中国民航创新监管的重点路径研究_李大朋.pdf

DOI：10.13766/j.bhsk.10082204.2021.0588中国民航创新监管的重点路径研究李大朋（中国政法大学国际法学院，北京100088）摘要：民航是一个具有密集监管属性的行业，民航发展离不开高水平的监管。目前，中国民航监管体系正处于改革密集期。在有限的机构和编制下，为适应新时代民航发展的需求，民航监管体系必须持续创新。创新监管的总原则是在持续简政放权的基础上，结合民航监管的特点与现实需求，对传统民航监管的理念、手段和方式等进行创新，以提升民航治理水平，解决民航现实问题。在民航创新监管改革的具体路径上，则需要提升监管效能，推进民航精细化、集约化监管水平，加强事中事后监管以及创新民航监管手段等。关键词：民航；创新监管；简政放权；监管效能；事中事后监管；监管手段中图分类号：F562.1文献标志码：A文章编号：10082204（2023）01012110KeyPathofInnovativeSupervisionofChinasCivilAviationLIDapeng（SchoolofInternationalLaw,ChinaUniversityofPoliticalScienceandLaw,Beijing100088,China）Abstract:Civilaviationisanindustrywiththecharacteristicofintensivesupervision,anditsfurtherdevelopmentreliesonhigh-levelsupervision.Atpresent,thesupervisionsystemofChinascivilaviationisexperiencingintensivereforms.Inordertomeettheneedsofthedevelopmentofcivilaviationinthenewera,itssupervisionsystemmustbeinnovated persistently even with limited institutions and staffing.The general principle of the supervision is toinnovatetheconcepts,means,andmodesofthetraditionalsupervisionofcivilaviationonthebasisofstreamliningadministrationanddelegatingpowercontinuouslyandthecharacteristicsandpracticalneedsofsupervision,soastoimprovethelevelofgovernance,andsolvepracticalproblemsincivilaviationindustry.Concerningthespecificpathofinnovativesupervisionreform,itisnecessarytopromotetheleveloffineandintensivesupervisionofcivilaviationto improve efficiency,strengthen ongoing and ex post supervision,and innovate the supervision means of civilaviation.Keywords:civilaviation；innovationofsupervision；streamliningadministrationanddelegatingpower；supervisionefficiency；ongoingandexpostsupervision；supervisionmean经过改革开放几十年来的快速发展，中国民航取得了令人瞩目的成就，目前已经成长为全球第二大航空运输市场，且各项发展指标均位居世界前列。但是，由于民航具有高科技性和资源配置复杂性等特点，因而相较于其他行业，对其监管更为复杂。此外，民航日益增长的体量和日益多样化的发展需求，也给民航监管带来了新挑战。在中国民航发展模式由量到质的转变过程中，民航传统监管模式已逐渐无法满足复杂监管的需求。因此，在新时代“放管服”改革的背景下，民航需要创新监管改革，打通各监管环节，提升监管效能，实现民航监管制度的现代化升级与制度再构。民航监管改革一直是民航行政管理体制改革的重点，但是，目前学术界有关民航监管改革的系统性和综合性的研究成果较少。为此，笔者拟从民航创新监管的必要性入手，通过梳理目前民航监管中存收稿日期：20210831基金项目：司法部国家法治和法学理论研究课题（19SFB2055）；中国政法大学科研创新项目（21ZFG82008）作者简介：李大朋（1989），男，安徽定远人，讲师，博士，研究方向为航空法.第36卷第1期北京航空航天大学学报（社会科学版）Vol.36No.12023年1月JournalofBeijingUniversityofAeronauticsandAstronautics(SocialSciencesEdition)January2023在的现实问题，就民航创新监管所遵循的主线和具体措施进行研究，以期为促进中国民航监管体系改革和中国民航业持续繁荣助力。一、民航须走创新监管之路行政监管是政府依据法律、行政法规和行政规章制度等实施的监管行为，是政府运用国家强制力对行政相对人进行的直接控制。具体监管手段包括：行政强制、行政处罚、行政许可撤销、行政约见、经济调控、纪律惩戒和公布行政执法信息等1。从学理上来说，行政审批也属于行政监管的范畴，但是由于审批多为事前审批，而监管多为事中事后监管，且在国务院“放管服”改革中，亦将审批和监管作为两种不同的行政职能改革内容来进行部署。鉴于此，下文所论述的监管皆不包括审批。随着中国民航规模不断扩大、运行主体日益增多且生产运行模式日益复杂，民航监管面临的压力也越来越大，主要体现为：首先，监管人员不够、监管资源不足。以监察人员不足为例，目前，中国民航监管工作几乎全部由民航行政部门承担，在一个民航监管辖区内至少存在运输机场、通用航空企业、运输航空企业、空管机构、航油和航信等诸多相对人，而编制内的监管人员往往只有几十人，监管人员工作量严重超负荷。其次，出于航空安全无小事的理念，民航监管事项十分庞杂，监管内容极其繁复。以机场助航灯为例，一名监察人员在一次监察过程中，可能需要翻阅几十本台账，确认数百个助降标志，还需要对所有相关设施进行检查，包括电源、电缆和电站等。最后，民航业务创新及拓展较快，这也给民航监管能否迅速适应带来了挑战2。例如，无人机货运给传统民航安全监管带来的挑战等。因此，在有限的资源保障下，面对繁重且复杂的监管现实，要想完成高标准的安全与经济监管任务，民航唯有创新监管。二、目前民航监管中存在的问题民航创新监管改革的目标是对目前民航监管中存在的不足进行改革，以满足民航经济基础的发展需求。如果不能准确认识到目前民航监管中存在的问题，民航创新监管改革将会偏离方向，成为无根之木，无源之水。目前，中国民航监管工作主要存在以下问题：（一）监管效能不足1.监管的精细化程度不足民航监管精细化程度不足是指民航行政主管机关忽视民航内部的差异性，导致监管缺乏针对性，监管效能无法得到有效体现。民航体系内部分工复杂，内部差异性较为鲜明。以民航运输为例，传统意义上多指航空公司进行的远程旅客或货物运输，但是随着民航业的不断发展，出现了以中小型运输飞机执飞的公务飞行和短途飞行等通用航空运输，甚至还出现了无人机货运飞行等，这些不同的运输方式对应的机场、航油、航信以及维护的运行规范与标准也各有不同。可见，整个民航体系内部差异性较大，各个系统的特征甚至可能完全不同。从行政管理角度来说，这给民航监管模式带来了挑战，而目前，民航监管面对这一境况，尚未能有效应对，进而导致监管针对性较为缺乏。这种粗放型监管导致民航监管的制度供给侧在监管手段、监管强度和监管理念上难以适应民航日益精细化分工的要求，难以及时应对民航出现的新问题与新形势。并且，民航属于高科技行业，资源覆盖范围广泛，仅依靠目前监管机构自身的、单方面的和强制性的监管来试图实现被监管对象的全面合规也较为困难。在监管资源有限这一现状的制约下，这种传统“一刀切”式的监管模式也可能导致被监管主体缺乏主动性，在落实监管规则时的执行意愿和力度不够，进而导致监管效能无法得到有效实现336-39。2.监管的集约化程度不足民航监管的集约化程度不足体现为监管缺乏整体性，导致监管效能不足。目前，民航监管体制分为中国民用航空局（以下简称“民航局”）、民航地区管理局和民航安全监管办公室三级。每一级别都基本按照专业设置航空安全、运输管理、飞行标准管理、适航管理、机场管理和空中交通管理等监管部门，且这些部门内部多采取上下级垂直领导与沟通的方式。在实践中，已逐渐形成了以专业性监管为主，辅以综合性检查的监管模式。这种传统上以专业划分监管部门的模式，确实能够确保各部门内部迅速开展监管工作，有利 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北京航空航天大学学报（社会科学版）2023年1月于监管标准和手段的统一化；但弊端也十分明显，由于监管工作缺乏整体性，因而导致民航监管很难实现监管效能最大化。对民航被监管人而言，一个民航被监管人可能需要面对多个部门的监管，并且这些部门之间的沟通协调性也往往存在不足，导致被监管人在面对同一被监管事项时，需要投入更多的精力来应对不同部门的监管。对民航主管机关而言，也可能会就同一监管事项，派驻不同部门的监管人员，导致监管力量和资源分散，难以保障监管质量，而且由于不同部门在专业性方面的差异性，检查监管时间和检查进度也往往存在差异，因而很难形成整体性的监管效果与评估意见421-24。这种因集约化程度不足而导致的资源耗费性监管，加剧了民航监管需求与监管效能之间的矛盾。（二）事中事后监管不足事中事后监管不是严格的法定概念，是新时代党和国家在行政管理实践中依据监管环节总结出的概念。党的十八届三中全会后，建立符合高质量发展、全覆盖的事中事后监管制度的理念，得到了进一步强化5。历次政府工作报告中，特别是在证照分离改革和优化营商环境部分，也多有强调加强事中事后监管。中国民航存在着事中事后监管不足的问题，民航主管机关“审而不管”的现象较为普遍。整个监管过程大致分为以下步骤：发证、检测、检查和执法6，而目前的监管又多围绕发证这一核心步骤展开。事实上，发证更多意味着权力，而检测、检查、执法则更多意味着日常琐碎的监管责任，因此，监管以发证为核心是重权力、轻责任的表现。在新时代简政放权改革中，以放松规制为重点的审批制度改革，要求审批与事中事后监管形成密切联动，且应强化事中事后监管7。（三）监管方式较为落后中国民航监管尚未建立起现代化的监管方式体系，目前的监管方式以运动式监管、保姆式监管、规章符合式监管和检查执法式监管为主，而这四种监管方式显然已经无法满足民航监管的持续性和体系性要求。1.运动式监管中国民航管理体制产生于计划经济管理模式，仍然存在着大量的运动式监管痕迹，通过安全监管人员采取运动式突击检查手段来对民航企业的运营和操作进行检查与评估，并进行整顿与处理，如集中检查、专项整治等形式的大检查和大整顿等。运动式监管在民航执法力量不足的情况下，能够迅速集中执法资源，就某一特定问题迅速进行回应。但是，这种突击式检查监管本质上是一种“应对式”监管，通常是在出现问题后，由上级发出命令进行集中执法，其后该问题可能会得到缓解，但是在执法结束一段时间后，同样的问题或者由同样的诱因导致的问题往往还会出现，无法从根源上解决问题8。可见，这种运动式、阶段性和周期性的检查与评估无法将具体个案的执法成果上升为制度安排，还可能引发被监管人的机会主义倾向，执法行为的公信力也可能因此受损。2.保姆式监管运动式监管反向的极端是保姆式监管，且在民航监管领域广泛存在，即民航监管主体对监管事项的全覆盖，盯人盯事盯岗位9。保姆式监管的根源：一方面，源于全能型政府的错位。在监管过程中，民航行政主体在执行监管的同时，也承担了被监管主体本应承担的部分责任。例如，向航空公司派驻督查组长时间督促航空公司的整改工作。另一方面，也与民航监管长期受制于政策导向和领导意志有关。由于民航安全和旅客权益保护等均可能导致热点事件的发生，因此，在政策导向或者领导意志的作用下，较易出现监管方式和监管程度矫枉过正的情况。在民航监管资源不足的情况下，保姆式监管耗费了大量的人力和物力，监管人员与监管机构压力较大，监管的供给难以满足行业的发展需求。从根本上来说，保姆式监管的危害在于监管主体与被监管对象的责任不清，不仅监管主体的监管责任落实困难、效率低下，也容易导致被监管对象缺乏主动性与积极性，严重依赖民航监管机构的监管行为，不利于民航企业的持续发展。3.规章符合式监管相较于保姆式监管，更高级的监管模式为规章符合式监管，即以被监管对象的行为是否符合民航相关法规、规章和制度为内容的监管，又称合规性监管。对一般行业而言，规章符合式监管能够基本满足其行业监管的需求；但对民航而言，似乎远远不第36卷第1期李大朋：中国民航创新监管的重点路径研究 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够，且不切合实际。首先，民航安全特征决定了规章符合性监管的静态和有限监管特征不能完全满足民航安全监管的需求。根据意外事故分析的里森模型，民航安全监管就像一个瑞士奶酪模型，每一条奶酪代表一条制度的防线，奶酪上的孔洞就是潜在的漏洞；而每一条奶酪又都可能存在漏洞，民航不安全因素包括设备失常、人员违规和组织决策失误等，就像穿越奶酪的光源，而一旦光源穿透这些漏洞，事故就易发生10。其次，中国民航法律体系尚不健全，存在立法漏洞和不一致之处。最后，即便可以无限制地投入监管资源，从理论上来说，确保被监管主体绝对符合规章也是不太可能的。因此，民航需要进一步从规章监管转向系统监管，建立一个更加全面、动态的监管模式。4.检查执法式监管对民航这种高科技、资金密集性和资源配置广泛性的行业而言，执法这种由行政主体单方启动与实施的强制性监管手段对监管主体自身的执法能力提出了很高的要求。并且，不同于传统行业，由于民航被监管者，如航空制造企业和航空公司等掌握着高科技、拥有丰富的资本且具有广泛的资源配置能力，因此，相较于被监管者，监管者由于受制于编制、人员、资源和费用等，反而在技术与资源方面处于弱势。所以，在民航监管者与被监管者能力可能失衡的情况下，如果过于强调单方面民航执法可能会导致监管主体根本无法完成监管任务，且在中国目前监管理念亟待更新、监管手段略显落后以及监管效能不足的情况下，仅靠执法监管更是无法满足日益复杂的行业监管需求。因而，民航需要构建一种监管者与被监管者良性互动的监管格局。三、民航创新监管主线民航创新监管旨在彻底解决民航监管的弊病，因而，坚持系统性思维，着眼于民航治理现代化的基本范式，解决新时代民航的基本矛盾，应成为民航创新监管一以贯之的主线。（一）提升民航现代治理水平民航现代治理理念决定了民航创新监管的基本理论环境与内涵。民航现代治理既是崭新的理念，也是崭新的体制和机制，表明民航系统具备了现代化的治理体系和治理能力。推进民航治理现代化建设的意义，不仅在于能够促进民航发展，提升民航运行效率和品质，还在于能够更好地服务国家发展战略，打造高效的现代化交通体系，满足人民美好生活需求，推进国家整体治理的现代化。作为一种兼具战略性与基础性的产业，民航在实现国家复兴、推进国家现代化进程中发挥着先导性作用，可见，民航治理现代化是国家治理现代化中颇具先导性意义的一部分。新时代形成的国家治理理论与部署为民航的发展指明了方向，赋予了民航新的使命，提供了更大的机遇和舞台11。因此，民航治理需要从属于国家治理的大范畴，在厘清行业自身特点与条件的前提下，确立民航治理的侧重点。简言之，需要在国家治理体系和治理能力现代化这一大前提下，结合民航治理自身的特点和条件，来探索民航当前治理的重点问题和实现路径12。民航监管水平是民航治理现代化的体现：首先，民航监管的理论基点是克服民航市场失灵与保证民航安全，这构成了民航治理的核心内容。一方面，安全保障是民航监管的首要任务。民航具有非常严格的安全管理体系，为了满足民航高度的安全性要求，整个民航行政监管体系围绕航空安全监管这一核心构建，包括航空器适航监管、民航运营人适航审定监管和航空人员资质监管等。另一方面，为了克服市场失灵现象，民航也伴随着广泛的市场监管，包括价格监管、航线监管、运输服务监管、反垄断监管、消费者权益保护监管和信息保护监管等。其次，民航监管还有一项新的使命，即“管出公平、管出质量”。民航创新监管关系到民航的秩序、安全与公平，通过在监管的过程中发现问题与不足，并向被监管对象提出行之有效的建议和指导性意见，从而引导和帮助企业做好合规与安全运营。因此，民航主管机关需要坚持包容审慎的监管理念，在企业出现问题时，及时引导并加以纠正，不能让民航新技术和新业务由于监管的落后而被扼杀在摇篮之中13。可见，民航监管的使命之一就是帮助被监管对象改善生产“软”环境，引导企业依法经营，不断培育和提升被监管对象的运营与管理能力。（二）解决民航现实基本矛盾民航创新监管必须着眼于解决民航基本矛盾，夯实民航创新监管的内涵。自改革开放以来，尽管 124 北京航空航天大学学报（社会科学版）2023年1月中国民航已经取得了辉煌的成绩，但是新时代民航进一步发展仍面临着严峻的客观挑战，主要体现为民航在满足人民群众多样化航空需求方面存在不足、在供给结构上不平衡以及在供给质量上不充分14。第一，民航资源保障能力不足，导致民航无法充分释放发展潜能与动能。例如，2019 年，中国航班平均准点率仅为 81.65%，航班平均延误时长为 14 分钟。可见，尽管历经多年改革，中国的航班延误率并未得到明显改善。事实上，航班延误率背后反映出的是中国民航资源保障的严重匮乏，这与民航现实发展需求存在严重的供给矛盾，包括人力资源不足、保障设施设备资源不足、信息化资源不足和空域资源不足等。因此，在监管资源有限的情况下，提高监管效能是民航创新监管的必然要求与主要内容。第二，民航安全管理压力持续增加，进一步限制了民航发展的潜力。安全是民航一切活动的前提条件。尽管中国民航安全整体上处于平稳可控的状态，航空百万架次重大事故率低于世界平均水平15，但是，新时代民航在面临中国日益增长的航空运输需求的同时，航空安全的压力也越来越大。事实上，在民航安全压力持续增加的背后，涉及安全监管体制的改革、安全保障力量的持续投入、民航的信息化建设和空域资源改革等，牵一发而动全身。因此，建立一个系统的现代化民航安全解决方案也是民航创新监管的重要内容。第三，民航企业、机场、空管以及民航保障企业等民航业市场主体成熟度不足，导致民航业结构性质变滞后，无法脱离低水平量变扩张的阶段。民航运营具有很强的专业性与技术性，对于市场主体的经营与安全管理能力和素质要求颇高，而中国民航治理体系源于计划经济高度集中的管制性治理体系，一直侧重具体个案事项的监管，而对民航系统性经营与安全管理能力培养不足，导致民航市场主体对监管的“依赖症”较为严重，民航市场主体缺乏对民航安全管控与运营管理变革的主动性和能动性，“巨婴”现象明显。因此，民航监管需要在理念、手段和方式等方面进行持续创新，注重对民航市场主体成熟度的培养。第四，民航服务质量提升有限，导致民航竞争力不足。从广义上来说，较高的民航服务质量包括合理的运价、合适的运输时刻和较强的辐射能力等，让民航业能够以合理的运价便捷、高效地服务更多的旅客。但是，受制于民航市场竞争不充分，民航执法对旅客权益保护的轻视，民航主管机关对民航服务的事中事后监管不重视等因素，中国民航服务质量提升有限，这直接影响了中国民航企业的竞争力以及民航业的结构升级与扩张。因此，在监管中更加注意对民航服务质量监管，也是民航创新监管的应有之义。四、民航创新监管的具体措施在充分认识民航监管中存在的不足和把握民航创新监管方向的基础上，笔者认为，民航创新监管改革的具体措施主要如下：（一）以精细化、集约化提升监管效能1.推进精细化监管如前所述，民航体系内部分工复杂，具有较为明显的差异性，因此，为了应对这种差异性，民航监管除了需要提高效能，还需要体现差异性，做到有针对性地监管，即实施精细化监管。精细化监管，从本质上来讲，是指对民航有针对性地监管，即针对民航各系统监管的特点和实践，合理配置监管资源，以实现监管资源效率最大化16。首先，将被监管事项、内容和特点进行合理分类。其次，在合理分类的基础上，根据不同的被监管对象，确定不同的监管特点，并且依据被监管者不同的表现，梳理出监管要点，分类施策。例如，对于被监管对象，按照其运行水平和绩效，调整监管资源的分配，同时鼓励企业自身守法的主动性。一方面，对于自我合规能力强的被监管者，可以采取更多的柔性监管；另一方面，对于自我合规能力不强的被监管者，则应加强监管，采取差别待遇以激发被监管者的守法动机。最后，加强对监管数据的整合，为精细化监管提供数据支持。通过推动监管事项库的管理和优化，及时更新民航监管执法信息系统（即“SES 监管事项库”），建成以“互联网+监管”为目标的民航行业监管系统。2.推进集约化监管民航创新监管需要集中、统一配置资源，以降低成本，提高监管效能，而集约化监管就是通过综合各第36卷第1期李大朋：中国民航创新监管的重点路径研究 125 部分监管职责和资源，统筹安排、统一计划，以节约和高效为目的来实施监管。对民航而言，需要打破传统的以专业划分监管职责和监管内容的模式，坚持问题导向，从按专业分配监管资源转变为以监管内容或被监管者类别为依据来整合民航监管资源，实现民航统一监管，协同高效。具体而言：首先，制定合理的监管计划，对民航各专业的监管内容进行整合，减少重复和零散的监管事项；其次，统一协调、组织监管资源进行执法，强调民航监管针对具体被监管对象工作的整体性421-24。最后，加强对监管数据的整合，为集约化监管提供数据支持。3.建立健全“互联网+监管”随着互联网技术的发展，云计算、大数据和物联网等新兴技术已经融入传统行业，有效提升了传统行业资源配置效率，形成了“互联网+”概念，民航业也是如此。“互联网+”是指充分发挥互联网在生产资源配置的优化和集成作用，利用通信技术形成跨界融合，并不断创造出新模式、新生态17。面对当今的“互联网+”大潮，无论是被监管者，还是监管者都将会不可避免地被卷入其中，因而需要以“互联网+”模式作为民航监管数据驱动的重要推手，促进民航实现精细化和集约化监管。建立民航“互联网+监管”，应从以下方面着手18：首先，应由民航单方面监管理念，转变为民航多元治理理念；由传统的政府单方面强制性监管，转变为“互联网+”背景下的多元参与治理，引入多样化的治理因素，如社会管理和行业企业自律等。其次，整合民航内部监管职能，解决民航内部监管职能的交叉、重合和遗漏之处，建立全流程且内部运行顺畅的监管体系。再次，创新多种民航监管手段协调并用。在“互联网+”背景下，传统的刚性监管手段亟须转变，需要从单一目标监管，转变为引导被监管主体建立体系化和规范化的合规制度，构建多元、体系化和刚柔并济的监管手段。最后，加强信息公开，完善公众参与。公开透明是监管的基本要求，在民航“互联网+”模式下更需要充分利用互联网的优势，提高信息公开度，提升公众参与度，提高监管的正当性和合理性以及被监管者的认同感。民航“互联网+监管”的最终目的是实现民航监管“用数据决策、用数据管理、用数据说话”，提升民航监管的高效性、科学性和精准性。民航“互联网+监管”模式下具体的技术应用，应当包括以下内容：首先，利用云计算技术构建统一的执法平台，为民航整个执法体系的集中运行和数据存储与分享提供条件。其次，利用大数据技术建立民航智能数据搜索与分析系统。民航监管过程可能会遇到各种问题，但是大数据技术为海量的、迅速增加的和新颖的执法数据的整合与分析提供了可能，能够有效提高民航监管决策的正确性与管理绩效；还应利用大数据规范民航执法的尺度，正确规范民航行政主体的自由裁量权。最后，利用物联网技术，进一步实现执法资源配置。物联网技术体现的是“万物互联”的理念，即将信息、设备和人员等整合成巨大的网络，实现人、机、物之间的互联互通。因此，可以利用物联网技术实现执法资源的互联互通，综合调度19。（二）加强事中事后监管加强事中事后监管，是“放管服”改革中的重点。民航加强事中事后监管，在于转变政府职能，改变民航审批型政府的惯性，在简政放权的背景下，减少对民航资源配置和市场经营活动的审批，并在此基础上，加强事中事后的监管，切实履行监管责任7。1.完善诚信监管自 2014 年国务院正式提出建设诚信社会20以来，目前中国诚信社会建设已经初具成效。信用监管体现了对被监管对象的持续性动态监管和对被监管对象系统构建合规体系的鼓励。因此，在借助传统监管手段的基础上，借助中国正在建设的社会信用体系，民航也要注重信用管理建设，在民航市场主体供给侧与旅客需求侧建立信用管理制度，加强行业管理与企业、公民自律，提高监管效能21。目前，民航局已经建立了民航市场主体信用管理体系，旨在建立一套完整的民航信用惩戒机制，使之成为监管航空公司设立、航空器引进、航空运力和航班时刻分配等重要活动的依据。同时，民航主管机关对于严重失信行为的相对人，将加大检查频次，在民航行政机关处罚裁量权范围内从重处罚，并且运用多种手段进行惩戒；而对于一般失信行为，则视情节进行管理21。在确定信用管理的原则后，对 126 北京航空航天大学学报（社会科学版）2023年1月于具体的执行细节，民航局制定了信用评价体系清单、多种手段措施和依据清单（民航局在职权范围内合并使用行政处罚与其他限制措施），以及联合惩戒措施和依据清单（民航局与其他行政主管机关在职权范围内联合进行行政处罚）等。但是，目前民航信用管理仍然存在适用范围狭窄、多种措施与联合惩戒措施不足的问题。根据民航局颁布的信用评价体系清单，信用管理仅限于安全管理失信行为评价、外国公共航空运输承运人运行评估、中国民航维修人员不安全事件和工作诚信记录以及大型民用运输机场运行安全保证能力综合评估等22，因此，仍需将更多的领域纳入行业信用评价体系，进一步探索并扩大适用范围。对于多种措施以及联合惩戒措施，应当进一步探索并扩充工具箱，提升措施执行的震慑力。2.完善“双随机、一公开”监管“双随机、一公开”是指随机选择检查对象，随机选派执法人员，抽查与处理结果及时向社会公开，这是国务院大力推行的简政放权配套措施之一。首先，这种监管手段能够在较大限度内减少监管成本，减少对市场主体正常经营活动的影响，减少企业检查负担；其次，尽管名称为“双随机”，但是在完善检查对象与执法人员选择制度的前提下，这种执法手段恰恰能够解决中国以往检查的随意性问题，让抽检制度化、体系化；再次，选择检查对象与执法人员的随机性，能够有效降低执法寻租、人情执法的可能性，促进执法的公平公正；最后，也是最关键的，在信用体系不断完善的情况下，这种监管手段能够最大程度地实现监管内容与监管对象的全覆盖效果，体现良好的监管效能。在进一步完善民航信用公示系统的基础上，推动民航“双随机、一公开”监管制度改革，需要将监管内容制度化，统一规范随机检查的整个流程23。首先，完善民航随机抽检事项清单，在制定抽检事项清单时，需要明确职责标准，杜绝越权监管，并且要及时向社会公开抽检事项清单；其次，制定合理的民航随机检查对象与执法检查人员的确立机制，对于随机检查对象的选择应当根据合适的样本选择标准，对于选择过程应当保持公开透明，从而减少市场主体的抵触情绪；再次，根据民航执法实际情况，以必要性和适度为原则，确立合理的检查比例与频率，在满足监管需求的基础上，尽量减少监管措施对市场主体的影响；最后，对于抽查结果，应当依法进行处置并及时向社会公布。3.完善法定自查法定自查要求被监管者自我检查，即被监管者根据民航主管机关制定的监管事项库，制定自查清单，并向民航主管机关报批，在民航主管机关批准后，被监管者将依据自行制定的自查工作机制和自查清单，包括责任人、组织机构、自查要求和处理程序等，开展自查并做好记录。作为法定自查的鼓励措施，被监管者在依法进行法定自查后，可以向民航主管机关申请容错，在符合容错处理的情况下，民航主管机关依法从轻、减轻或免于处理24。应将被监管者的法定自查与民航主管机关的检查结合起来，实现持续性监管。在被监管者落实法定自查责任的前提下，民航主管机关可以避免事无巨细的烦琐日常监管，从而将监管资源更多地向系统监管、精准监管倾斜。民航法定自查制度自 2015 年试点以来，取得了良好的持续性监管效果，提高了监管效能。但是，该制度的进一步完善仍须着力于以下四点：首先，以合法性为基础进一步完善监管事项库以及监管主体权责清单，确保监管事项与权责清单均有法可依。其次，加强对法定自查结果的整合与分析工作。一方面，引导监管主体将监管重点向系统监管、绩效监管转变；另一方面，引导被监管者向日常自律、合规性转变，形成监管主体与被监管者在目标一致的基础上相互配合、相互促进的局面。再次，进一步完善信用管理制度。法定自查制度需要依托行业信用管理制度，因此，需要进一步探索实现法定自查与信用监管两者的契合，通过法定自查提升被监管者的合规水平，而被监管者合规水平的提升则可以进一步提升其信用，监管主体亦可以据此减少监管频率，并且在审批和补贴等方面提供给被监管者更多的优惠，最终形成法定自查与信用监管的良性互动，共同提升监管效能的局面。最后，强化对被监管者的培训，调动其自查的积极性，提升其自查意识，落实其法定自查的岗位职责336-39。4.建立健全持续性适航监管持续适航理论要求民航主管机关在航空器适航第36卷第1期李大朋：中国民航创新监管的重点路径研究 127 领域进行持续性监管，确保航空器始终处于适航状态。从概念上来说，适航包括初始性适航与持续性适航。前者是指航空器设计、制造符合适航标准，满足适航要求；后者是指航空器在取得适航证后，在交付、使用和报废整个寿命期内始终处于适航状态。航空器持续性适航的起点为初始性适航，且相对于初始性适航，持续性适航管理更加复杂且重要。通常，航空器的持续性适航标准必须满足航空器的初始性适航标准，包括设计与制造中经审定的航空器技术特征、设计原理、使用说明和维修方法等，需要确保航空器在运行中始终满足初始性适航确定的技术特征与运行环境。持续性适航的本质问题是对航空安全的持续性监管问题，需要由航空器运营人、设计人、制造人、维修人以及各自的民航主管机关来共同完成。对民航主管机关而言，其主要职责是对航空器使用过程中的适航状态进行监管，包括颁布适航证，评估维修大纲、维修方案，评估可靠性大纲、可靠性方案，颁发适航指令，航空器年检与抽检，维修单位资格认定，维修人员执照，航空器运营信息的收集、整理、评估，对重大故障与飞行事故的调查以及对责任人的监督与处罚等。航空器设计与制造人有义务收集和报告航空器运营过程中可能出现的事故，协助制定纠正方案等。维修与使用人为航空器持续性适航的直接责任人，需要确保航空器始终满足初始性适航状态，包括实施飞行前检查、排除影响适航性的故障、按照批准维修方案进行维修以及完成民航主管机关颁布的适航指令等25。综上可知，航空器持续性适航是一项体系性工作，涉及民航行政管理的深度变革以及民航治理体系和治理水平的进一步提升。从民航行政管理角度而言，需要建立民航体系化的安全绩效监管体系，同时创新监管手段，完善柔性执法，建立诚信监管体系，推进“双随机、一公开”监管，提高监管效能，培育与鼓励制造人、设计人、运营人和维修人，建立健全持续性适航体系等。（三）改善监管方式，建立系统绩效型监管与良性互动型监管1.建立系统绩效型监管安全是民航的生命线，而监管是安全的基石。党中央国务院对民航提出了安全隐患零容忍的要求，因此，持续强化安全监管是民航行政体制改革的核心内容之一。但正如前所述，无论是运动式、保姆式、规章符合式还是检查执法式监管均无法满足民航安全监管的需求，新的安全监管理念要求建立一种系统的绩效型监管方式。绩效监管更多体现为一种动态的，且效益和安全平衡的监管。根据 2013 年国际民航组织颁布的国际民航公约附件 19（即安全管理），绝对的安全是不存在的，但是需要达到“可接受的安全水平”，以实现效益与安全的平衡。为此，安全管理要求全面提升安全管理体系（SMS）效能，推进安全绩效监管试点，积极探索和试行基于安全绩效的安全监管模式；安全管理还引进了安全绩效指标以衡量安全绩效监管水平，并确定安全管理系统是否能达到某种安全绩效水平，成为国家安全方案（SSP）与航空经营者安全管理体系的一部分。结合安全管理以及中国安全监管的实际需求，2017 年，民航局颁布了民航安全绩效管理推进方案，旨在完善规章监管的基础上，实施更加全面、准确、动态的绩效安全监管，促进航空安全达到“可接受”的水平。根据该方案，中国安全绩效管理按三个阶段推进：第一阶段，民航局在各地方管理局辖区选取了 12 家运行单位作为试点，指导生产经营单位科学制定安全绩效指标并确定安全绩效目的，制定安全绩效管理程序，提升民航生产经营单位的安全绩效管理效能；在此基础上，民航局将逐步减少针对试点单位的安全监管工作。第二阶段，在第一阶段的基础上，民航局对试点的单位全面适用基于安全绩效的监管机制。第三阶段，进一步持续完善安全绩效监管机制26。在民航安全绩效管理推进方案的指导下，中国需要继续推进民航全行业安全监管体系的构建，全面落实被监管者与监管者不同的安全责任，形成二者之间的良性互动，以风险管控为着力点，建立数据驱动型绩效管理体系，稳步推进全行业安全绩效监管体制。2.构建良性互动型监管所谓柔性执法手段，是指强制性监管手段之外的，法律允许的“软性”的执法手段，如书面或口头 128 北京航空航天大学学报（社会科学版）2023年1月咨询以及行政约见等。在传统的刚性检查执法外，为了增强民航监管的弹性，各国民航主管部门也对监管手段进行了大力创新。例如，美国联邦航空局非常重视执法警示制度，特别是口头咨询或书面咨询制度，对存在安全隐患或者低安全风险时，会采用标准化表格的方式，向被监管者进行口头咨询或者发出书面咨询函，在向被监管对象提出安全担忧的同时，也会及时协助被监管者预防安全问题。又如，美国司法部对民航反垄断也有大量的柔性执法案例，2008 年金融危机后，为了应对民航业的萧条，美国司法部同意了一系列航空公司的合并，但是这种同意附加了监管者与被监管者经过长期谈判达成的许多限制性条件，如分散航线与时刻以及承诺运价等，以确保这种合并不会限制与排除竞争27。目前，民航局也开始注意使用柔性监管手段。例如，2017 年 1 月 23 日，民航局针对阿联酋航空的安全征候开展了行政约见28。又如，针对 2018 年7 月 10 日 CA106 航班客舱释压事件，民航局行政约见了中国国际航空公司29。当前，民航面临新的发展趋势，在积极推进信息化、网络化、多式联运，积极引入新技术（如无人机与自动驾驶）、新理念（如民航安全绩效理念、绿色发展理念）的背景下，民航监管手段需要更加富有弹性，更加注重被监管者的合作意愿，充分调动民航被监管者自身合规的主动性，提高监管的效能。具体而言，首先，继续创新柔性执法手段，完善柔性执法规则。其次，注重执法警示制度的构建。对于具有潜在违法可能性的民航被监管者，主要通过执法警示制度，及时进行告警，化解风险。通过柔性执法与警示制度，以合作的方式，减少监管成本，提高监管实效30。简言之，通过创新监管手段，建立张弛有道、刚柔并济的监管机制，形成监管主体与被监管对象基于共同的目标与价值，互促互进、良性互动的监管格局，为解决民航实际的监管需求提供充足的工具库。五、结论中国民航监管体制产生于计划经济的大政府体制，目前存在着精细化、集约化程度不足，监管理念较为落后以及监管手段较为匮乏等问题。在有限的机构和编制条件下，民航监管体制只能持续创新。在持续简政放权的背景下，需要结合民航监管的特点与现实需求，对民航监管的理念、手段和方式等进行创新。注释