集团化转型时期-城投公司如何选择管控模式.doc

集团化转型时期，城投公司如何选择管控模式
城市投融资部 葛芳芳
【摘要】
在国家加大对地方政府各类投融资平台治理整顿的背景下， 平台公司出现了战略控股和金融控股两种集团化趋势。原来普遍采用的直线职能制的管理模式对于这些拥有庞大资产规模和复杂经营方式的集团型企业已不再适用，而必须代之以新型的集团管控体系。本文结合城投行业的特点，对财务管控、战略管控和操作管控三种典型模式在地方政府投融资平台的适用性以及模式选择中的影响因素进行了分析，并就实施过程中的要点和途径提出了合理化建议。
【正文】
一、治理整顿的大背景下，投融资平台出现了何种趋势性变化？
在治理整顿的大背景下，目前最受热议的政府融资平台在新形势下出现了两个趋势性的变化，变化之一是“战略控股”方式逐渐成为政府融资平台转化的主流方向，变化之二是部分有条件的地方政府开始构建“金融控股”平台。
1、战略控股趋势。通过全面的股权投资和资产经营管理，对内部资源进行整合和分工协作，共同实现地方政府投资拉动的战略意图。融资平台在目标定位、功能发挥、发展方向上呈现领域综合化、分工协作化、市场化经营的趋势。
2、金融控股趋势。地方政府整合地方性金融资源的融资潜力，通过地方性金融资源集聚方式构建“金融控股”平台，并形成与“战略控股”相互呼应的格局。
无论是战略控股还是金融控股，都是投融资平台集团化的显著形式，都是为了摆脱单一业务或职能所带来的困扰。
二、投融资平台的关键管控维度有哪些
对于投融资平台来说，实现集团化只是实现可持续发展的一个方向、一条路径。更重要的是在集团化以后，如何提升内部管理水平，尤其是集团化管理水平，以实现对主业以及其他多元化投资单元的管理和控制。
与其他行业相比较，投融资平台有着自己的独特性。绝大多数的平台普遍存在公益性和盈利性配比合理的业务结构、主导产业与辅助产业协调发展的格局尚未形成的问题。即使一些走在前列的平台也由于缺乏必要的集团管控和整合，不能实现集约化经营，规模经济效益难体现。
基于业务与组织特性，围绕融资与可持续发展，现阶段投融资平台至少需要关注以下几个关键管控维度：战略管控、投资管控、资本运营管控、人力资源管控、审计管控等。

管控维度
主要管理模块
主要管理事项
战略管控
战略管理
集团发展战略规划制定及其调整、集团所属公司展开规划制定及其调整、集团年度战略实施监控
投资管控
投资管理
集团年度投资计划、集团投资项目可行性研究、投资项目后评价
资本运营管控
资本运营管理
融资、资产重组方案等
人力资源管控
招聘管理、绩效管理、薪酬管理
劳动合同管理制度、招聘工作计划、岗位绩效管理、薪酬福利管理
审计管控
审计管理
年度审计计划、财务收支审计

值得说明的是，虽然本文列出了上述五大关键管控维度，但并不意味着其他管控维度可以置之不理。要设计一套有效的管控模式，形成可持续发展的市场化组织，任一管控维度都需加以重视。
三、投融资平台如何选择管控模式
对于投融资平台来说，选择某种管控模式，意味着以某种管控维度为核心，再辅以上述五个关键管控维度与相应的管控界面和管控核决权限，构成一个系统，对集团的发展进行管理与控制。
通常，从总公司对下属子公司的权利控制由弱到强的程度分，母、子公司的管理模式可以分为财务管理型、战略管理型和操作管理型3种。集团总部对子公司的控制，最主要是体现在发展目标、母子公司关系、管理手段和核心功能四个维度。

管控模式的影响因素多种多样，包括公司战略、行业特点、业务风险、发展阶段等，这些因素相互渗透，相互影响。
1、各子公司的战略地位、发展成熟度与资源相关度是我们选择管控模式的最核心因素。根据这三个维度，我们建立了如下的分析模型来对投融资平台未来的管控模式做出合理选择。

2、企业文化和管理风格也直接影响管理模式的选择和应用。不同的管理风格影响决策制定的权限，我们把领导管理风格分为权威型、命令型和告知型、顾问型、合作型五种，相对应的管理方法是控制型管理、授权型管理、例外管理和财务目标管理（见图3）。

总而言之，集团的管控模式应该是一个以战略为导向，以管理控制系统为核心，以组织结构为框架，以流程和制度为基础的动态系统。值得注意的是，对于集团企业来说，集团集权化程度越高，对下属企业的经营管理活动的参与度就越高，对日常管理活动的控制就越多。由于大多数投融资平台子公司较多，各公司情况也有所差别，所以在选择对子公司管控模式上要依据具体情况，分类管理，避免“一刀切”。