸侯”。汉武帝年间，连年作战和宫廷开支导致国库空虚，为此中央任命桑弘羊等人恢复对盐铁等物品的专卖，还根据实际情况对酒的生产销售也加以垄断。利用行政权力对市场加以干涉，实现对生活必需品的垄断经营，其结果是高额利润收归政府。通过以上的财政赋税制度，政府所掌握的资源大为增加，增加的财富不仅可以强化政府的运行职能，还使政府具备赐予行政人员更多特权的物质条件，让他们更加死心塌地地为君主效劳。
概括说来，政权的合理性在于民众相信政府能够满足他们的愿望，因此发展经济是所有政府的主要职能和目的。但是物质财富的增长总会受到土壤、气候、生产工具及其他国家经济发展速度的影响，不可能实现无间断的持续增长。倘若政府无力或极难实现经济整体水平的提高，它往往就会转而致力于财富分配的调整，以维持政府对疆域内人民行使统治权。分配的天平因此向政府的忠实支持者倾斜。官方思想儒家也提倡“爱有差等”，即一种由近及远由亲而疏的感情倾向。对于君主而言，专制政府必须倚重各级僚属的忠诚和才干来维持对领土的管理，所以君主将优先考虑他们的利益。为此历朝政府均在不同程度上承认行政人员的特权，甚至默许他们的无能，纵容他们的腐败。除了对他们经济利益和政治地位的特殊予以肯定外，还对某些行政上的错误加以宽容。洪武年间，福建参政魏监、瞿庄因为小事大动干戈，在公堂上用刑过重导致多名吏员死亡。事关人命引起了中书省和监察御史的弹劾，奏疏上传至朱元璋。皇帝不但没有对犯罪的行政人员给予任何惩罚，反而赐玺书犒劳，圣旨中说道：“为官布政，权无御吏卒小民之威，安敢谁可。”(9)皇帝以最高统治者身份公开对行政人员的等级和特权予以庇护，置法律于不顾而草菅人命。为所欲为的特权经过皇帝的首肯后必然被整个行政系统所仿效，官僚意识也就自然而然地发展至最高峰。
之所以浓厚的官僚意识在中国大陆上表现得如此明显，也应该归咎于商业不够发达和司法没有独立，行政职务的特殊地位和绝对权力从不曾受到过真正的质疑和限制。黄仁宇在解析中国历史时提到，“中国的官僚系统自有它的特点，然而在不开司法独立之门，不让商人过度抬头的条件下，应付内部之变态，仍绰绰有余。即使遇着大规模民变或是异族入侵，最差的结果不过是改朝换代。”社会的变故无法促进政治体制上最本质的变革。一般而言，官僚意识兴起的前提性条件权力集中于政府手中又缺少有力的监督。商业发展与司法独立互为保障合而一体的，必须以恰当的方式熔铸于同一政体之中，假如二者缺一，另一点就根本无从提起。在它们互相牵制的同时，特权不受限制地发展才能凝聚成为官僚意识。
从西方的发展史中，我们可以知道，市场发展到一定程度就能拥有足够的力量，从而借助司法权的独立与行政权力相抗衡。我们甚至可以说，市场成熟是司法独立的必要条件之一。中国一贯奉行“强公室，杜私门”的政策，社会上根本就不存在能够真正撼动官僚意识的力量来源。重农抑商是中国的传统国策，反复强调农耕的重要性，注重生产却忽视流通，不仅整个领域自给自足，各个县府也要遍植桑稻。秦始皇曾下令商贾的后代必须服苦役，汉朝规定商贾不许乘马车。科举制颁行之后，政府将一切名利交付予文人出身的行政官僚，再加上政府的层层盘剥，商业活动失去了必要的诱惑力。明清的禁海政策更是压抑了市场的扩张，市场不可能具备足够的能力与行政系统分庭抗礼。
对商业的阻碍还不仅如此，自古以来在士绅阶层中就对商人颇有微词，形成了对商人和商业活动的歧视观念。财产的多寡并不能成为身份的衡量标志，身为儒家学派代表人物的孔子就欣赏“箪食瓢饮”的颜渊胜过“结驷连骑”的子贡，认为“货殖之利”不过雕虫小技。商人在这种全社会一致的歧视下，对自己的事业也产生了怀疑，而行政人员始终确信行政职务是全社会最重要最高贵的行业。官僚意识正是伴随着行政职务的兴起而确立起统治地位的。
以上我们证明了经济发展能够起到促进司法独立，限制行政特权的作用。相反而言，中国工商业遭遇的最大障碍是私人财产权缺少司法保障。西周时期就流传一句古语，“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”。公共事务转化为私人产业，行政系统降级成为私人从属组织，政府相当于私人法庭，法律形同虚设。商人的生命和私人财产根本无法得到切实有效的保护。汉武帝就曾接受主父偃的劝说下令财产三百万以上的商人迁徙至茂陵，原因仅仅是“内实京师，外销奸猾”。商业因为行政命令失去了发展的机会而疲于奔命。东汉末年的董卓更为明目张胆，向长安西迁时为聚敛财富而“收诸富室，以罪恶诛之，没入其财富”。政府为追求统治秩序和物质利益，根本无视人民的生命财产安全，商业活动的风险性大大增加，财富很可能会成为杀身取祸的根源。难怪司马迁要说：“以末致财，以本守之。”商业资本获利后没有转入再生产，而是购地保值，又反过来限制了商业活动规模的扩大。
商品经济的进步不只表现在市场规模的扩大，交换工具与商品流通手段的增加也是经济水平极大提高的表现。中国的“飞钱”就是富商联合发行的纸币。但是历代政府不顾私人利益滥发纸币以致信用紧缩，影响了纸币的推广而造成了交换工具不足。大规模的商业活动因为缺少交换媒介而无法进行。归根到底还是因为司法没有独立无法对商业活动起到保护作用。法律不具备其应有的效用，其必然结果就是行政权力超脱于一切限制之外而为所欲为，官僚意识也就相应地应运而生。

　　三
在对中国历史久远的官僚意识有所了解之后，我们应该将视野做出长距离的调整，跨越重洋以今天所谓的西方世界为观察对象再进行一次尽可能透彻的分析，使得当时那片公仆精神萌芽发展的土壤重现于我们的眼前。为了正确且有效地认清历史中各种复杂多变的因素，我们主要把注意力集中在十五世纪前后，即宗教革命时期，世俗势力和教会权威发生历史性碰撞的欧洲大陆及英伦三岛。在欧洲中世纪以前那个科技尚不发达的年代，寒冷的西伯利亚和浩瀚的印度洋均被视为畏途，之后新航路的开辟也只是希望找到一条绕开奥斯曼帝国到达东方的交通线。在葡萄牙之前，东西方也没有出现大规模的正式通商。在上千年的漫长年代里，地理上的天然屏障使得东西方难以在政治经济发展模式上开展积极的交流而彼此独立发展，最终孕育了截然不同的社会制度和思想体系。公仆精神和官僚意识就分属这两个独立的思想体系。
在研究公仆精神形成的原因和过程之前，我们有必要先讨论一个很有意思并且不可回避的话题，何以在欧洲同样存在行政部门和行政人员，特权却无力形成官僚意识。行政人员拥有特权在西方人眼中看来，并不是一件理所当然的事情。官僚意识没有像东方那样演化成为深入人心的观念，这确实是一件值得庆幸的事情。难道这仅仅是出于地理环境的差异，高山和海洋就有那么大的魔力吗？这显然是说不通的，我们应该更多地从社会力量对比和人文思想等方面来考虑。
总的说来，欧洲采取的行政管理模式有异于中国，真正意义上的职业官吏出现很晚。君主采取了恩赐制这种管理方法来对疆域内的土地和人民实施控制。具体地讲，也就是君主将绝大多数的土地分成许多小块，以领地形式分封给有功的大臣和王室成员，赐予他们贵族的身份在地方上作为王国的藩篱。这些用以授予贵族的物质奖赏和社会荣誉，是用来换取他们对君主的忠心耿耿和对行政事务的尽职尽责。由于害怕封地和身份遭到剥夺以及其它物质利益的关系，贵族们依附于君主并与之结为一体，但这毕竟是松散的利益结合。当时的贵族并不如同今天这般只是单纯的荣誉称号，他们在作为王国的行政僚属的同时还拥有了私人军事手段和重要行政工具，他们被称为“身份集团”。参照中国同时期的情况，忠诚被当作一种至高无上的伦理规范被全体社会成员接受，中央政府是整个社会生活的中心，皇帝没有任何必要出让土地的所有权来争取行政人员的效忠。凡有职能的官位不能遗传；除皇位以外，能遗传的爵位均无实权。在回到欧洲，贵族在拥有独立的领地后专注于封邑内的事务，结果是地方上的军事财政力量日见雄厚，反而对王国政府的行政工作丧失了兴趣，对君主也不会保持长期的恭顺。当他们俨然成为封邑上的君主时，理所当然地不在乎政府赐予的“特权”，更不会愚蠢到花费力气使之成为深入人心的思想观念。概括而简要地说，尽管贵族能够确保自己的特殊利益和地位不受侵犯，但这终究是通过私人的暴力手段及行政工具作为后盾实现的，他们的特权从未得到民众发自内心的认同而制度化，更不可能上升到意识形态的高度。
这个时期正是欧洲民族国家逐渐形成的年代，在这一阶段发生的频繁战争以及同教会的长期对抗中，经济的发展和技术的进步呼唤着训练有素经过专业化训练的行政官僚。贵族在政治领域内显然难以担负重任，但是他们依旧掌握着昔日的政治资本，这就构成了对中央实行统一管理的重大障碍。于是政府出于自身的考虑，希望将所有能够影响到政治力量平衡的重要物质行政工具集中在自己的控制中，更进一步要求得到各级行政僚属的效忠，并且对这些以往有权支配地方权力的身份制官员实行了剥夺，只保留他们的声望和社会地位。取而代之的是现代意义中的行政人员，从此行政官僚与行政工具的所有权之间的联系彻底被斩断。至此为止贵族集团在政治舞台上的资本被大大削弱，并且战争以及官衔对富有平民的大拍卖造就了大量新兴贵族，一部分古老家族的成员反而成为过去那些农奴子弟的下属。再这个权力交接的过程中，新兴贵族并没有从没落的一代手中接过封地和属民，也就失去了特权基础而只能靠薪俸生活。行政技术的专业化让那些曾经作威作福的老爷们都已经下台了，甚至连君主都不得不隐居到幕后而由其代理人——首相或是大臣来回答议会的质询或是与政党进行谈判，贵族们的特权全部成为了永不重复的历史，人民再也不会承认谁拥有高于他人的地位。假若在这种情形下，官吏即行政人员还能顺理成章地占据特权，那才是一件不可思议的事情。
还有值得一提就是政府的财政权限和赋税职能。在韦伯的定义中，国家是这样的一个人类团体，它在一定疆域内成功的宣布对正当使用暴力的垄断权。然而这种诉诸暴力的能力毕竟有所区别，很大程度上就是由政府手中掌握的资源多少决定的。欧洲从不曾出现过像中国那样至高无上的皇权，中央的职能极大地被地方所分散，是故财政能力也将大为逊色。以英国为例，1295年爱德华一世由于同时和法国、苏格兰和威尔士交战，急需现金和人力，因而指示每一城市和主要城镇派出两位市民，每一州郡派出两位武士参加国会。从此下院掌握“钱袋权力”成为惯例而具有了合法性。在当时的欧洲，私人财产远远胜过公共财富，政府本身受议会的财政限制而显得十分穷困。我们不妨再来说说1600年伊丽莎白(Elisabeth Tudor) 统治下的英国，国库总收入只有50万镑，关税也不过万镑，政府几乎从不课所得税。通常英国政府只是依靠皇家土地的收入，英国教会的赞助款项，以及贵族和骑士不定期的进贡来维持其日常支出，还不考虑战争等意外事件在内。仅仅依靠这些收入，如果行政人员都放纵地随意挥霍，那么政府用不了多久就将赤字累累而宣告破产。由于财政收入的紧缺，政府不得不力行节约。即使在1588年与无敌舰队发生战争那么重要的日子里，伊丽莎白政府也只同意负担全部海军军费的一部分。无奈之下，霍金斯等海盗只得自掏腰包来应付军费差额。很难想象这种政府能够赋予它的行政人员以特权去交换经济利益。政府的财政权对行政人员产生了"瓶颈"的制约作用。事实上，以苏珊*罗斯*艾克曼为代表的学者也同样认识到这一点，主张政府从某些领域放权来抑制腐败与低效。
在以上的分析暂告一段落的时候，在欧洲这片土地上官僚意识无法得到适合成长的土壤已经是显而易见的事实。然而无论如何，行政人员作为有代表性的群体，终归存在一种集体性的观念，即行政人员在处理公务时的所思所想，这就是公仆精神，坚定地认为政府应当服务于社会，而不是凌驾在人民之上。
接下来我们从欧洲的特殊性出发来考证公仆精神的起源。那究竟什么才是欧洲区别于东方独一无二的特征，这是我们必须熟记于心的问题。答案是基督教教会以及与之相关的神学意识形态。正是由于这种单一化的神学意识形态，才使得欧洲中世纪在几百年中处于蒙昧的迷雾下；同时也正因为教会这种缺乏弹性的组织结构，科学才可能冲破无知的束缚，让整个欧洲闪耀着伟大的理性之光。公仆精神的发展可以理解为神学思想向理性主义演进过程中的一部分，而且它还可以从理性主义对生活基本问题的原则性看法中表现出来。
中世纪的政治理论主张国王只是人民的代表，只有教皇才是上帝委派在人间的总督。教会在取代了神圣罗马帝国的权威之后，无孔不入地统治着欧洲度过了漫长的中世纪。神权，准确说来应当是教权，凌驾于世俗的王权之上行政人员往往由神职人员兼任，甚至连行政人员的薪俸都要由教会来支付。就是这样，欧洲就在教会松散的领导下而处于战乱纷争的状态下，君主的影响和权威为教会所限制。更重要的是，在教会黑暗的统治下，大量财富由民众手中流入教会和神职人员同时也是行政人员的口袋里，行政人员对公共事务的兴趣和积极性远远比不上对财富的搜刮和聚敛。教会无论在道德上还是在具体的仪式上，都已经彻底腐败，以致于出现了如同《十日谈》这般专事攻击教会和教士的作品。然而也就是在这一时期，先进的农业生产工具被大范围推广，波罗的海和地中海沿岸还出现了使用雇佣劳动的手工作坊。经济的发展需要强有力政府作为依靠，从而在世界范围内扩张市场。就在这种沉寂中孕育着骚动和不安。
在教会掌握绝对权威的时候，教士也充当了各国政府中的支柱。他们能够识文断字，通晓各类典籍中记载的道理，所以在行政技术上有可利用之处。于是教士们常常受聘为施政顾问协助君主共同批阅公文，处理政务。这种情形的出现，是君主们希望获得一支能读会写的行政力量，利用他们壮大中央力量，挽救地方贵族的分权态势。
就以上的两点，我们非常清楚地认识到，教会和教士在当时的政治生活中起着无可替代的重要作用，因此论述行政领域的思想变迁就不能脱离开宗教来讲。并且宗教通过变革自身为社会带来了全新的活力和运作准则，影响到当时的方方面面，整个欧洲都在为这种变革而感到兴奋。
辉煌的时刻终于降临了，马丁*路德(Martin Luther)的《九十五条论纲》揭开了欧洲宗教改革的序幕。当时的黑暗状况和教会自上而下的腐败作风使他对人性有了更深层次的认识。经过他和他的信徒不懈地斗争，甚至不惜以生命以生命为代价殉道，终于使这种认识在今天被广泛接受，成为指导各行各业的伦理准则。社会和经济都在这种变革中释放出巨大的能量，对行政领域的变革也起到了重大的推动作用，使得公仆精神成为行政人员中的主导观念浮现于人世间。
在德语中的Beruf 一词中，以及或许更明确地在英语的Calling一词中，至少包含着一个宗教的观念：上帝安排的任务——这一点不会被人误解。在所有信奉新教的民族中，这些词一直沿用至今。这个词最早出现在路德所翻译的《圣经》中，体现了译者自己的意思。《圣经》就好比一个未经仔细雕琢的模具，任何读者都能依据自己的知识水平和逻辑判断来对其做出解释。换而言之，路德在翻译《圣经》的同时，加入了自己的理解成份，提出了一种在当时还算是全新的道德规范。“信仰即得救”这点对行政思想变迁说来或许太过于空泛。但是路德的贡献还远远不只如此，他正式地提出了“职业思想”这一概念，认为每一社会成员都必须把自己从事的事业看作上帝交给的天职。职业思想就引出了几乎所有新教教派的核心教理：上帝应许的唯一生存方式，不是叫人们从苦修的禁欲主义中超越世俗道德，而是要个人完成在现世所处地位赋予他的责任和义务，这是他的天职。这种我们可以暂时理解为敬业精神的思想，既撼动了罗马教廷的统治神经，降低了教会的社会作用，还造成了那些对自己事业从来漠不关心的人灵魂上的震动。路德以这种形式为宗教意义上的灵魂得救给出了世俗的衡量标准，同样的道理，世俗活动在被赋予宗教上的意义之后而显得更加神圣。在新教徒的世界观中，人们不光是为自身的利益更是为了上帝的荣誉和尊严而在尘世中奋斗不息。
这种意义上的新教伦理对于神学思想占统治地位的欧洲无异于一种难以言喻的魔力。行政人员的工作职责通过税收和福利等手段实现财富和利益的分配。人们相信拥有财富和地位都是出于上帝的仁慈，从这一点出发来考虑，把行政人员看成上帝在人间的代理也并不过分，马丁*路德也曾称教皇为“公仆的公仆”。从这个意义出发，行政职务的重要性即使和传达圣意的神职人员相比也毫不逊色。假使行政人员对于这样的职业依然抱着可有可无的态度敷衍塞责，那无异于将自己放逐到上帝的弃民行列中去。强大的精神警示作用迫使行政人员尽心竭力地投身于公共事务。公仆精神就是路德倡导的新教伦理在行政领域的具体化。
无独有偶，新教的另一位代表人物加尔文在他的长篇巨着《基督教原理》中以充满感情的论调提出了“预定论”，“按照上帝的旨意，为了体现上帝的荣耀，一部分人与天使被赐予永恒的生命，另一部分则被注定了永恒的死亡”。这对于在尘世中生活的人说来几乎是冷酷无情的，成功与否不取决于个人的努力，而只根据上帝的选择。这部分所谓上帝的选民得到了特别的恩赐，“剔去了他们铁石的心，赐予他们肉体的心，更新他们的意志，并以上帝的无上威力，使他们坚定地从善”。最后选民因为上帝“慷慨的恩宠和慈悲”而得到了“永恒的荣耀”。再表面看来，人们在相信命运决定生活之后会丧失斗志而听凭机缘摆布。但是在事实上，加尔文教徒中涌现出了众多无比坚强的英雄和斗士。又该如何解释这看来不合情理的现象呢？就加尔文本人而言，他就坚信，他是经由上帝挑选出来的。出于类似的想法，即使信徒们发现预定论的可怕，也能依旧心安理得。那些自以为是上帝选民的人，当他们想到获救的是极少数，而沉沦的则是绝大多数，并且自己身属蒙上帝恩宠得救的行列，所产生的快乐和安慰是可想而知的。对我们的论题而言，这种伦理准则更为重要的一方面是，上帝将依据世俗义务的履行状况来对众人的道德做出评价，那么个人在为证明自己属于获救群体的时候，必定会对自己的工作兢兢业业。
更加耐人寻味的是，加尔文的这篇长篇巨着并不以神学却以政治作为其理论中心，对政府的重要性给予了充分的肯定在他的观念中，政府与教会一般同属神圣。政府就像灵魂之于身体那样作为教会的支撑，行政人员的职业也富有神圣的含义。想象一下，自愿皈依新教并奉其为人生至上准则的行政人员，当其确信自己是上帝选民的时候，为表