政府转移支付视角下实现碳达...政政策研究——以四川省为例_孙钰如.pdf

75ENVIRONMENTAL PROTECTION Vol.51 No.04 20232021年10月，国务院印发2030年前碳达峰行动方案，提出各级人民政府要加大对碳达峰碳中和工作的支持力度，完善各项经济政策。政府主导的财政政策作为国家经济政策的组成部分，是实现碳达峰碳中和目标的重要抓手。相比发达国家，我国要实现碳达峰碳中和，时间紧、任务重、挑战更大，需要全社会投入大量资金。根据相关研究机构测算结果，落实2030年前碳达峰各类措施，预计全社会需在20212030年累计投入12万亿16万亿元1。政府引导下的积极投资是世界各国推进碳中和的重要举措。目前，超过全球温室气体排放总量65%的国家和地区已经提出了碳中和的目标或愿景，主要经济体纷纷提出对应的实现路径，并把资金支持和金融刺激作为推动工作的重要手段。通过财政资金的定向投入，带动地方资金和社会资金投入到重要的社会经济发展和民生领域，是我国“集中力量办大事”社会主义制度优越性政府转移支付视角下实现碳达峰碳中和的财政政策研究以四川省为例文/孙钰如 王佳宁 宋玲玲 叶扬Study on Fiscal Policy to Achieve Carbon Peak and Carbon Neutrality from the Perspective of Government Transfer Payment:A Case Study of Sichuan Province摘 要 财政资金对于实现碳达峰碳中和目标具有重要作用，而完善的财政政策是用好财政资金的先决条件。本文结合四川省应对气候变化财政政策支持现状、重点行业领域转型路径与存在的问题，基于政府转移支付视角，提出四川省实现碳达峰碳中和目标的财政政策建议：加大财政支持力度，发挥带动引导作用，包括设立应对气候变化专项资金、优化财政转移支付支出结构、加强政府部门经费保障、加大预算内基本建设投资和重点技术投入；强化财政资金管理，提高资金绩效；建立多元化支持方式，设立应对气候变化产业基金，加强财政与绿色金融合作，优化价格补贴政策。关键词 气候变化；碳达峰；碳中和；财政政策；四川的生动体现。作为全国清洁能源大省，四川省率先确定省级碳达峰碳中和目标。根据中共四川省委关于以实现碳达峰碳中和目标为引领推动绿色低碳优势产业高质量发展的决定（以下简称决定），到2025年，四川省清洁能源电力装机容量达到1.3亿kW，天然气（页岩气）年产量达到630亿m3，清洁能源消费比重达60%左右，绿色低碳优势产业营业收入占规模以上工业比重达20%左右。为在省级财政方面实现对碳达峰碳中和目标的精准支持，本文结合四川省应对气候变化财政资金支持现状、重点行业领域碳达峰转型路径、存在的问题与障碍，基于政府转移支付视角，研究提出四川省实现碳达峰碳中和目标的财政政策建议。四川省应对气候变化财政资金支持现状“十三五”以来，四川省应对气候变化财政资金主要包括财政支出和政府投资，支出渠道涉及预算内基本投资、财政转移支付资金、部门预算资金和政府性基金。资金总体规模根据20162020年四川省省级决算报告，“十三五”期间，四川省共安排应对气候变化财政资金705.90亿元，资金由2016年的121.33亿元增加到2020年的172.45亿元，资金量不断增加（见表1）。资金结构与分布从资金来源来看，20162020年，四川省应对气候变化的财政资金具体如下：（1）安排预算内基本建设投资共计13.26亿元。其中，节能环保类省本级支出0.82亿元，对地方转移支付12.12亿元；灾害防治及应急管理省本级支出0.32亿元，主要用于支持四川省气象灾害监测预警体系建设。2017年，为规范和加强应对气候变化省级预算内投资补助项目的管理，提高资金使用效益，四川省发展改革委DOI:10.14026/ki.0253-9705.2023.04.013业务76出台四川省资源节约环境保护和应对气候变化项目省级预算内投资补助管理办法，主要支持节能、循环经济、资源综合利用、环保、应对气候变化、重点改革创新等项目。（2）通过多项财政转移支付资金支持应对气候变化工作，共计627.26亿元。其中，中央资金为162.14亿元，省级资金为421.81亿元，中央和省级共同安排资金为43.31亿元。资金涉及能源、建筑、工业、林业、生态环保等应对气候变化重点领域。除中央财政资金外，四川省先后设立了12项省级财政资金用于应对气候变化工作，其中，林业草原发展和保护类资金占比较大。（3）安排部门预算共计60.77亿元。其中，0.19亿元用于生态环境国际合作及履约，29.12亿元用于支持可再生能源发展，9.15亿元用于天然林保护，约0.01亿元用于退耕还林和退牧还草，22.30亿元用于林业和草原发展。（4）安排政府性基金共计4.61亿元。其中，可再生能源电价附加收入安排的支出为2.60亿元，包含太阳能发电补助；新型墙体材料专项资金及对应专项债务收入安排的支出为2.01亿元。根据上述数据，四川省应对气候变化财政资金中有89%来自财政转移支付资金，其次为部门预算资金（占比8%）。在财政转移支付资金中，67%依靠省级财政资金支持，其中，2017年省级财政资金投入较2016年增加近3倍，之后基本保持在90亿100亿元（见图1）。从行业结构来看，在四川省应对气候变化财政转移支付资金支出中，工业、交通、能源等低碳转型的重点领域支出占比偏低，林业资源保护等碳汇领域支出占据主要部分，工业转型、交通、建筑领域支出呈总体下降趋势（见图2）。四川省重点行业领域转型路径当前，四川省仍处于工业化、城镇化加速期，工业源碳排放居高不下，交通运输碳排放增长贡献比重不断提高，能源生产与消费旺盛，建筑行业碳排放增长潜力较大，降碳形势十分严峻，低碳高质量发展转型迫在眉睫。推动能源清洁低碳转型，大力发展绿色低碳优势产业根据决定，四川省将绿色低碳优势产业重点聚焦在清洁能源相关领域。一是稳步调整用能结构，有序开发可再生能源。加快建设川渝地区千亿立方米天然气产能基地，建设燃气发电项目，提升电力供应的稳定性表1“十三五”四川省应对气候变化财政资金构成 单位：亿元资金来源2016年2017年2018年2019年2020年合计省级预算内基本建设投资0.601.834.123.183.5313.26转移支付资金113.11127.70111.33122.92152.20627.26部门预算6.2411.2012.2814.9116.1460.77政府性基金1.380.630.871.150.584.61合计121.33141.36128.60142.16172.45705.90图1“十三五”四川省应对气候变化财政转移支付资金支出图2“十三五”四川省应对气候变化财政转移支付资金支出行业结构变化120100806040200资金支出/亿元20162017201820192020年份 中央级资金 省级资金 中央和省级资金160140120100806040200资金支出/亿元20162017201820192020年份 工业转型 能源 交通 建筑 污染减排 碳汇77ENVIRONMENTAL PROTECTION Vol.51 No.04 2023和安全性。在科学有序开发水电的基础上，推进建设金沙江上游、金沙江下游、雅砻江流域、大渡河中上游4个风光水一体化可再生能源综合开发基地。推进氢能、生物质能、地热能等多类型清洁能源开发利用，推动川西等高温地热资源丰富地区建设中高温地热能发电项目。二是推动电网提档升级，加强储能和新能源技术的开发应用。加快发展特高压电网，持续优化省内主网架，加快构建以新能源为主体的新型电力系统。统筹抽水蓄能和新型储能规模化发展，支持用户侧储能多元化发展，培育储能产业链条和产业基地。推进新型储能、先进太阳能发电、风力发电、核能、一体化燃料电池、智能电网、绿色氢能等技术研发、设计和制造。三是加大对重点战略产业和绿色高附加值载能产业的电价支持，促进绿色电能替代。持续优化产业经济结构，推动制造业高质量发展严控高能耗、高排放行业发展规模，培育壮大低碳支撑产业，做大节能环保产业，重点发展工业锅炉与电机系统、能量系统优化与余能回收利用、绿色照明与绿色建材等重点领域。打造国家一流清洁能源科技创新基地，建设动力电池、太阳能电池等新能源产业集群。培育新能源汽车整车龙头企业，提高新能源与智联网汽车创新能力和产业化水平。提升工业能效水平和用能结构低碳水平。推动重点行业绿色低碳转型和循环经济发展。聚焦能源装备、轨道交通、工业机器人等领域，培育世界级装备制造产业集群。推动交通运输结构调整，推广绿色低碳建筑一是调整交通运输结构。推广采用铁路、水路、管道等清洁运输方式；加快轨道交通建设和数字化、智能化改造升级，提高重点区域铁路公交化运营水平；建设绿色交通基础设施，建设完善新能源汽车充电、加氢基础设施，提升互联互通和智能化水平；推广低碳高效交通工具，大力发展城市公共交通、共享交通和智能交通，大力推广节能和新能源汽车。二是推广绿色低碳建筑。大力发展装配式建筑，建立完善装配式建筑技术和标准体系，推进装配式建筑试点城市和示范基地建设；优化建筑用能结构，降低煤炭等传统化石能源在建筑用能中的比例，提升新建厂房、公共建筑等屋顶光伏比例；推进商业场所低碳运营，建设节约型公共机构。统筹推进减污降碳，加强协同治理体系建设“十四五”期间，四川省统筹推进深入打好污染防治攻坚战和碳达峰行动，推动“减污”与“降碳”协同增效，从源头上系统开展生态环境修复和保护，推动改善环境质量从注重末岩治理向更加注重源头预防和治理有效传导，坚持质量目标倒逼总量减排原头减排、结构减排，加快产业结构、能源结构、交通运输结构等优化调整2，实现降碳、减污、扩绿、增长协同推进，培育绿色低碳新动能，构建绿色低碳发展新模式，实现环境质量改善与应对气候变化“双赢”。增强自然空间碳汇功能，有序适应气候变化影响实施宜林荒山、荒坡、荒丘、荒滩造林和退耕还林，加强脆弱地区生态修复治理，提升生态系统碳汇增量。推动林草碳汇高质量发展，逐步建立覆盖森林、草原、湿地等生态系统的碳汇监测网络，建设林草碳汇项目信息化平台，开展林草碳汇项目示范。开展生态系统适应性管理，促进产业气候适应型发展，增强自然灾害防治能力。存在的问题和障碍财政政策对重点领域绿色低碳转型倾斜不足四川省财政资金现有规模和支出结构不足以支撑“十四五”应对气候变化工作以及2030年前碳达峰工作，主要表现为以下四方面。一是中央财政转移支付对四川省的补贴总体下降。从四川省历年转移支付资金总数来看，2020年四川省转移支付资金较2016年有较大增长，但中央财政转移支付占比由50.4%降低到21.7%。二是四川省财政转移支付中工业、能源、交通、建筑等低碳转型的重点领域支出占比偏低，而林业资源保护等碳汇领域支出占比较高，达到64%。三是部门预算资金主要集中在节能环保和农林水支出，对应对气候变化领域倾斜不足。四是现有财政资金可支持范围有限，亟待设立专项用于应对气候变化重点领域和重点任务的财政资金。财政资金效率有待提升一是尚未建立全过程绩效管理体系。目前，财政资金绩效评价程序一般采取下级部门提交自评报告，上级部门汇总的方式，资金绩效的真实状况难以掌握。评价结果反馈与应用联动机制尚不完善。四川省级财政资金主要采用定额奖补、因素法或项目法分配，未能体现对评价结果的应用。二是财政资金投资效益不高。财政资金分配层层下切，用于碳达峰碳中和工作的资金涉及面广、管理部门多，资金使用管理分散，项目和资金使用计划缺乏综合统筹，难以形成资金合力，从而降低了投资效益3。业务78税收政策体系仍需完善绿色低碳企业所得税优惠力度较低，对绿色低碳技术研发应用激励不足。煤炭资源税的税率较低，征税范围较为狭窄，对森林、草场等自然碳汇的保护力度不强。成品油消费税征收方式粗放、监管方式单一，监管协同机制不足。增值税即征即退政策力度在新能源全产业链上分布不均，缺少对储能技术研发的支持。环境保护税未将二氧化碳等计入征收范围，且税率较低，不能真正约束企业合法合规排污。工业领域补贴存在市场扭曲，导致传统行业产能过剩问题仍然存在，转型动力不足4。此外，一些需要长期执行的优惠政策未在税法中列明，增加了企业和税务部门的执行难度。四川省应对气候变化财政政策建议围绕四川省应对气候变化、碳达峰碳中和战略目标，建议充实完善一系列财政支持政策，积极构建有力促进绿色低碳发展的财政政策体系，进一步加大财政支持应对气候变化工作力度，强化资金和政策保障，引导和带动更多政策和社会资金支持绿色低碳发展，更好地支持碳达峰碳中和工作。加大财政支持力度，发挥引导作用（1）设立应对气候变化专项资金应对气候变化专项资金定位于四川省财政支持应对气候变化重点领域和重点任务，旨在促进实现碳达峰碳中和过程中的体制机制建设，推动重点行业和重点领域低碳发展，加快补齐应对气候变化能力建设短板。该专项资金与现有设立的财政专项资金形成相互支撑、协调推进的财政支持体系，带动更多社会资金参与应对气候变化，其支持方向包括以下五方面。一是重点行业与领域低碳化发展。在重点工业领域及能源、建筑、交通领域，支持一批技术相对成熟的低碳化发展与建设项目，推动二氧化碳减排技术的广泛应用；支持可再生能源开发利用，包括风光水多能互补、氢能、储能、新能源充电设施网络、能源互联网基础设施建设等。二是低碳示范建设。支持低碳市（州）县（市、区）、低碳发展示范区、零碳示范区、近零碳示范工程等，通过开展应对气候变化先行示范，探索形成可推广的低碳管理模式。三是应对气候变化能力建设。支持开展温室气体排放监测体系建设、碳核算核查体系建设、监管执法能力建设、信息化平台建设，提升应对气候变化的治理能力；支持碳市场能力建设，如建立专家队伍、核查机构管理、碳市场精细化管理、交流互动、开展国际合作等。四是重大战略技术示范研发及应用。实施绿色低碳技术研发专项行动，加强脱碳领域适用技术、关键技术、前沿技术研发示范；支持对碳中和愿景目标有重大影响的关键性技术，选择在不同领域开展示范应用，如终端部门零碳排放技术，氢能等替代技术，原材料及工艺替代技术，生物质资源化等碳汇技术，碳捕集、利用与封存技术（CCUS）等。五是适应气候变化关键技术应用，包括影响评估、应对气候变化风险评估与管理、适应效果测度等，以有效应对复杂多变的风险管理形势与社会经济快速发展形势5。（2）优化财政转移支付支出结构进一步加大财政支持碳达峰碳中和工作的力度，建立健全稳定的应对气候变化财政资金投入机制。一是在省级财政转移支付资金支出中，拓展现有资金渠道，增加工业减碳、建筑节能等低碳转型重点领域的支出资金规模。二是扩大生态环境保护资金规模，增强减污降碳协同，深入打好污染防治攻坚战。三是增加林业草原生态保护恢复资金，并维持林业草原改革发展资金规模，支撑落实四川林草碳汇行动方案。重点支持造林工程和退耕还林，支持长江廊道、黄河上游水源涵养区、秦巴山区、乌蒙山区等区域绿化工程，进一步提升生态系统碳汇增量。积极争取中央对地方财政专项转移支付资金。一是充分借助清洁能源发展专项资金开发页岩气等清洁能源。二是基于清洁能源优势，积极争取国家氢燃料电池示范城市等能源领域资金。三是申请中央林业草原生态保护恢复资金、林业改革发展资金，持续增加四川省碳汇资源优势。四是申请重点生态保护修复治理资金支持，以系统性、整体性为原则开展山水林田湖草一体化治理与修复。五是利用自然灾害防治体系建设补助资金的现有资金渠道支持开展气候风险排查、气候灾害治理，推进实施公共基础设施安全加固和风险防范、灾害防治能力提升工程。（3）加强政府部门经费保障增加应对气候变化工作经费，推进气候变化有关法规政策体系建设，加强应对气候变化能力建设培训，建设气候变化科普服务平台，定期发布气候变化监测公报，严格碳核算核查资质准入标准，加强碳核查专业人员培训，组织开展和发布气候变化评估报告，开展区域温室气体排放监测与统计，实施温室气体清单常态化编制，支撑碳汇项目开发能力建设。79ENVIRONMENTAL PROTECTION Vol.51 No.04 2023支持各地做好应对气候变化项目的储备，进一步完善资金安排的联动机制，为利用多种渠道融资提供良好条件，带动低碳产业发展。增加应对气候变化宣传方面的预算支持，提高全民应对气候变化素质，拓展公众参与形式，充分利用“点点”碳中和服务平台，丰富公众碳减排积分奖励形式，探索如碳足迹积分抵现等形式，鼓励社会各界广泛参与应对气候变化行动。（4）加大预算内基本建设投资和重点技术投入在省级预算内基本建设投资中，设立碳达峰碳中和重点领域重大工程示范项目，通过项目强化对低碳产业的支持，加大气候变化领域资金投入力度，重点支持5G基站、超算中心、电力系统智能化、能源互联网、工业互联网、新能源充电桩等新型基础设施及重大工程项目。设立省级碳达峰碳中和技术研发专项，支持新型储能、先进光伏发电、风力发电、绿色氢能、一体化燃料电池、智能电网、低碳工业、低碳交通等技术研发。加大科技投入，对新能源领域国家级、省级科技创新项目、重点行业科技示范项目、重大技术创新平台等在资金方面给予支持。强化财政资金管理，提高资金绩效全面提升资金绩效管理。注重结果导向，强调成本效益，硬化责任约束，在资金管理全过程中贯彻绩效意识，实现资金管理和绩效管理的一体化，提升资金配置效率和使用效益，精准支撑碳达峰任务推进6。强化资金分配引导。在分配现有相关转移支付资金时，实施奖优罚劣，对提前高质量实现碳达峰目标的地区给予倾斜，对应对气候变化目标任务完成不力的地区进行适当调减。各地区、各有关部门要围绕实现战略目标任务，统筹各种资金来源，切实提高资金使用效率。建立多元化支持方式，加强政策协同设立应对气候变化产业基金。加强省级层面财政专项资金、国资平台和政府基金等的统筹力度，联合金融机构与社会资本共同发起省级应对气候变化产业基金。建立市场化的应对气候变化产业基金运作机制，加大对低碳创新企业的支持，促进低碳产业发展。加强财政与绿色金融合作。优化财政资金支出方式，完善投资补助、贷款贴息、运行补贴、风险补偿资金等政策工具，支持绿色低碳项目、企业融资。以“为环保企业增信赋能”为核心，打通不同金融业态合作的各个环节，加快构建绿色金融生态圈。大力探索四川“环保贷”试点，省级财政与金融机构共同出资形成风险补偿资金池，完善贷款损失分担机制和融资成本补贴机制，引导金融机构提高贷款额度，加大对环保企业的贷款支持7。强化政策扶持力度。建立价格激励机制，优化价格补贴政策，对于纳入可再生能源发电补贴项目清单的项目、分布式发电项目以及其他重点示范项目，除予以国家补贴政策支持外，给予一定的价格补贴和鼓励政策支持。参 考 文 献1蒋洪强,张伟,张静.通过碳达峰行动构建新发展格局N.中国环境报,2021-02-09(03).2生态环境部党组举行理论学习中心组（扩大）集中学习EB/OL.(2020-11-17)2022-11-01.https:/ 支持环保产业发展壮大：关于健全生态环境投融资机制的建议J.四川省环境科学研究院科技专报,2021(14):1-10.孙钰如，生态环境部环境规划院生态环境投资与产业综合研究所；宋玲玲系生态环境部环境规划院生态环境投资与产业综合研究所高级工程师；王佳宁系生态环境部环境规划院生态环境投资与产业综合研究所副研究员；叶扬系四川省生态环境对外交流合作中心（四川省生态环境投资评估与绩效评价中心）主任。宋玲玲系本文通讯作者