中国金融科技发展的风险与监管启示_龚强.pdf

国际经济评论中国金融科技发展的风险与监管启示*龚强马洁班铭媛金融科技正引领全球金融业新格局，成为未来全球金融竞争的制高点。与传统金融服务相比，金融科技在优化金融资源配置和促进普惠金融发展等方面发挥了重要作用。但与此同时，技术驱动的金融创新也对中国金融科技监管提出更高要求。金融科技发展初期，行业秩序尚未规范，金融欺诈乱象丛生，中小投资者保护是监管的重中之重；伴随行业进入成长期，数字技术与金融服务深度融合，监管套利可能积聚系统性金融风险，防范化解金融风险成为监管主线；现阶段，数据滥用与平台垄断问题日益严峻，不仅严重侵害消费者合法权益，也不利于营造包容创新和公平竞争的市场环境，消费者权益保护与维系市场公平成为当前监管的重要工作内容。因此，面对中国金融科技发展的新形势和新挑战，金融科技监管应向全方位、多层次、立体化监管转变，即以包容性、稳定性、公平性与消费者权益保护为监管目标，持续完善数据和平台治理体系，推动金融科技行稳致远。关键词：金融科技 创新与监管 消费者权益保护 数据隐私金融科技是全球金融的重要增长点，也是驱动金融体系变革的重要引擎。近龚强系中南财经政法大学文澜学院教授，北京大学数字金融研究中心特约高级研究员，Email：；马洁系中南财经政法大学文澜学院博士研究生；班铭媛系中南财经政法大学文澜学院、收入分配与现代财政学科创新引智基地博士研究生。*本文系国家自然科学基金面上项目“金融科技创新与监管的机制设计研究”（项目编号：72073146）、国家自然科学基金面上项目“创新驱动发展的财政金融激励机制研究基于产业风险与信息特性的视角”（项目编号：71773143）、国家社会科学基金重大项目“数字普惠金融的创新、风险与监管研究”（项目编号：18ZDA091）、收入分配与现代财政学科创新引智基地“高等学校学科创新引智计划”（项目编号：B20084）、中南财经政法大学中央高校基本科研业务费专项资金“中国金融科技发展的问题与监管启示”（项目编号：202212101）、中南财经政法大学中央高校基本科研业务费专项资金“数字经济推进高质量发展的机制研究”（项目编号：2722022AL002）、湖北省重大调研课题基金项目“湖北加快数字赋能、数字化转型问题研究”（项目编号：2021J03-4）的阶段性研究成果。感谢匿名审稿人和编辑部的宝贵意见，文责自负。45龚强马洁班铭媛International Economic Review年来，全球金融科技行业蓬勃发展。以2021年为例，全球金融科技风险投资交易4969笔，总额高达1315亿美元，是2020年交易规模的2.68倍（见图1）。中国一直高度重视数字经济与金融科技发展，持续升级金融科技区域布局及投资水平，并出台系列政策措施支持和规范金融科技健康发展。其中，“十四五”规划纲要提出，要探索建立金融科技监管框架，稳妥发展金融科技；12021 年政府工作报告也明确提出，“强化金融控股公司和金融科技监管，确保金融创新在审慎监管的前提下进行”。2因此，立足数字经济时代，如何推进金融科技高质量发展，同时有效防范系统性金融风险，是关乎中国构建新发展格局和构筑国家竞争新优势的重要议题。图1 全球金融科技风险投资交易规模及笔数（20152021年）资料来源：CB Insights。目前，金融科技已成为中国拓宽传统金融服务广度和提升金融服务实体经济深度的重要支撑。从金融供给端而言，数字技术应用拓宽了传统金融服务广度。互联网、人工智能、大数据、云计算、区块链等数字技术飞速发展，为初期金融与科技融合提供了有力的技术支撑，并逐渐改变传统金融服务模式，有效地提升1“中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要”，2021年3月13日，http:/ 年政府工作报告”，2021 年 3 月 12 日，http:/ 年/第 6 期了金融服务质量、效率和可得性。1从金融需求端而言，数字金融创新提升了金融服务实体经济的深度。伴随数字技术与金融业务的深度融合，一些更适合数字经济发展的金融支持手段和金融创新应运而生，金融科技逐渐从金融产品、业务模式创新向金融生态、金融基础设施甚至金融功能等领域延伸。作为新金融业务模式，其在降低金融服务和交易成本、2缓解中小微企业融资难题、3满足长尾用户需求、4优化金融资源市场化配置5等方面发挥了传统金融机构难以替代的重要作用。但与此同时，科技驱动的金融创新也给金融体系带来了诸如金融欺诈、监管套利、数据安全和平台垄断等新的风险，对中国金融科技监管提出了更高要求。金融科技兼具金融与科技双重属性，推动金融业态发生深刻变革，金融风险结构也随之发生变化，并呈现出与金融科技发展不同阶段相匹配的风险特征。考虑中国金融科技发展在不同业务领域内的发展时间线不尽相同，在划分和界定金融科技阶段时，本文尝试从行业发展阶段视角重新审视金融科技风险演变的内在动因和动态特征，侧重于总结不同业务领域内共性风险特征的演变规律，并辅以代表性业务领域的标志性风险事件作为典型案例。具体而言，在金融科技起步期，中国数字金融基础设施尚不健全、民众普遍缺乏风险自担意识、企业风控能力参差不齐、监管对新兴事物认识不足，6行业内金融欺诈问题突出，庞氏骗局和非法集资等风险事件频发，投资者难以得到有效保护；在金融科技成长期，数字技术与金融服务加速融合，金融领域高度复杂的不确定性与科技领域持续性的迭代创新相互叠加，7混业经营导致监管套利风险急剧滋生，甚至可能诱发系统性金融风险；在金融科技洗牌调整期和走向成熟期，数据过度收集与滥用、头部金融科1 中国人民大学课题组：“十四五时期中国金融改革发展监管研究”，管理世界，2020年第7期。2 薛莹、胡坚：“金融科技助推经济高质量发展：理论逻辑、实践基础与路径选择”，改革，2020年第3期。3 杨东：“互联网金融的法律规制基于信息工具的视角”，中国社会科学，2015年第4期。4 王聪聪、党超、徐峰等：“互联网金融背景下的金融创新和财富管理研究”，管理世界，2018年第12期。5 吴雨、李成顺、李晓等：“数字金融发展对传统私人借贷市场的影响及机制研究”，管理世界，2020年第10期。6 李苍舒、沈艳：“数字经济时代下新金融业态风险的识别、测度及防控”，管理世界，2019年第12期。7 杨东：“监管科技：金融科技的监管挑战与维度建构”，中国社会科学，2018年第5期。47龚强马洁班铭媛International Economic Review技公司垄断成为行业面临的主要风险，1不仅严重侵害金融消费者的合法权益，也给金融科技监管和市场公平稳定带来了巨大挑战。金融科技监管必须依据行业发展规律及其不同阶段的风险特征进行调整和不断推进。由于金融科技行业不同阶段的突出风险存在差异，金融监管的主要目标和重点领域在不同时期也会有所侧重。具体而言，在金融科技发展初期，监管部门对行业态势尚处于初步认知阶段，为切实保护投资者利益，此阶段监管工作重在整治金融欺诈等丛生乱象，肃清金融科技行业秩序；伴随行业步入成长期，市场运行规律及监管规则开始逐渐明晰，为防范监管套利可能积聚的系统性金融风险，此阶段监管工作重在厘清新兴金融服务的业务本质，强调金融科技不能脱离金融监管本源；现阶段，中国金融科技监管框架已基本成型，针对数据被过度收集和滥用、大型金融科技平台加剧市场垄断等日益严峻的社会问题，金融科技监管重心不能再仅仅停留于金融领域内的市场稳定，而应逐步过渡至数据治理、平台治理、消费者权益保护等多措施并举的全方位市场监管。在此背景下，本文聚焦中国金融科技发展的风险与监管问题。首先，从中国金融科技发展实际出发，明确中国金融科技行业发展阶段，并探讨不同阶段的风险特征与典型领域案例；其次，以行业发展阶段为主线，分析中国金融科技监管重心调整及政策变化的内在逻辑，对中国金融科技监管经验和教训进行反思；再次，进一步梳理国际监管思路及具体实践，为中国金融科技监管提供经验借鉴；最后，总结与提出政策建议，以期为中国金融科技高质量发展提供参考。中国金融科技发展的风险特征演变2020年10月，国务院副总理刘鹤主持召开国务院金融稳定发展委员会专题会议时提出，“当前金融科技与金融创新快速发展，必须处理好金融发展、金融稳定和金融安全的关系”。2在中国金融科技发展初期，相对包容的监管环境为金融科技主体提供了相对宽松的探索机会；但随着数字技术与金融业务的融合程度持续深化，在发展过程中也滋生了金融欺诈、监管套利、数据滥用、平台垄断等新的风险和社会问题，使金融科技监管面临巨大挑战。1 金善明：“中国平台经济反垄断监管的挑战及其应对”，国际经济评论，2022年第3期。2“刘鹤主持召开国务院金融稳定发展委员会专题会议”，2020 年 10 月 31 日，http:/ 年/第 6 期中国金融科技发展的风险演变规律与行业整体发展阶段密不可分（见图2）。根据行业生命周期理论，行业发展主要包括初创期、成长期、成熟期和衰退期四个阶段。因此，结合市场主体对行业的认知程度以及企业在不同行业生命周期的发展特点，迄今为止，中国金融科技行业大致经历了起步期成长期洗牌调整期和走向成熟期的发展过程，并在不同发展阶段呈现与行业发展特征相匹配的风险特征。图2 中国金融科技发展的主要阶段及相应风险特征资料来源：作者自制。在金融科技行业起步阶段，公众对金融科技背后的技术创新、商业模式还缺乏足够认知，败德企业以金融科技的名义组织庞氏骗局、非法集资，金融欺诈成为此阶段的主要风险。在行业成长阶段，跨业务、跨市场的金融科技创新快速涌现，金融科技企业涉猎多种金融业务牌照，金融风险与科技风险相互交织，监管套利甚至系统性金融风险成为此阶段的主要风险。在行业洗牌调整和走向成熟阶段，企业间竞争愈演愈烈，数据要素逐渐成为金融科技企业的核心竞争力，部分企业以大数据征信名义对消费者的个人数据过度采集和滥用，数据安全成为此阶段的主要风险；与此同时，大型金融科技平台在经历行业整治与规范后迅速崛起，但也有部分头部平台凭借垄断地位进行不正当竞争，对市场公平带来巨大挑战，平台垄断成为当前需要迫切关注的新风险。49龚强马洁班铭媛International Economic Review（一）起步期：鱼龙混杂，引发金融欺诈风险金融科技发展初期，市场主体对行业认知尚不充分，败德企业易引发金融欺诈风险，投资者难以得到有效保护。在中国金融科技行业发展的起步阶段，金融科技概念刚刚走进公众视野，技术应用者、投资者、监管者等市场主体对这一新生事物普遍缺乏足够认知，给败德企业提供了可乘之机。其中，败德企业抓住公众对新事物存在信息不对称的劣势，打着金融科技的名义，声称所谓的金融创新，实则是庞氏骗局、非法集资等传统金融欺诈套路。在这种“鱼龙混杂”的市场局面下，败德企业往往以高收益为诱饵吸引投资者，而真正有志于金融科技创新的企业反被“劣币驱逐良币”。典型风险领域包括点对点网络借贷（P2P）、虚拟货币首次发行代币融资（ICO）。这两个风险领域的金融欺诈案件数量之多、涉案金额之大、受害者范围之广、社会影响之恶劣，是中国乃至全球金融科技发展史上都极为罕见的。典型案例一：P2P网络借贷P2P网络借贷是中国最早出现的金融科技创新，但仅在十几年内便走向终结，其兴衰历程值得中国金融科技行业深思。在P2P网贷机构成立之初，其功能定位于信息中介，旨在有效降低借贷双方匹配成本，促进普惠金融发展。2007年6月，中国第一家网络借贷平台拍拍贷正式上线。随后几年，红岭创投、人人贷、陆金所等知名平台先后成立。在巨大市场需求刺激下，中国网络借贷市场迅速进入野蛮扩张阶段，高峰期曾有5000多家P2P网贷机构运营。1然而，P2P网贷机构在扩张过程中却将“信息中介”的初始定位异化为“信用中介”，由此引发一系列重大风险。理论上，P2P模式的本质是“个体和个体之间通过互联网平台实现的直接借贷”，2即平台仅作为信息中介，收取相应信息服务费而不承担借贷风险。但事实上，绝大多数机构在实践中都开展了信贷和理财业务。更为严重的是，由于网贷机构进入门槛低且信用信息缺乏，而投资者往往过分相信刚性兑付且承担风险能力较低，部分网贷平台虚构融资项目与第三方担保，夸大项目盈利能力并以承诺保本及高预期年化收益为诱饵，向社会公众非法募集资金，给投资者造成了严重经济损失。从2014年的“爆雷年”开始，网贷行业内自融、资金池、庞氏融资等层出1 中国银行保险监督管理委员会网站数据显示，截至2020年12月，过去14年里先后有1万多家P2P网贷机构上线，高峰时期同时有5000多家机构运营，年交易规模约3万亿元。2“中国人民银行等十部门发布关于促进互联网金融健康发展的指导意见”，2015年12月14日，http:/ 年/第 6 期不穷，P2P网贷机构开始出现大规模倒闭、抛离和资金周转困难等问题，行业风险急剧滋生。20152017年，全国新增停业及问题平台数分别为1017家、1430家、924家。1其中，“e租宝”爆雷事件的社会影响尤为恶劣，该平台从2014年7月上线至2015年12月被查封，非法吸收公众资金高达745.68亿元，涉及投资人90.95万。典型案例二：虚拟货币与代币融资伴随“比特币”“区块链”等概念在国内的兴起，虚拟货币在受到投资者追捧的同时，也滋生诸多庞氏骗局和金融诈骗风险。披上区块链技术外衣的庞氏骗局变得更加隐蔽多变，“币圈”乱象频发。例如，一些不法分子故意混淆概念，借“数字货币”“区块链”“挖矿”的噱头，实施网络集资、传销和诈骗。此类骗局通常以高收益为诱饵，通过发行所谓的“虚拟货币”，非法吸收公众资金，其本质仍为“借新还旧”的庞氏骗局，资金运转难以长期维系。其中，“币圈第一大案”Plus Token平台是国内首起以区块链技术为噱头、以虚拟货币为交易媒介的网络传销案，犯罪分子以提供数字货币增值服务为名承诺高额返利，涉及参与人员200余万，层级关系多达3000余层，涉案金额逾400亿元。2代币发行融资的投机炒作行为层出不穷，金融欺诈形势日益严峻，造成投资者巨额财产损失。据360企业安全集团和360猎网平台发布的2019年网络诈骗趋势研究报告显示，金融诈骗成为2019年举报量最高的网络诈骗类型，其中虚拟货币诈骗造成的人均损失高达134522元，位居各类金融诈骗类型榜首。以虚拟货币为名大肆欺诈的犯罪行为正暗中孳生，虚拟货币类金融诈骗案件数量更是连年翻番，金融监管面临巨大挑战。根据中国裁判文书网的数据显示（见图3），自2009年开始，共有6580份文书与“虚拟货币”相关，且文书数量呈现逐年递增趋势，从2009年的1篇迅速攀升至2020年的1704篇。在已经立案或破获的案件中，沃图克（Wo Token）、必火币（BHB）、英雄链等庞氏骗局涉案金额均为上亿甚至数十亿人民币，造成投资者的巨大损失。1 数据来源：网贷天眼。2 新华社：“公安部指挥破获首起以数字货币为交易媒介的特大跨国网络传销案”，2020年7月30日，http:/ Economic Review图3 中国裁判文书网涉及“虚拟货币”的文书数量（20092021年）资料来源：中国裁判文书网。（二）成长期：混业经营，引发监管套利风险步入成长期，尽管金融欺诈等显性风险受到监管部门重视并得到初步控制，但行业内潜在的监管套利等隐性风险仍可能诱发系统性金融风险。在这一时期，金融科技在支付、信贷、理财等各类金融业务中全面创新发展。为提升用户粘性，金融科技企业涉猎的金融服务范围更加广泛，多类牌照和混业经营成为金融科技企业尤其是头部企业的经营特征。然而，由于各类金融产品经营模式和算法趋同，这种市场高度集中的经营模式容易造成金融业务风险交织，突发性事件会增加风险跨市场、跨领域传播和传染的可能性。同时，由于跨业务、跨市场业务逐渐增多，金融科技风险更具隐蔽性与传染性，使潜在的监管套利风险不易被发现，一旦金融风险长期积聚，可能引发系统性风险。例如，与传统银行机构相比，金融科技企业所需满足的监管要求相对宽松，且业务创新更为迅速，这为金融科技企业将部分高风险业务腾挪至既有监管制度之外的灰色地带提供了可乘之机。典型案例三：助贷和联合贷款在P2P网贷机构加速出清的过程中，向助贷业务转型成为头部平台机构的主要选择。例如，中国最早成立的P2P网贷机构拍拍贷在逐步清退P2P资金后，全面转型为助贷机构。金融科技企业开展助贷业务主要基于自身在大数据风控技术、获客流量渠道等方面的优势，为金融机构提供辅助性贷款决策，其中部分拥52中国金融科技发展的风险与监管启示国际经济评论/2022 年/第 6 期有自有资本且持有牌照的助贷平台，也可按照一定出资比例和金融机构共同提供贷款，以联合贷款的形式进行合作。然而，助贷业务看似是让金融科技回归“信息中介”的本源，但其在实际运作过程中却潜藏监管套利风险。一方面，助贷机构承诺“兜底”却并没有“兜底”的能力。在助贷合作过程中，银行作为出资方通常会寻求融资担保公司提供还款担保，或直接与助贷方签署“保证金协议”，将担保责任交付给推荐贷款客户的助贷机构。由于存在第三方的兜底担保作为增信，银行往往放松了风险控制，或将风险控制外包。但事实上，很多助贷机构并没有融资担保牌照，也尚未健全坏账拨备机制，一旦出现大规模贷款违约，大部分风险将仍然由银行承担，甚至引发系统性风险。另一方面，联合贷款中金融科技方的杠杆率过高。在联合贷款中，银行具有资金成本优势，出资占比通常较高。同时，由于助贷机构没有明确的资本充足率要求，助贷机构往往能够以极高的杠杆撬动银行大规模资金。以微粒贷为例，2019年微众银行虽累计放款达3.7万亿，但财报显示各项贷款余额仅1629.66亿，占比约4.4%。1若助贷机构的风控能力不足，联合贷款一旦发生风险，风险最终还是由银行承担。这种高杠杆操作的本质是借助联合贷款的业务创新，试图将贷款风险转移至弱监管领域，从而达到监管套利的目的。（三）洗牌调整期和走向成熟期：数据安全和头部企业垄断风险凸显在经历粗放型的井喷式发展后，金融科技监管制度不断完善、行业乱象持续整顿，中国金融科技行业的市场环境得到显著净化。但与此同时，一些头部企业的市场地位也日益稳固，数据安全和平台垄断风险开始凸显。在数据治理方面，金融科技企业间竞争愈发激烈，企业都越来越重视数据要素这一核心竞争资源。依赖海量用户数据信息，金融科技企业能够更加精确地定制用户画像，从而精准分析客户潜在的金融需求，提高金融服务的营销效率；同时，用户画像也有助于金融机构全面了解客户的信用风险，进一步做好风险控制工作。因此，在金融科技行业洗牌阶段，数据采集和分析能力成为企业的核心竞争力，“了解你的数据”（Know Your Data）的重要性不断凸显。但金融科技企业在采集和使用数据的过程中，引发了巨大的数据安全风险，严重侵犯消费者的合法权益。在经历行业规范与整治后，金融业务经营受到严格限制。为获取可观经济效益，部分金融科技企业开始利用信息优势歧视甚至欺骗金融消费者，如使用大数据分析、算法等技术手段，基于消费者偏好和交易习惯1 数据来源：微众银行微众银行2019年年度报告。53龚强马洁班铭媛International Economic Review等特征进行“大数据杀熟”。更为严重地，一些金融科技企业凭借其市场优势，过度采集、使用甚至倒卖企业和个人数据，这些“数据转卖”等违法行为并未得到用户充分授权，会严重侵犯企业利益和个人隐私，甚至威胁国家数据安全。尤其在以数据为核心资源的大数据征信业务中，潜藏着巨大的数据安全风险。同时，在市场竞争方面，头部金融科技平台企业开始出现滥用市场支配地位的不良倾向。大型金融科技平台通常涉猎多个业务领域，在电商、社交、出行等其他数字经济平台兼具渠道和流量优势，用户基础庞大、业务数据丰富，又得益于数字经济的网络外部性特点，使其在短时间内便拥有了近乎垄断性的市场竞争优势。在此背景下，一些大型金融科技平台开始利用自身的市场势力进行不正当竞争，扼杀中小金融科技企业的竞争机会，不仅对市场公平造成冲击，不利于市场活力与创新保护，同时也会加剧数据整合难度，限制信息流通和共享。针对上述问题，2020年中央经济工作会议明确指出，要强化反垄断和资本无序扩张，完善平台企业垄断认定、数据收集使用管理、消费者权益保护等方面的法律规范。这一重要会议标志着包括金融科技行业在内的数字经济领域开始逐步走向成熟期。典型案例四：大数据征信背后的数据安全隐患以大数据征信领域为例，由于中国的信用评估、隐私保护、数据确权等制度尚不完善，在收集、交易、存储、使用数据信息等环节存在诸多安全风险，用户隐私无法得到有效保护。在数据采集环节，部分企业过度收集用户个人信息。从金融科技企业的逐利动机而言，尽可能多地掌握用户信息有助于更好挖掘潜在客户的金融需求，企业存在过度搜集个人信息的激励。较为常见的是，手机应用程序（App）在未经用户同意的情况下，擅自收集包括位置、通讯录、照片、交易记录、上网浏览记录等在内的隐私信息。在中国消费者协会对100款App的用户协议和隐私政策方面的测评中，结果显示金融理财类App平均得分在各类App中评分最低，对用户隐私的侵犯程度最大。1尤其在征信业务中，信息采集的丰富程度直接关乎消费者的服务便利性，而用户普遍缺乏隐私保护意识，在很多情况下甚至愿意以牺牲个人隐私为代价获取一定便利，进一步加剧企业对个人隐私的侵犯力度。2例如，1“中消协在京发布100款App个人信息收集与隐私政策测评报告”，2018年12月3日，https:/ 李广子：“金融与科技的融合：含义、动因与风险”，国际经济评论，2020年第3期。54中国金融科技发展的风险与监管启示国际经济评论/2022 年/第 6 期用户出于提高信用评级分、方便申请贷款或享受其他金融服务的目的，往往被动接受“完善个人信息”的要求，实名认证身份证件、手机号等隐私信息。在数据使用环节，部分企业非法交易和倒卖个人征信信息，引发“校园贷”等诸多网络诈骗，严重影响消费者个人乃至整个征信系统安全。例如，首批民营征信机构之一的考拉征信自2015年3月至2019年11月，非法提供用户身份证查询返照9800万次，获利3800万元，非法获取、储存公民姓名、身份证号、照片近 1 亿条，其背后还有数十个数据中介，对这些用户个人信息购买并再度转卖。1此外，游离于监管之外的黑市交易更是潜伏巨大数据安全隐患，可能引发大数据电信诈骗、暴力催收、套路贷等一系列危害国家和人民安全的重大社会问题。典型案例五：移动支付市场“二选一”移动支付是金融科技的支柱性业务，也是数字经济的重要基础设施。中国移动支付发展迅猛，市场规模位居全球第一，其中支付宝和微信支付的加总市场份额连续多年占九成左右，领域内基本形成了双寡头垄断竞争的格局。2移动支付作为很多金融科技业务的流量入口，对于金融科技企业扩大用户规模、增强用户粘性等方面具有重要战略意义。鉴于此，金融科技企业在移动支付市场的竞争尤为激烈。甚至在许多消费场景下，消费者只能选择接受固定选项的支付方式（如在支付宝支付和微信支付间进行“二选一”）。这种限制性手段虽能在短期稳固大型金融科技平台的生态利益，但不利于移动支付乃至整个金融科技行业的长远发展。于消费者而言，支付选择权受到限制、跨平台支付的转移成本增加；于竞争者而言，在大型金融科技平台企业的支付体系“护城河”下，中小金融科技企业发展步履维艰；于整个社会而言，支付清结算效率与金融科技创新活力受到遏制，制约移动支付行业高质量发展。中国金融科技发展的监管特征与经验教训（一）中国金融科技监管的阶段特征在金融科技发展的过程中，金融监管的重要性不言而喻，且监管的方向、速1 信用中国：“涉嫌泄露亿条公民信息 考拉征信被查”，2019年11月21日，https:/ 数据来源：艾瑞咨询2020Q2中国第三方支付市场数据发布报告及其系列报告。55龚强马洁班铭媛International Economic Review度与力度会直接影响行业走向。1以中国人民银行发布金融科技规划为标志，中国金融科技发展与监管的顶层规划正逐步趋于完善。2019年9月，中国人民银行印发金融科技（FinTech）发展规划（20192021年），首次从国家层面对金融科技发展作出全局性规划；2022年1月，中国人民银行印发第二阶段发展规划，即金融科技发展规划（20222025年），明确新时期金融数字化转型的总体思路、发展目标、重点任务和实施保障，为金融科技行业未来发展提出新的指引。整体而言，中国金融科技应用在法律规范和风险监管等方面是“摸着石头过河”，遇到过不少问题，也积累了一些经验教训。2考虑金融科技行业在不同发展阶段的主要特征和突出风险，金融科技监管目标与重点领域也在不同时期各有侧重。因此，本节以中国金融科技行业发展阶段为主线，分析中国金融科技监管重心调整以及政策变化的内在逻辑。1.行业起步期：侧重投资者保护在中国金融科技发展初期，金融科技监管工作的重心在于肃清行业秩序，切实维护投资者尤其是中小投资者利益。在行业发展的起步阶段，市场各主体对金融科技的认知尚不完全，因此，监管部门对行业发展整体持观望与包容态度。然而，监管“宽容”是一把双刃剑。3在监管相对“宽容”的市场环境下，各种金融创新业务层出不穷；但这种看似“繁荣”的创新背后，金融欺诈乱象丛生，大多并非真正的金融科技创新进步，且相对滞后的监管使投资者财产遭受巨大损失。例如，在P2P网络借贷与虚拟货币领域，部分金融科技企业打着金融科技的旗号，本质却是利用投资者的信息劣势进行金融欺诈。在此背景下，监管部门全面整治P2P网络借贷和代币融资等重大风险领域，监管手段逐渐从事后监管为主，转向事前、事中监管进行全过程覆盖，及时遏制金融科技风险外溢，避免出现更大范围的公众财产损失。其中，P2P网络借贷是最早爆发大规模跑路和爆雷的金融科技行业，也是最1 唐松、伍旭川、祝佳：“数字金融与企业技术创新结构特征、机制识别与金融监管下的效应差异”，管理世界，2020年第5期。2“金融科技发展、挑战与监管郭树清在2020年新加坡金融科技节上的演讲”，2020年12月8日，http:/ 黄益平、陶坤玉：“中国的数字金融革命：发展、影响与监管启示”，国际经济评论，2019年第6期。56中国金融科技发展的风险与监管启示国际经济评论/2022 年/第 6 期早介入监管整顿的风险领域（见表1）。针对P2P网贷机构跑路、提现困难、失联诈骗等风险事件，监管部门正式启动互联网金融和网络借贷风险专项整治工作，P2P网贷行业自2016年起进入整顿规范和清退期。在2016年和2017年短短两年时间内，中国银监会及其他部门陆续发布四份重要监管文件，迅速搭建完成“1+3”（一个办法+三个指引）的监管制度框架，从总体要求、备案、存管、信息披露四个方面对P2P网贷行业进行全面从严规范，为行业的全面审慎监管提供了制度基础。通过持续清理整顿，截至2020年11月中旬，国内实际运营的P2P网贷机构已全部归零。表1 P2P网络借贷领域部分重要监管政策日期2016年8月2016年11月2017年2月2017年8月2017年12月2018年7月2018年8月2018年12月发布部门（机构）中国银监会、工业和信息化部、公安部、国家互联网信息办公室中国银监会、工业和信息化部、工商总局中国银监会中国银监会P2P 网络借贷风险专项整治工作领导小组办公室P2P 网络借贷风险专项整治工作领导小组办公室中国互联网金融协会互联网金融风险专项整治工作领导小组办公室、P2P网络借贷风险专项整治工作领导小组办公室政策文件名称网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法网络借贷信息中介备案登记管理指引网络借贷资金存管业务指引网络借贷信息中介机构业务活动信息披露指引关于做好 P2P 网络借贷风险专项整治整改验收工作的通知关于开展 P2P 网络借贷机构合规检查工作的通知网络借贷信息中介机构合规检查问题清单关于防范虚构借款项目、恶意骗贷等P2P网络借贷风险的通知 关于开展P2P网络借贷机构自律检查工作的通知关于做好网贷机构分类处置和风险防范工作的意见资料来源：作者整理。基于P2P网贷领域整改的前车之鉴，针对虚拟货币与代币发行融资的投机炒57龚强马洁班铭媛International Economic Review作风险，监管部门迅速出台系列监管措施，及时扼杀金融欺诈活动（见表 2）。例如，2017年9月，中国人民银行等七部委发布关于防范代币发行融资风险的公告，明确指出中国任何组织和个人不得非法从事代币发行融资活动，各金融机构和非银行支付机构不得开展与代币发行融资交易相关的业务。2018年8月，中国银保监会等五部门发布关于防范以“虚拟货币”“区块链”名义进行非法集资的风险提示，旨在引导投资者正确识别“借新还旧”的庞氏骗局，警惕非法集资、传销、诈骗等风险，避免合法权益受损。表2 虚拟货币与代币融资领域部分重要监管政策日期2017年9月2018年8月2019年1月2021年5月2021年7月发布部门（机构）中国人民银行等七部委中国银保监会、中央网信办、公安部、中国人民银行、市场监管总局国家互联网信息办公室中 国 互 联 网 金 融 协 会、银行业协会、支付清算协会中国人民银行政策文件名称关于防范代币发行融资风险的公告关于防范以“虚拟货币”“区块链”名义进行非法集资的风险提示区块链信息服务管理规定关于防范虚拟货币交易炒作风险的公告关于防范虚拟货币交易活动的风险提示资料来源：作者整理。2.行业成长期：侧重金融风险防范随着金融科技行业步入成长期，金融科技监管工作的重心在于厘清新兴金融服务的业务本质，有效防范金融风险。这一阶段，监管部门对金融科技行业运行规律与风险特征已有初步把握，金融欺诈乱象得到有效规范与整治；但与此同时，数字技术的融合应用也使风险更具隐蔽性与传染性，可能引发监管套利风险甚至系统性金融风险。一方面，监管有效性不足可能导致套利风险。1例如，一些金融科技企业以监管套利为目的，利用监管差异与模糊地带，选择按照相对宽松的标准展业，以此规避管制并获取超额收益。由于这种监管套利行为大多游离在监管范围之外，其风险性质和规模不易确定，不仅大大增加了金融市场的不稳1 王勋、黄益平、陶坤玉：“金融监管有效性及国际比较”，国际经济评论，2020年第1期。58中国金融科技发展的风险与监管启示国际经济评论/2022 年/第 6 期定性与潜在风险，也影响监管时效。另一方面，伴随数字技术的飞速发展与应用，一些金融科技企业跨界混业经营，其金融业务往往连接众多消费场景，风险的复杂性和外溢性极易诱发系统性风险。因此，针对金融科技行业潜在的监管套利风险，监管逐渐由全过程监管向穿透式监管转变，并强调金融科技不能脱离金融监管本源。以助贷业务领域为例，随着监管制度不断完善，制度性套利风险得到有效控制（见表3）。在早期，由于助贷行业存在政策不明确、法律地位不清晰等问题，无担保资质的助贷机构向银行承诺“兜底”，同时在联合贷款中使用的杠杆比例过高，给行业带来巨大隐患。针对助贷“兜底”风险，2017年12月，监管部门出台关于规范整顿“现金贷”业务的通知，明确指出“银行业金融机构与第三方机构合作开展贷款业务，不得接受无担保资质的第三方机构提供增信服务以及兜底承诺等变相增信服务”。同时，针对联合贷款的高杠杆风险，2020年 11月，中国银保监会和中国人民银行发布网络小额贷款业务管理暂行办法（征求意见稿），规定“在单笔联合贷款中，小额贷款公司的出资比例不得低于30%”，显著压降了联合贷款模式的杠杆率，减少了商业银行的信贷风险敞口。这一系列政策出台填补了助贷业务的监管空白，是对助贷业务监管套利行为的有力纠偏。表3 助贷领域部分重要监管政策日期2017年12月2020年9月2020年11月发布部门（机构）互联网金融风险专项整治工作领导小组办公室、P2P网络借贷风险专项整治工作领导小组办公室中国人民银行中国银保监会、中国人民银行政策文件名称关于规范整顿“现金贷”业务的通知金融控股公司监督管理试行办法网络小额贷款业务管理暂行办法（征求意见稿）资料来源：作者整理。另一具有代表性的穿透式监管实践是确立金融控股公司管理制度。金融科技具有科技和金融的双重属性，部分企业借科技服务的外衣，模糊金融业务的本质，游离在金融监管体系之外。鉴于此，2020年9月，中国人民银行发布金融59龚强马洁班铭媛International Economic Review控股公司监督管理试行办法，明确指出所有从事银行、证券、保险等金融活动的机构应全部被纳入金融控股公司监管范畴，划清科技服务和金融服务的界限，按照“同样业务，同样监管”原则对金融科技业务进行全面规范监管。3.行业洗牌调整期和走向成熟期：侧重消费者权益保护与维系市场公平在现阶段，金融科技监管工作的重心在于逐渐深化完善监管框架，实现消费者权益保护和市场公平。近年来，大型金融科技公司迅速崛起，数据安全和隐私保护等问题日益严峻，对监管执法提出了更高要求（见表4）。自2019年以来，一行两会相继发布一系列金融科技细分领域监管政策，涉及金融科技技术标准、业务规范、风险管控等诸多方面，不断强化对金融科技细分领域技术、业务和产品的有效监管。其中，金融信息与数据安全、平台安全等金融科技应用安全成为细分领域监管政策中提及最多的方面。良法乃善治的前提，在网络安全法的基础上，中国在2021年先后出台数据安全法和个人信息保护法；同时，中国人民银行也陆续发布金融业数据能力建设指引和征信业务管理办法，引导金融科技企业规范数据管理，遵循“合法、最低、必要”原则收集、使用和保管用户信息，加强信息主体权益保护，同时建立“可用不可见”的数据规范共享机制，着力打破信息垄断。表4 数据治理领域部分重要监管政策及法律日期2016年11月2019年1月2019年12月2020年9月2021年3月2021年3月发布部门（机构）/通过会议中华人民共和国第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议中央网信办、工信部、公安部、市场监管总局国家互联网信息办公室、工业和信息化部、公安部、市场监管总局中国人民银行国家互联网信息办公室、工业和信息化部、公安部、市场监管总局中国人民银行政策文件/法律名称中华人民共和国网络安全法关于开展App违法违规收集使用个人信息专项治理的公告App违法违规收集使用个人信息行为认定方法金融消费者权益保护实施办法常见类型移动互联网应用程序必要个人信息范围规定金融业数据能力建设指引60中国金融科技发展的风险与监管启示国际经济评论/2022 年/第 6 期日期2021年6月2021年8月2021年9月发布部门（机构）/通过会议中华人民共和国第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议中华人民共和国第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议中国人民银行政策文件/法律名称中华人民共和国数据安全法中华人民共和国个人信息保护法征信业务管理办法资料来源：作者整理。此外，大型金融科技平台的反垄断监管也逐渐成为监管部门当前和未来的工作重点（见表5）。1表5 反垄断和防止资本无序扩张领域部分重要监管政策及法案日期2019年8月2020年1月2021年2月2022年6月发布部门（机构）/审议会议国务院办公厅市场监管总局国务院反垄断委员会中华人民共和国第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十五次会议政策文件/法案名称关于促进平台经济规范健康发展的指导意见修订草案（公开征求意见稿）关于平台经济领域的反垄断指南中华人民共和国反垄断法资料来源：作者整理。2021年被称为中国“反垄断大年”和“平台经济反垄断元年”。2021年2月，国务院反垄断委员会发布关于平台经济领域的反垄断指南，这是全球首次由官方正式发布的专门针对平台经济的系统性反垄断指南，对平台经济市场支配地位的判别、滥用市场支配地位等标准进行了细化界定，为强化反垄断和防止资本无序扩张提供了更加明确的法律依据和更加有力的保障。在实践方面，2021年1 戚聿东、杨东、李勇坚等：“平台经济领域监管问题研讨”，国际经济评论，2021年第3期。续表4 数据治理领域部分重要监管政策及法律61龚强马洁班铭媛International Economic Review11月，国家反垄断局正式挂牌成立，标志着中国反垄断体制机制的进一步完善。同时，针对大型金融科技平台的垄断和不正当竞争行为，监管部门积