预制菜监管体系创新研究_赖纯子.pdf

食品科学-253-从2020年起，伴随着“单身经济”和“懒人经济”的发展，预制菜的需求逐渐增加，预制菜产业高速发展。预制菜产业迅猛发展的同时，也带来了许多问题，如预制菜仍未具备一体化的监管体系，相关法律体系尚未健全，标准尚未建立，产品溯源困难，消费者维权渠道不畅。特别是当前预制菜市场中的产品原料来源大多是小农小户，中间商层级过多，加之未建立统一的监管体系，产品溯源难上加难，不少消费者对预制菜的卫生、安全等问题表示担忧，消费者无从了解产品的关键信息，无从辨别同质化产品，且由此可能导致预制菜市场价格混乱。因此，必须加快构建全面的预制菜监管体系，将预制菜置于全面监管之下，对预制菜进行多角度、全方位的监管方能促进预制菜行业的蓬勃发展。可以说，构建全面的监管体系有利于实现事前、事中、事后的全方位监管，是预制菜新兴行业发展的保障，建立全面的监管体系迫在眉睫。为了贯彻和落实乡村振兴战略和国家食品安全战略，本研究对预制菜产业在生产加工、冷链运输、仓储环节、配送到家、消费者反馈等环节中的监管问题进行分析，为目前的预制菜产业监管提出创新化的解决办法，探索建立较为完善的预制菜产业监管体系，推动预制菜市场的标准化和规范化，为社会主义市场经济发展提供源源不断的动力。1 预制菜产业监管体系的问题分析1.1 预制菜产业监管的法律体系不健全1.1.1 国家层面的相关立法缺失我国针对预制菜产业的国家立法以及中央指导性文件仍是空白，缺乏对不达标的预制菜企业的处罚立法，对预制菜的监管尚未形成体系。中国近几年经济发展稳定增长，人们生活方式有所改变，预制菜应运而生，同时疫情刺激了“懒宅经济”，把预制菜推上发展快车道。也正是由于预制菜的快速发展，在一定程度上，法制很难跟上经济发展的步伐。当前预制菜的行业发展不稳定，暂时还不具备统一、健全的经营模式，相应的法律规范也难以定性，因此容易出现监管主体不明确、监管不力、乱监管等问题。1.1.2 各地区尚未制定预制菜产业的具体立法例如，广东在2022年3月出台了关于加快推动广东预制菜产业优质发展的十条措施(即全国首个省级预制菜产业政策)，山东省潍坊市委、市政府办公室于20222024年4月印发潍坊市预制菜产业优质发展三年行动计划(20222024年)。其中广东发布的十条措施较为完整地规范了预制菜从研发到科普的产业链发展路径，并指定相应政府部门牵头及按职责分工负责，以保证该十条措施的切实落实。但目前该十条措施仍处于试点工作阶段，仅为预制菜建设指南，须由政府监督各地区及时制定和出台相应的规范性文件和地方标准，政府与示范企业合作牵头引领当地预制菜产业规范化、高质量发展。1.2 预制菜产业监管的行业准入和食品安全缺乏统一标准1.2.1 预制菜行业标准不统一由于该行业高速发展，市场准入门槛低，不具备统一标准的商业经营模式和强制性的市场准入标准，因此入局者众多，企业“小而散”，行业集中度较低。预制菜行业属于新鲜的刚需行业，生产资质及生产条件必然是界定食品企业准入市场的门槛，但国家暂未确定统一强制性的预制菜生产资质及条件。供应链生产、预制菜企业经营等行业标准存在缺位现象。1.2.2 预制菜食品安全隐患大虽然产业联盟公示了相关的预制菜产业标准，比如，京东生鲜日前联合中国预制菜产业联盟，通过9大举措、16项标准，发布了佛跳墙预制菜产品标准规范。但从目前来看，企业生产标准的制定并不是统一的，也不是强制性的。各个企业的生产标准大不相同 1。各类不具备正规生产条件的小工厂、小作坊供应预制菜原材料，预制菜制作的原料、加工、保鲜速冻、运预制菜监管体系创新研究赖纯子，梁梓珊，程功舜（广东海洋大学法政学院，广东湛江524088）摘要 近年来，预制菜产业蓬勃发展的同时，也引发了菜品质量无保证、价格虚高等一系列侵害消费者权益的问题，亟须国家层面、地方政府、行业企业乃至消费者强化对预制菜的管控，通过立法、溯源、制定标准等系列“前置”监管措施及行政执法、消费者维权等“事后”监管措施，筑牢预制菜产业可持续发展基础。关键词 预制菜；监管；溯源；标准 中图分类号 F768.2 文献标识码 A 收稿日期 2022-10-16 基金项目 广东海洋大学 2022 年度校级大学生创新创业训练计划项目“预制菜监管体系创新研究”（课题编号 CXXL2022220）。作者简介 赖纯子（2002），女，广东佛山人，广东海洋大学法政学院本科生；梁梓珊(2000)，女，广东肇庆人，广东海洋大学法政学院本科生。通讯作者 程功舜（1972），男，江西都昌人，副教授，硕士生导师，研究方向：民商事法律。赖纯子，等：预制菜监管体系创新研究食品科学-254-农村经济与科技 2022 年第 33 卷第 23 期（总第 547 期）输仓储等无法得到保证，易造成食品安全漏洞。1.3 预制菜产业监管的溯源体系有待健全1.3.1 未建立全国统一的预制菜溯源平台首先，制定预制菜产品从农产品生产、加工、终端销售的追溯管理办法和法律规范，可有效完善全国统一的数据处理系统，追溯供应链各方的行为，我国现在已经建立了食品安全的全国统一追溯平台，但暂未建立专门的预制菜溯源平台以及出台相关的追溯管理办法及法律规范。由于我国食品安全追溯系统技术起步晚，工艺落后，且食品信息收集困难，使得食品安全可追溯系统仍在一定程度上不具备可行性和可操作性，以致责任追究与惩戒的难度加大。中国的食品预制菜供应链长，涉及很多复杂环节，比如农产品生产，食品加工，配送和终端消费等。在农产品生产阶段，农户生产规模小、经营分散、生产标准不一致、流动性较大，生产种类多，很难获取原材料产地、生产信息、生产流程、仓储运输等方面的物流信息。其次，国家未明确可追溯系统的具体法律依据或规范，各个地区的可追溯体系建设缺乏统一规划，使得不同地区的溯源流程不同，规范程度不一，有一定的地域限制，若涉及跨省市的供应链，可追溯系统作用的发挥受限 2。1.3.2 预制菜产业监管可追溯系统落地难度大，国家干预少我国农产品生产经营分散，大多农户文化水平不高，积极性较低，若预制菜农产品均贴上溯源码，将种植、养殖、加工生产、运输、销售等各个环节都纳入溯源系统当中，将增加农户、生产商、经销商的生产工序及生产成本。溯源体系的构建不仅包括产业链的上中下游的推广运行，还包括后台系统的建设，建立追溯系统需要设备及软硬件建设开发成本，以及信息更新、维护等后期投入，投入成本之高令众多大中小企业望而却步。1.4 预制菜产业监管的违法检查力度较为薄弱1.4.1 传统的违法检查形式作用较为薄弱预制菜产业监管的违法检查大多停留于大城市的餐饮店、商超零售等，小城市未得到强有力的违法检查。违法检查分为定期检查和不定期抽查两种，南京市和上海市市场监督管理局开展的预制菜违法检查起到了很好的示范引领作用。但目前小城市仍未确立预制菜相关的市场监管制度，政府执法部门难以落实违法检查，导致不同城市的违法检查力度不均衡，总体上力度较为薄弱，易滋生不合生产规范的小作坊，扰乱市场秩序，影响食品安全。1.4.2 电商平台相关的执法部门监管难度加大如消费者购买到手的产品与商家销售图及内容描述不符；消费者预定的产品延迟发货且拒绝沟通；消费者以正当理由退货或退款，商家拒不退款退货，甚至恶语相向。监管电商平台商家销售需要通过消费者的实际购买反馈才能了解商家是否存在恶意经营的现象，但资本控制下的电商平台可实现无底线控评，致使真实率下降，增加执法部门监管难度。1.5 预制菜产业监管的权益保护有待加强1.5.1 企业主体责任单一首先，市面上部分企业预制菜标注原产地、生产商、生产日期、有效日期不明确，生鲜菜品食材不新鲜，如用次等食材制作重口味菜品以掩盖食材本身的味道，用仓储时间过期的肉制品制作预制菜菜品、用死鱼冒充鲜鱼等，严重损害消费者安全保障权与知悉真情权，消费者权益保护法规定，消费者在购买、使用商品和接受服务时，享有不损害人身、财产安全的权利，不得损害消费者的人身、财产安全。其次，消费者食品安全权益受损后企业少有承担举证责任，消费者举证维权的途径减少。1.5.2 预制菜消费纠纷解决途径少据本研究调查数据显示，消费者对预制菜的具体担忧中认为维权程序复杂、时间长的占37.81%，认为经营者不认账的占 34.09%，认为举证困难的占27.06%，可见，消费者对预制菜的主要担忧体现在举证困难、维权时间长和经营者不认账。由于我国未建立预制菜溯源平台，加之预制菜原料来源分散，生产商及经销商众多，消费者无法通过溯源码知悉预制菜菜品的生产流程及生产条件是否合规，难以确定侵权主体。其他方式的维权程序复杂，消费者须投入较大的精力与时间，许多消费者自认倒霉，使得更多的违规菜品的产生。1.6 预制菜产业监管的总体监督体系尚未完善预制菜行业目前监管模式比较单一。仅为被动的事后监管、投诉、处罚，缺乏统一标准的市场准入机制的事前预防，执法部门严格执行定期及不定期的全检和抽检的事中审查，新闻媒体曝光的事后监管，未将事前、事中、事后监管形成完整的监督体系。某些不法商家抱有侥幸心理挑战行业红线，由于预制菜市场准入机制不完善，预制菜商家多而散，执法部门检查难以监管到位，加之受消费者主观个人因素影响维权力度，行政处罚力度小，新闻媒体曝光具有选择性，侵权主体的责任追究无法落实到位，易滋生不良行业风气。2 预制菜产业监管体系的构建路径2.1 加快建立健全预制菜监管法律保障体系2.1.1 加快出台国家层面的专项立法基于在中央层面针对预制菜产业的法律法规缺失的现状，在汲取预制菜立法相对完善的国家的立法经验基础上，建议出台预制菜产业监管法，规范从原料种植、生产加工、冷链运输、仓储环节、配送到家、消费者保障全过程的监管，以法律明文规定相关主食品科学-255-体的监管形式、监管的权利与义务以及监管不当时应当承担的法律责任，进而运用国家强制力解决目前预制菜产业中的监管主体不明确、监管不力、乱监管等问题，促进预制菜产业良性发展。2.1.2 加快符合各地区预制菜产业发展现状的具体立法随着预制菜产业的高速发展，某些省市也在推动相关立法，广东省在菜系立法方面有了初步成果。7月27日，广东省粤菜发展促进条例（草案）（以下简称“条例草案”）首次提请省人大常委会会议审议。尽管立法有了苗头，但主要内容还是集中在“粤菜”这一主体的品牌建设、技艺传承创新、人才培养方面，没有出台针对“预制菜”的“监管”的立法，针对性较弱。其次，今年3月出台的加快推进广东预制菜产业高质量发展十条措施属于“软法”，没有具体规定相关主体的法律责任，无法运用国家强制力保证预制菜产业的监管。建立其他省份在参考广东省出台的立法上，加快各省市协同立法的步伐，出台符合本地区发展现状的预制菜产业监管的“硬法”，变“引导”为“强制”，加大对预制菜产业的监管力度和违法行为的惩戒力度。2.2 完善预制菜产业标准化建设2.2.1 统一预制菜行业标准基于目前预制菜生产企业鱼龙混杂、生产条件参差不齐等问题，建议统一预制菜企业行业准入制度，规定预制菜生产商想生产必须得先“登记”，通过登记制度严格审查预制菜生产商的生产条件和资质，无“登记”不得生产。其次，应当建立预制菜行业生产规范。从原材料品质选择、生产过程中的卫生条件、产品贮存等方面规定行业标准，对已准入的生产商进行全面评估，引导企业进行规范化生产和标准化生产。2.2.2 健全预制菜食品安全标准评价体系从食品添加剂、重金属、卫生、理化、微生物等涉及健康、安全的5大类指标评价预制菜产品，对于符合标准的产品允许进入销售环节，不符合标准的应当依法处理；其次，保障冷链运输条件，实行多环节检测。从生产源头到市场流通都应该严格执行食品安全检测，避免冷链运输环节出现腐败、包装损坏的预制菜产品流入餐桌，实现从原辅料、生产加工、贮藏、运输、销售到餐桌的全程冷链保障 3。最后，及时将检测结果公开，对于多次不符合检测要求的生产商由相关职能部门实行相对应的惩罚机制，如列入“黑名单”“从业禁止”等，督促其履行保证食品安全的义务。2.3 完善预制菜产品的溯源体系2.3.1 建立预制菜产品全国溯源平台通过平台实现预制菜生产到销售全过程的追踪管理。全国的溯源平台可以解决地区间、企业间溯源系统水平、完善程度参差不齐的问题。可以在已登记在平台上的预制菜产品包装上贴一枚二维码追溯标签，消费者用手机扫描标签可以查看预制菜信息，观看预制菜产品生产过程的监控视频和图片，实现对每个生产环节的实时监控。其次，通过与其他生产系统的结合实现溯源数据共享，增强供应、生产、流通、销售、服务等各个环节协同监管，保证全流程预制菜质量安全。2.3.2 加大对预制菜产品溯源平台的国家干预首先，明确政府为建立预制菜溯源平台的唯一主体。限制建立溯源平台的权力可以有效避免企业通过建立溯源平台谋取大量利润，降低企业使用预制菜溯源平台的成本。其次，强制企业使用预制菜产品全国溯源平台，将所售的预制菜产品均贴上可溯源平台的二维码。在强制其使用的同时，还应加大对溯源平台运行的资金投入，保证资金不足的中小型企业也加入预制菜产品全国溯源平台，加快完善预制菜产品溯源体系。2.4 加大对预制菜企业的监督检查2.4.1 创新监督检查形式首先，保持检查形式多样化。建议采取随机抽查、突击检查和暗访等多种形式，“实行区域联合检查，各地区可结合本地区的检查重点同步开展违法检查”4。其次，扩大监督检查对象。对于预制菜产业的违法检查不应当限制于企业，应当扩大到小作坊、小工坊，重点排查无厂名、无厂址、无生产日期、超保质期以及不按照食品贮存条件要求贮存、销售“预制菜”等违法行为。再者，对违法企业实行问题清单制。建议相关职能部门根据违法检查中发现的问题，对照法律法规条款一条一条列出来，形成具体的企业问题整改清单 5，并交由相关部门备案。应当以此为依据开展跟踪问效，确保预制菜企业的违法行为逐项整改到位。2.4.2 通过多部门联合，加大对电商平台企业的违法检查基于电商平台上预制菜种类的多样性和快递的便捷性，消费者更倾向于选择电商平台上的预制菜产品。而电商平台企业的非公开性是他们实施违法行为的“温床”。这些企业无法提供原材料选择、生产过程等信息公开透明，应当成为相关职能部门检查的重点。市场监督管理局应当逐一排查电商平台上预制菜企业的资质，对于不符合资质的企业不予以上架商品；网信部门则需要审查预制菜企业的传播的信息是否真实，是否有涉及虚假宣传的嫌疑，对于涉及虚假宣传的企业应当交由市场监督管理局查处。2.5 加强对预制菜消费者的权益保护2.5.1 强化企业主体责任面对消费者购买预制菜出现变质腐败、菜内含有异物、品味不佳、菜品标赖纯子，等：预制菜监管体系创新研究劳动力转移-256-农村经济与科技 2022 年第 33 卷第 23 期（总第 547 期）城乡人口转移是现代化发展、城乡融合的必然过程，其与农村农业发展、城市发展密不可分。近年我国城市化进程加快，城乡二元结构问题愈加突出。城市的高收入、良好的基础建设、优越的医疗教育条件吸引着农村人口；同时，农业生产具有高强度、不稳定、高风险性，加上乡土文明的维系力广西农村劳动力流失现状分析颜璇，刘泓铄，汤昕仪（广西师范大学环境与资源学院，广西桂林541000）摘要 随着城乡融合发展，农村劳动力流失成为常态。以广西为研究区域，采用空间可视化法，展现广西农村人口流失的宏观分布格局。通过实地访谈和问卷调查，得到了广西农村劳动力流失的微观情况，分析了农村劳动力流失的主观与客观原因，并探讨劳动力流失对农村建设和农业发展的影响。结果表明，广西各县农村人口出现不同程度的流失，且流失人口的年龄特征呈年轻化趋势发展，同时出现了农村人口老龄化、土地利用不充分等问题。据此，对如何吸引劳动力回流，促进城乡融合，实现乡村振兴提出相应建议。关键词 广西农村；劳动力流失；城乡融合；乡村振兴 中图分类号 F323 文献标识码 A 收稿日期 2022-07-30 基金项目 广西师范大学大学生创新项目：广西农村劳动力流失现状研究（202010602260）。作者简介 颜 璇（2000），女，广西横州人，本科在读；刘泓铄（2000），女，山东潍坊人，本科在读；汤昕仪（2000），女，广东肇庆人，本科在读。识信息标注不全等问题，企业不仅仅亟需提高生产卫生条件，还需提高其制作预制菜的技术条件，着力维护好消费者的安全保障权与知悉真情权。只有生产企业能做到选料良心、卫生制作，才能从根本上解决预制菜的食品安全问题。因此，有必要加重预制菜菜品出现食品安全问题时商家的举证责任，对消费者进行倾斜性保护 6。2.5.2 拓宽预制菜消费纠纷解决途径预制菜的原料来源具有“小而散”以及中间商层级过多的特点，导致预制菜产品溯源困难，消费者难以确定具体的侵权主体。有必要建立线上投诉平台，与预制菜产品信息管理的数字化平台合作，搜集产品溯源信息。其次，建议建立消费者维权速裁机制，提高纠纷解决效率。2.6 建立事前、事中、事后的监管体系目前的预制菜产品监管模式仍然属于被动的事后监管，主要通过对市场上流通的预制菜进行检查，发现问题后再进行处罚；或者对媒体和个人曝光的有关预制菜的食品安全事件进行追踪检查，以达到实施安全监管的目标。加强事前监管和事中监管，是完善预制菜监管体系的关键一步。通过提高预制菜生产商的准入要求，建立考核机制，打造高标准的预制菜生产队伍，加强事前监管。通过不定时检查企业的生产监控视频，及时发现企业的违法行为，督促其履行职责，加强事中监管。只有当事前、事中、事后监管形成一个完整、稳定的监管体系，才能促进预制菜企业合法化、标准化、规范化发展。3 结语预制菜产业作为一个新兴产业，正处于发展的初级阶段，各个方面都尚未成熟，需要各界加大监管力度。统一化的监管体系既有横向的法律、社会各大协会对于预制菜的监管，又有纵向的事前、事中、事后的全方面监管，横向监管能有效避免监管领域重合造成的资源浪费，也能减少纠纷出现后各部门的推诿，纵向监管为消费者提供消费全程监管，横纵交错，既为消费者提供多样化的维权信息，提升消费者对预制菜产业的信赖度，又高效促进预制菜规范化发展。参考文献1 王春艳，韩冰，李 晶，等.综述我国食品安全标准体系建设现状J.中国食品学报，2021，21(10):359-364.2 于 坚，孙嘉笛，纪 剑，等.区块链技术在食品溯源体系中的应用J.食品工业科技，2021，42(15):378-379.3 王建辉，刘 妙，陈彦荣，等.预制湘菜产业现状及发展路径分析J.中国食品学报，2022，22(10):20-26.4 王海燕.上海人大启动食品安全执法检查，外卖、老年食堂、预制菜等是检查重点EB/OL.https:/ 钱振华.问题清单制:让执法检查这把利剑更准更锋利J.人大研究，2022(5):1.6 麻新平.共享经济背景下消费者权益的法律保护J.经济论坛，2022(2):132-137.