新型省域消防救援队伍执勤力...以救援能力“供给侧”为视角_杨华.pdf

收稿日期：作者简介：杨华（），男，山东泰安人，博士，高级专业技术职务。新型省域消防救援队伍执勤力量管理体系建设 以救援能力“供给侧”为视角杨 华山东省消防救援总队，山东 济南 摘 要：在救援能力“供给侧”视角下，通过分析当前省域消防救援队伍执勤力量管理体系存在的不足，提出以救援能力“供给侧”评估为前提，通过整合国家综合性消防救援队伍、政府、社会各类消防救援力量打造体系主体结构，推动各地市因地制宜逐步完善配套体系、细化体系细节，实现体系与其他相关城乡规划无缝衔接等措施，建成与新时代经济社会发展相适应的新型省域消防救援队伍执勤力量管理体系。关键词：“供给侧”；省域；消防救援队伍；执勤力量；管理体系中图分类号：文献标志码：文章编号：（）随着 年国家综合性消防救援队伍的成立，我国消防事业走上了正规化、专业化、职业化的快车道。年改制前，消防队伍是现役部队体制，执勤力量依据省级、地市级、区县级分别设立总队、支队、大队，并在县域范围内按照实际情况设置由大队直接管理的中队，在全国各省域范围内布防形式较为统一，管理体系较为简明，因此针对管理体系建设问题的研究较少。随着消防救援队伍编制体制改革的完成，消防救援队伍执勤力量管理体系有了进一步整合、优化的制度空间。因此，消防救援队伍执勤力量管理体系建设研究的必要性逐渐凸显。目前，与消防执勤力量管理体系有关的研究工作主要集中在具体区域消防站的选址优化、消防装备人员配置优化以及救援路径规划优化等技术性问题上。而且，研究大多从区域火灾分布、消防安全重点单位分布、主要危险源分布、民众出行行为等因素入手，集中于基于城市火灾风险评估、地理信息系统（）空间分析功能等以救援能力“需求侧”为视角的研究，较少从救援能力“供给侧”的角度对消防救援队伍执勤力量管理体系进行研究。救援能力“供给侧”视角下的消防救援队伍执勤力量管理体系研究，是从消防救援队伍自身建设的角度出发，针对如何优化现有力量管理体系、如何实现有关力量的整合重组等问题进行探讨，从而使处于救援能力“供给侧”的消防救援队伍实现救援能力最优化输出。本文以救援能力“供给侧”为视角，通过分析现有消防救援队伍执勤力量管理体系存在的问题，基于救援能力“供给侧”评估，提出新型省域消防救援队伍执勤力量管理体系建设方向和推动新型省域消防救援队伍执勤力量管理体系建设的措施，以期为我国省域消防救援队伍执勤力量管理体系不断优化、消防救援队伍综合救援能力不断提高提供参考和借鉴。一、消防救援队伍执勤力量管理体系存在问题以现役部队为基础改制而成的省域消防救援队伍执勤力量管理体系具有高效的管理效率，但是与地方经济社会各层面融入不深、联系较少，且由于体应急救援技术制的高度统一性和稳定性，使得消防执勤力量管理体系不便于随社会经济的发展而进行相应的调整和变化，因此导致执勤力量管理体系方面存在一些亟待解决的问题。在省级层面，任务职能较为单一，长期以来主要职责以火灾和地震救援为主，与其他部门、其他灾种救援力量联动较少。在地级市层面，救援力量往往按照区县行政区划进行布防设置，执勤力量在各自区县行政区划范围内履行职责，执勤力量针对性不强，差异性不明显，缺乏跨区县、分灾种的联动作战和协同响应机制机构。在区县级层面，缺乏与企业专职消防队、义务消防队、微型消防站以及社会救援力量联合作战的体制机制保障。二、新型省域消防救援队伍执勤力量管理体系建设方向 改制之后的消防救援队伍，按照纪律部队标准严格管理、严格要求，坚持 执勤备战，不仅保持了纪律部队严密的组织、严肃的纪律，同时又具备了适应地方经济社会发展、不断改进执勤力量管理体系的制度空间。建设新型省域消防救援队伍执勤力量管理体系，就是要全力破除机制体制障碍、充分适应经济社会发展、充分把握消防救援队伍职业发展规律，在对现有省域消防救援队伍和社会应急救援力量进行救援能力“供给侧”评估的基础上，逐步建立新型省域消防救援队伍执勤力量管理体系，并与消防人员的模块化培训和标准化任职资质认证考核体系建设相结合，进而从机制体制和人的因素两方面入手，逐步实现消防救援队伍的高水平正规化、专业化、职业化。基于救援能力“供给侧”评估，从省、市、县三个层级，以优化现有执勤力量为基础，结合社会救援能力需求，以探索“精准布兵、反应灵敏、专常兼备、本领高强”的力量布设和救援响应新格局为方向，紧贴作战任务、作战对象、作战环境，转变战斗力生成模式，实现人员、器材、装备、执勤队站救援能力“供给侧”和“需求侧”的动态平衡，最终构建以“省级队”“市级队”“县级队”三级队伍为主体的新型省域消防救援队伍执勤力量管理体系，真正实现综合救援效能提质升级。（一）构建“省级队”拳头力量要发挥省域内国家地震救援大队、国家水域救援大队、国家山岳救援大队、国家空勤救援大队等拳头、尖刀队伍作用，密切联合森林草原灭火救援队伍、国家矿山应急救援队和国家危化品应急救援队，建强省级灾种救援机动力量，设立省级森林火灾、危化品事故灾害、自然灾害、矿山和地质灾害、海洋灾害等专业区域应急救援中心。这些区域应急救援中心作为全省区域应急指挥中心、作战支援基地、专业攻坚力量和综合培训实体，承担重特大灾害事故快速响应、综合救援、安全保障、专业指导、持续保障等任务，作为平战结合、灾种处置的拳头力量辐射全省范围，具备实战实训、快速行动、专业指挥、有序救援和综合保障能力。并依托这些区域应急救援中心，兼顾打造区域应急指挥中心、作战支援基地和综合培训实体。省域消防执勤力量管理体系的“省级队”力量体系结构如图 所示。图 省域消防救援队伍执勤力量管理体系结构 （二）构建“市级队”攻坚力量在地市层面，要依托特勤大队、特勤中队升级建设市级区域救援中心和整建制“市级队”；整合主要灾害事故类型和重点单位类型相同队站辖区，划分若干个“主灾种”灭火救援战区。各战区根据区域内城市功能区主要类型、地理特征、接处警任务量、接处警任务类型分布特征和救援任务压力，以国家综合性消防救援队伍为主力，统筹相关社会应急救援杨 华：新型省域消防救援队伍执勤力量管理体系建设力量，通过重新组建队站或现有队站升级改造、优化重组，打造 个或多个人员满额、精锐，装备合理、精良的特勤消防站或一级普通消防站作为战区辐射中心和攻坚力量。这些作为战区辐射中心和攻坚力量的特勤消防站或一级普通消防站，应具备内攻突击、危化品处置、山岳、高空、水域、建筑倒塌事故救援等专业能力中的一项或多项专业能力，并可命名为内攻突击专队、危化品处置专队、山岳及高空救援专队、水域救援专队、建筑倒塌救援专队等。此类市级专业处置力量到达事故现场后，应作为事故处置关键环节的主要处置力量，承担事故救援核心任务。（三）构建“县级队”快速初控力量在区县层面，围绕市级战区中心队站科学调整布设现有普通消防站。首先，依托现有国家综合性消防救援队伍队站，建立区县层面的专业突击队或突击小组。此前，除属于“市级队”的特勤大队外，其他区县大队下辖的普通消防站间无明显差别。改制后，救援站主官最高可配备至大队级正职，从体制上保证了消防队站设置的灵活性，在区县一级行政区划内，可以结合区域特征设置多个具备不同种类灾害专业救援能力的大队级正职消防救援站。各区县大队应根据各自区县特点、在所辖各消防站中选择基础较好的队站设置“特勤专队”，组建大队层面的“特勤队伍”。其次，在建立“县级队”拳头、尖刀力量的基础上，压缩其他普通队站单站规模、提高布防密度、增加队站数量、强化快速处置、落实功能补充，扩大“县级队”覆盖范围。在区县内用地紧张的城市中心区、商业及人口密集区、郊县偏远地区、普通灾害事故多发危险区等区域，通过附建在综合性建筑内、利用政府闲置楼房、模块化箱体建设、租赁购买商品房等形式灵活建设小型消防站，补齐布防盲区、短板，织密“县级队”网络。再次，依托乡镇政府或街道办事处，大力推进乡镇（街道）微型消防站建设，填补县级以下消防专职力量“空白区域”，激活消防部门联通乡镇、街道的“神经末梢”。三、推动省域消防救援队伍执勤力量管理体系建设的措施 推动省域消防救援队伍执勤力量管理体系建设，是构建我国应急救援力量体系的重要措施。为了进一步推动省域消防救援队伍执勤力量管理体系建设，各级各部门应进一步结合省域消防救援队伍执勤力量实际情况制定具体实施措施，逐步构建体系完备、层次分明、布防精准、形式灵活、反应灵敏、专常兼备的省域消防救援队伍执勤力量管理体系。（一）开展救援能力“供给侧”评估首先，要对现有省域内消防救援队伍力量和社会应急救援力量进行全面摸底，彻底摸清现有消防力量底数，通过对所有救援力量进行全负荷状态下最大效能测试，实现对救援力量救援能力的“供给侧”评估。救援能力“供给侧”评估应从基础能力评估、综合作战能力评估以及全负荷最大效能评估等方面开展。基础能力评估包括队伍执勤实力评估及所属人员理论、体能及技能水平评估。综合作战能力评估，包括指战员个人战斗素养、战斗经验、装备熟悉程度、人装结合情况下完成任务的能力，以及队伍协同作战能力评估。综合作战能力评估是对指战员个人体能、技能及队伍团队战术、协同等多方面综合能力的评估。全负荷最大效能评估包括：（）队伍全负荷状态下的最快到场时间、最快出水时间、最快阵地转移时间、最快人员救助时间、最快登高进攻时间、最快火场供水时间、最快火场排烟时间、最快火场堵漏时间、最快火场洗消时间、最快火场输转时间、最大控火面积、最大控火周长、最大射程、最长供水距离、一定时间内最大登高高度等灭火救援效能评估。（）最快人员搜索时间、最快破拆时间、最快加固支撑时间、最快顶升时间、最快障碍物移除时间、最快开辟救生通道时间、搜救犬最大搜索面积、舟艇最大活动范围、最大水域横渡救援距离、最长抛投救援距离、最深潜水深度等与其他灾害事故相关的救援效能评估。（）人员最大有效作战体能；防护服、空气呼吸器等防护装备最大有效防护时间；最大不间断供水时间等最大连续作战能力；战勤保障物资最大投送种类和数量、最快投送时间、投送到达现场后最快投入有效使用时间等最大持续保障能力评估。通过开展全面的救援能力“供给侧”评估，可以真正全面了解消防救援队伍力量和社会应急救援力量的救援能力最大输出，真正掌握所有救援力量全负荷状态下的最大效能，从而为优化消防力量管理体系和提升队伍战斗力水平提供有效支撑。其次，在完成全面的救援能力“供给侧”评估的基础上，各地要根据经济总量、人口密度、城市化水平、城市建成区面积、用地类型、区域重大危险源、火灾风险空间分布等客观区域特征，系统开展执勤实力、布防需求等区域消防救援力量实际需求评估。各地可根据两项评估结果，制定“供给侧”与“需求应急救援技术侧”动态平衡的执勤力量管理建设工作方案。（二）打造省域消防救援队伍执勤力量管理体系主体结构对于“省级队”，基于救援能力“供给侧”评估，可对省域内所有消防救援队伍力量和社会应急救援力量进行整合，按照省域消防救援队伍执勤力量管理体系的“省级队”力量体系结构构建“省级队”。“省级队”力量体系结构中的各省级区域救援中心依托属地支队建设。对于“市级队”，各地市支队根据实际情况，可选取涵盖发达中心城区、发达区县、危化品工业区、广袤乡村地区、临水、临山等不同类型地域特征、产业特色的一系列支队作为市级试点单位。初期试点单位建设应按照先易后难的原则，重点开展战区中心特勤消防站、一级普通消防站硬件升级改造、人员装备调整配置工作。国家综合性消防救援队伍指战员编制不足的队站，可挑选优秀政府专职消防队员选拔补充，各省级区域救援中心所在支队可依托“省级队”建设相应“市级队”。对于“县级队”，各试点支队可自行确定具有地域特征、产业特色的县级试点单位。各省级区域救援中心所在区县，可依托“省级队”建设相应“县级队”，合力打造省、市、县三级协同布防、指挥调度和编成作战体系。同时，应在城乡结合部以及主城区消防救援站难以覆盖的盲区和空白点选取乡镇试点单位，依托街道办事处及乡镇政府，加强乡镇消防站（所）、政府专职消防队、志愿消防队等多种形式消防队伍的建设。积极探索多点调派、同步出动的接处警调度和训练、管理体系，以弥补城市消防救援站的不足，积极构建覆盖城乡、“直达末梢”的消防力量管理体系。（三）完善省域消防救援队伍执勤力量管理配套体系在前期试点单位建设工作基础上，可初步建立以救援能力“供给侧”评估为基础、以社会需求为牵引、“供给侧”与“需求侧”相适应、辐射带动周边的省域消防救援队伍执勤力量管理体系基础构架。通过对试点单位逐一实地评估、专项论证，总结试点单位建设过程中存在的问题、经验与教训，选取工作扎实、做法成熟的试点单位打造同类支队、大队的建设样板。在此基础上，组织试点单位结合正规化建设成果，开展专业训练、编成设置、指挥调度、人员管理等配套制度制定工作，不断巩固提高力量管理体系构架和配套体系。其他各支队、大队，可参考建设样板单位，结合各自特点逐步按照新型省域消防救援队伍执勤力量管理体系建设方向打造相应队站。逐渐形成拳头、尖刀专业力量“强核心，广覆盖”，一般队站“小辖区，密站点”，以国家综合性消防队伍为主体，政府及企业专职消防队、义务消防队、微型消防站以及其他社会救援力量等多种消防力量共同发展的新型省域消防救援队伍执勤力量管理体系发展格局。（四）实现与其他相关城乡规划无缝衔接消防规划涉及城市的消防安全布局、消防站、消防供水、消防通信、消防车通道、消防装备等多方面内容，是一项政策性很强的综合性技术工作。作为城乡规划的一个组成部分，消防规划应当纳入其他城乡规划中，与其他市政基础设施统一规划，统一设计，统一建设。消防规划应当与城市规划综合协调，保障城市供水、排水、防洪、供电、通信、燃气、供热等设施的总体布局满足城市消防的要求。国土空间规划需要落实消防规划中对危险品安全防护距离的要求，并且应落实消防规划中要求的消防公共设施用地要求。消防规划应从系统安全角度对国土空间规划的布局提出调整意见和建议。新型管理体系基本建成后，应在体系运行过程中，进一步总结符合新形势、新要求的省域消防救援队伍执勤力量管理建设标准，统筹消防规划内容，并纳入各地城乡总体发展规划。在下一步工作中，为确保消防规划得到严格落实和全面实施，应推动将消防规划的编制、审批、实施全面纳入城乡规划督察内容，健全完善城乡消防规划实施情况的评估、考评机制，真正实现“规划即法”。任何单位和个人不得擅自变更消防规划内容，不得随意干预消防规划实施。特别是在城乡、工业园区规划和土地利用规划以及其他控制性详规划中，应严格依据国家标准保障消防站（所）的建设用地规模和布局达标。四、结束语我国消防救援队伍目前正处于转型升级、换羽新生的关键历史时期，省域消防救援队伍执勤力量管理体系研究，对加快消防救援队伍适应新形势、新任务、新要求，突破现有战斗力生成瓶颈，提升防范化解重大安全风险、应对处置各类灾害事故能力和消防救援队伍整体建设水平均有长远性、全局性和杨 华：新型省域消防救援队伍执勤力量管理体系建设指导性的重要意义。本文以救援能力“供给侧”为视角，以开展消防救援队伍和社会救援力量救援能力“供给侧”评估为基础，提出新型省域消防救援队伍执勤力量管理体系建设方向和推动新型省域消防力量管理体系建设的措施，为我国消防救援力量体系重塑、制度模式重构以及实现消防救援队伍的高水平正规化、专业化、职业化提供参考。参考文献：贺俊杰，杨君涛 基于火灾风险的城市消防站布局评估技术 消防科学与技术，（）：陈振南，吴立志，夏登友，等 基于城市火灾风险的消防站分级覆盖选址模型：以济南市区为例 中国安全生产科学技术，（）：杨华 某城区消防站布局优化方法与技术研究 消防技术与产品信息，（）：张辉，郭超 基于 和响应覆盖率的消防救援站建设评估研究 消防科学与技术，（）：秦鹏宇，疏学明 面向出行行为的消防站选址与应急救援路径规划研究 武警学院学报，（）：刘海东，李智慧 基于 与 的燕郊消防站规划 武警学院学报，（）：杨华，李国辉 统筹推动社会应急救援力量发展若干思考 消防科学与技术，（）：王靖元，刘立文，刘晓平，等 我国应急救援力量构成及其存在问题研究 武警学院学报，（）：朱均煜，侯亚欣，肖磊，等 新时代社会救援力量建设可持续发展研究 消防科学与技术，（）：钱洪伟，洪誉文 政府与民间救援组织协同发展瓶颈与治理策略 技术与创新管理，（）：杨华 国家消防指挥员模块化培训和标准化任职资质认证考核体系建设研究 中国应急救援，（）：“”，：“”，“”，：“”；（责任编辑 陈 华）