乡村公共空间治理：江苏实践与理论诠释_徐志刚.pdf

乡村公共空间治理：江苏实践与理论诠释徐志刚 章珂熔（南京农业大学经济管理学院，南京，）彭 澎（南京农业大学金融学院，南京，）摘 要：乡村公共空间治理在徐州市先行先试，于 年起在江苏全省陆续推行。实施结果表明，乡村公共空间治理行动有助于推进农村资源变资产，壮大村级集体经济，创造生态宜居环境，提高乡村善治水平，推动乡村全面振兴。以江苏省邳州市为典型案例，在对乡村公共空间治理的本质诠释的基础上，基于埃莉诺奥斯特罗姆“公共池塘资源制度设计原则”，从自主治理角度提出乡村公共空间治理的五大关键因素；采用“米切尔评分法”，从公共政策角度分析地方政府、村组织、村民三方核心利益相关者在乡村公共空间治理中的利益诉求及角色定位；在对乡村公共空间治理的江苏实践给予系统解释的基础上，揭示其制度创新价值。关键词：公共空间治理；乡村振兴；农村公共资源；利益相关者一、引言习近平总书记指出：“壮大农村集体经济，是引领农民实现共同富裕的重要途径。要在搞好统一经营服务上、在盘活用好集体资源资产上、在发展多种形式的股份合作上多想办法”。在我国，乡村公共空间是重要资源之一，将其充分利用好有助于推进农村资源变资产、资金变股金、农民变股东。但在部分地区，长期存在乡村公共空间被少部分人侵占的情况。针对这一现象，江苏省邳州市（县级市）从人民群众最关心的现实利益问题入手，围绕乡村公共空间治理优化，创新社会治理体制、改进社会治理方式。党的十九大以后，邳州市结合实施乡村振兴战略的决策部署，借助乡村公共空间治理发展村级集体经济，取得明显成效。邳州市实施乡村公共空间治理的做法引起国家有关部门的高度重视。国务院发展研究中心调研组到邳州市进行社会治理创新专题调研，人民日报、央视等专题报道邳州市乡村公共空间治理创新举措。公共空间整治也被写入中共中央办公厅、国务院办公厅印发的农村人居环境整治三年行动方案中。年 月，江苏省人大常委会组织江苏省委研究室、农业农村厅等 个职能部门负责人和江苏省社科院等 个高校科研单位的专家，分赴苏北五市及常州、扬州、镇江开展调研。在广泛深入调研基础上，年 月，江苏省人大常委会向省委提交关于推广邳州乡村公共空间治理经验的调研报告。报告指出，乡村公共空间治理农业经济问题（月刊）年第 期 项目来源：江苏省决策咨询研究基地课题“深化农村集体产权改革，发展壮大新型农村集体经济研究”（编号：），江苏省社会科学基金重大项目“江苏率先实现农业农村现代化研究”（编号：），国家社会科学基金重大项目“我国三大平原资源要素政策相协调的粮食和生态双安全研究”（编号：），江苏省高校优势学科建设工程（编号：）。彭澎为本文通讯作者习近平.走中国特色社会主义乡村振兴道路（年 月 日，在中央农村工作会议讲话），论坚持全面深化改革.中央文献出版社，：人民日报.邳州：向侵占公共空间行为亮剑，（版）新华网.（受权发布）中共中央办公厅 国务院办公厅印发农村人居环境整治三年行动方案，：.DOI:10.13246/ki.iae.20220901.001为推进乡村振兴战略实施提供了重要抓手、强化了要素支撑，为整体提升农村治理水平形成了系统方案、探索了创新路径、夯实了基层基础，调动了基层干部群众干事创业的积极性、主动性。年 月，江苏省委省政府办公厅印发关于依法有序推进乡村公共空间治理的指导意见，对江苏全面开展乡村公共空间治理提出了具体要求。迄今为止，江苏 个省辖市开展了乡村公共空间治理行动。实践结果表明，乡村公共空间治理高度契合乡村振兴战略，既能惠及广大农民群众，也能更好地推进乡村全面振兴。关于乡村公共空间治理的讨论和研究，目前主要是从操作层面介绍经验（陈静，；苏伟等，；何兴蒙，；周礼等，；江苏省邳州市农业农村局，；徐军瑞，），尚缺乏深入系统的调查研究，特别是理论上尚未得到诠释。基于此，本文以邳州市为典型案例，在对乡村公共空间治理的内涵进行辨析的基础上，应用埃莉诺奥斯特罗姆（）“公共池塘资源制度设计原则”和公共政策利益相关者分析的“米切尔评分法”（），对邳州实践进行分析评价，以期对乡村公共空间治理作出系统的理论解释，为乡村公共空间治理制度的推行提供理论指导与决策参考。二、乡村公共空间治理的实践做法：基于邳州案例（一）乡村公共空间治理的缘起 年上半年，邳州市整合原有的 个投诉平台，设立综合性“民声通”平台，集中办理群众诉求事项，实现“统一受理、按责转办、全程督办、限时办结”的闭环办理机制。邳州市委市政府在回应民众诉求过程中梳理民意百分比发现，在 件投诉中，反映乡村公共资源被占用问题的有 余件，占比达 左右。而后，市委布置开展干部大走访活动。随着走访活动的开展，长期以来存在的乡村公共资源被侵占的问题被揭开。邳州市乡村公共资源管理存在的问题主要包括，一是私人侵占公共资源，表现为无偿占用集体四荒土地、集体建设用地、集体闲置房屋，无偿占用土地整理复垦、高标准农田建设、水利工程建设等溢出的土地。二是不规范发包集体资产，集体“四荒”承包费明显偏低、承包合同期限明显偏长，承包合同明显有失公平。三是对乡村公共资源疏于管理，导致村庄道路两旁、村庄周边空地私搭乱建、乱堆乱放，严重影响农村环境整洁和乡村公共服务设施功能的发挥，也有违社会公平和正义。邳州市乡村公共资源管理混乱问题引发农村纠纷，群众信访不断（苏伟等，）。为从根本上解决上述问题，邳州市从 年 月开始推进乡村公共空间治理。（二）乡村公共空间治理的重点乡村公共空间治理以“增加集体经济收入、建设生态宜居乡村、提升社会管理水平”为根本目标，邳州市重点从三个方面入手治理。.公共资源和集体资产治理。依据法律法规、政策文件和承包（租赁）合同，系统摸清村组公共资源和集体资产数据，全面清理违法、违规侵占的公共资源和集体资产，审查规范有失公平和不规范的合同。对清理出的村公共资源和集体资产进行登记造册，建立电子台账（宗数、面积、金额等），全部进入农村产权交易平台进行交易。针对村庄公共资源经营管理与收益分配机制进行创新实践，促进集体经济增长，支持集体公益事业发展。.乡村公路和河道空间治理。（）乡村公路公共空间治理主要解决公路两旁的诸多问题，包括农作物违规种植、建筑物违法搭建、杂物随意堆放以及路口非法搭接等。在完成问题清理基础上，根 徐志刚等：乡村公共空间治理：江苏实践与理论诠释石小磊.书记省长先后批示 这是一份怎样的代表建议.江苏省人民代表大会常务委员会，：.年江苏省委省政府“一号文件”关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化建设的实施意见作为“深入推进农村改革创新”的工作任务，强调“依法稳妥有序推进乡村公共空间治理”已有文献对乡村公共空间治理的研究与邳州实践中的乡村公共空间治理有一定联系，但其含义有较大差异，本文第三部分对此加以讨论 邳州市委市政府最初将之称为农村公共空间治理。党的十九大提出“乡村振兴战略”后，徐州市委市政府和江苏省委省政府相关文件将其表述为乡村公共空间治理据规划对公路两旁空间规范利用、绿化美化，使道路两侧整齐美观。（）河道公共空间治理主要是针对县管河道、流域性河道背水坡和迎水坡，以及非承包地滩涂等公共空间，处理和解决违法建设、乱耕乱种与挖掘取土等问题，以植树栽花种草取而代之，实现岸绿水清景美。.村庄内公共空间环境整治。村庄内公共空间包括村内主次道路以及村庄空闲地、民居房前屋后的废弃畜禽圈舍和露天厕所等，治理重点是乱搭乱建、乱堆乱放、私植乱种等侵占公共空地行为。另外，对小广场、小游园、公厕等公共基础设施统一进行美化绿化，提升农村人居环境质量。（三）乡村公共空间治理的效果邳州市乡村公共空间治理，是改进乡村治理、走乡村善治之路的生动实践，取得以下效果。.资源变资产，壮大村集体经济。截至 年 月底，累计清理出集体土地.万亩，房屋资产.万平米，资源和资产进入农村产权交易平台成交总额.亿元，全市 个经济薄弱村全部“摘帽”。据邳州市有关部门初步估算，公共空间治理基础上推进规模经营，增加可用耕地面积以上，降低经营成本 以上，亩均收益可提高约。.打造生态宜居的乡村人居环境。通过乡村公共空间治理的实施，全市累计整治道路 公里，河道沟渠 公里，拆除违建.万平方米，清理“四旁地”.万亩，整治“内外三沟”.万亩，绿化植树 万株，增加补充耕地 亩；实现路相通、渠相连、旱能灌、涝能排。仅 年“三清”专项行动，全市清理生活垃圾.万吨、村内汪塘 口、河道沟渠 公里、道路 公里，拆除乱搭乱建 万平方米，村容村貌、田园面貌、庭院卫生得到较大提升，农村生态环境显著改善，乡村变得更加宜居。.提升了基层党组织的凝聚力。乡村公共空间治理充分发挥村“两委”的作用，村干部带头归还被侵占的集体资产，通过示范作用带动群众把侵占的集体资产回归集体经济组织，解决了乡村公共资源管理松散无序，村集体经济发展缺乏资源的问题。.构建了共建共治共享的乡村治理格局。参与权是人民群众的一项重要权利。乡村公共空间治理将政府引导与群众主体结合起来，发动群众共谋发展，积极参与社会治理，共同建设美好家园。乡村公共空间治理确立了公共资源有偿使用的价值取向，激发了群众的主体意识和责任意识，提升了群众的文明素养和主人翁意识。共享乡村公共空间治理的成果是人民群众的应有权利。由公共资源使用引起的一大批矛盾纠纷得到妥善化解，维护了乡村社会公序良俗。三、乡村公共空间治理的本质（一）乡村公共空间治理内涵：概念辨析“公共空间”一词可溯源到“公共领域”，哈贝马斯将其定义为各种进行相互协商和话语交流以形成公共舆论的社会和政治场域，这种社会和政治场域是区别于国家和政府发起的（汪晖等，）。作为公共领域的载体和外在表现形式，公共空间包含自发的或有组织的公共聚会场所和机构（哈贝马斯等，）。公共空间的特征使人们可以在公共空间进行社会学习（斯特凡纳 托内拉等，）。概括而言，根据公共交往类型与承载空间场所属性，可将公共空间划分为生产性公共空间、生活性公共空间、娱乐性公共空间、信仰性公共空间和政治性公共空间五类（张良，）。已有文献对乡村公共空间内涵的界定一般涵盖实体空间和制度空间两方面。曹海林（）认为，乡村公共空间有两层含义：一是实体空间，即村民可以自由进入这一场所并进行思想交流；二是制度空间，即村内普遍存在制度化组织和制度化活动形式。张诚等（）指出，乡村公共空间是基于公共需求产生的文化广场、农家书屋、祠堂、寺庙农业经济问题（月刊）年第 期 指被强占、侵占的集体土地，明显不合理或显失公平的发包经营土地和集体房屋资产“四旁”指路旁、水旁（河道）、村旁、宅旁；“内外三沟”指内三沟（竖沟、横沟、腰沟）、外三沟（隔水沟、农排沟、排洚沟）；“三清”是指清洁乡村、清理田园、清扫家园行动村级集体经济组织年收入低于 万元为“经济薄弱村”。数据来自邳州市农业农村局，后文除特别标注外均来自该局等。徐勇等（）认为村庄是一个社会有机体，当各种社会关联与人际交往结构方式具有某种公共性、并有相对固定的特定空间形式时，在社会学意义上就构成了一个村落公共空间。因此，乡村公共空间并不仅仅指一个拥有固定边界的实体空间，它同时也代表一种文化范畴，且被附加了许多外在属性（朱海龙，）。地理学早期关于乡村公共空间治理的研究主要关注乡村的物质空间功能。但在地理学文化转向背景下，对乡村公共空间的研究从 世纪 年代以来开始由关注物质空间功能逐步转向乡村社会建构层面，提出乡村公共空间应包含公共场所和公共性的组织活动两方面内容（冯健等，）。可见，在乡村公共空间的研究方向上，地理学与社会学呈现一定的趋同性。政治学也不乏关注乡村公共空间问题的研究，例如从国家政权建设和乡土社会关系视角的研究，大多集中于分析乡村公共空间对乡村治理的影响，强调乡村公共空间的变迁、功能和作用（李增元等，）。丁波（）分析了乡村空间变迁如何影响乡村治理方式和治理主体的权力结构，以及治理主体和治理对象之间的联结关系。刘红等（）则关注农民上楼的空间重构形式，例如“村改居”“撤村改居”等，阐释农民面对新的空间结构，其生产方式和生活方式的相应变化。综合已有文献，当前围绕公共空间的研究侧重于概念模型建构、价值彰显等方面，围绕基层治理的研究也多集中于治理结构和治理民主等方面（陈朋，）。（二）乡村公共空间治理经验：文献综述在国外，德国从乡村公共资源治理的角度出发，开展了乡村竞赛活动，并注重基础设施建设，旨在促进乡村间国土空间利用的经验交流，同时提高乡村居民的生活质量。日本则从 年初开始实行“造村运动”，并在公共空间治理上做到突出地区特色、多样化设计公共空间和秉持环境共生理念。在此基础上，依托当地的各类资源，打造温泉公园、村镇休闲公园等，改善农村生活环境（，；等，）。此外，国外还有一些乡村之外的公共空间治理经验值得借鉴，例如美国的棕色地块治理。所谓的棕色地块是指美国 世纪后半叶由企业搬迁而带来的众多被工业污染的地块。年，美国联邦政府开始推动棕色地块治理行动，采取的举措包括投入 亿美元的治理资金并吸引投资，制定相关政策和法律法规以扫清私人企业参与治理的障碍，建立棕色地块的治理评估标准等，最终取得了突出的效果。在这一过程中，联邦政府、各地方政府、私人企业、社会组织和居民、志愿者等都是利益相关者，但主导机构是联邦政府和各地方政府（罗思东，；李建勋，）。可以看出，对公共环境的治理是乡村公共空间治理的重要组成部分，其需要政策的支持和各利益主体的协同合作。在国内，除江苏省较为系统地开展了乡村公共空间治理外，还有其他省份也积累了一些实践经验。例如，上海金山区新义村的公共空间治理重点包括盘活闲置乡村公共资源和建立乡村制度化组织。该村通过对古银杏树、莲锡庵、圣心堂等公共空间以及河道旁的公共空间等进行再造，盘活了闲置的土地等资源；同时通过探索一条自下而上、村民参与、共建共享的“四治五建”道路，重塑了公共权威（颜德如等，）。再如，西安市白鹿原地区的乡村公共空间治理与当地的社会治理结构有很密切的关系。当地的公共空间治理依次经历了内生型公共空间繁荣发展、行政控制型公共空间异化、公共空间全面衰落、新建公共空间离散化四个阶段，因为当社会治理结构发生变化时，原有的公共空间就会缺乏对应的逻辑，所以社会治理结构在时间维度上的嬗变会导致乡村公共空间治理的重点也有所变化（魏萍等，）。由此可以看出，乡村资产资源权属和组织应当也是乡村公共空间治理的重点。（三）乡村公共空间治理本质：理论诠释由前文分析可见，邳州市开展乡村公共空间治理缘起于人民群众反映强烈的乡村公共空间被侵占挤占问题，包括私人侵占、挤占集体耕地，或者以明显不合理的对价占用集体耕地，以及乡村道路、河道长期疏于管理等情形。江苏省委办公厅、省政府办公厅印发的关于依法有序推进乡村公共空间治理指导意见规定，乡村公共空间的治理范围主要包括村集体资产资源和农村沿路空间、沿河空间、村庄内外空间；治理内容主要包括公共空间及公共资源被个人侵占挤占、公共利益受损等；治理 徐志刚等：乡村公共空间治理：江苏实践与理论诠释目标是化解农村突出矛盾，改善农村人居环境，维护公共利益和农民合法权益，增加集体经济收入。徐州等地制定的实施方案，将乡村公共空间明确为“除农户宅基地及其附着物和以家庭为单位的土地承包经营权证书范围内的承包地以外的全部资产资源”，具体而言主要包括集体土地资源、村庄内部空间资源、乡镇镇区公共资源 ，以及乡村道路两旁空间、河道护坡空间、村庄内生活生产环境等。因此，乡村公共空间治理应当包括乡村资产资源权属治理、乡村环境治理以及与之相关的乡村组织治理，这就是本文所说的乡村公共空间治理的江苏实践。.江苏实践与社会学研究中的乡村公共空间治理在内涵上的差异。由于地理学与社会学关于乡村公共空间的研究呈趋同化，这里重点分析江苏实践与社会学意义上的乡村公共空间治理的区别。（）社会学涉及的乡村公共空间指向文化、娱乐、社交等活动的实体空间（公共场所），以及制度化组织及制度化活动一类的制度空间。而江苏实践的乡村公共空间首先指向耕地等乡村公共资源，特别是土地资源；其次进一步关注乡村公共环境，即公共空间治理到哪，环境就治理到哪；最后建立相应的制度化组织，即健全村党组织领导下的村民议事决策机制、监督机制、协商沟通机制，让村民共享治理成果。（）社会学关注乡村公共空间的社会功能，是区别于政府发起的社会和政治场域，是自发的或有组织的公共聚会场所和机构。而江苏实践的乡村公共空间是政府顺应民意所推进的一项工作，经济功能、生态环境功能与社会功能并举。在乡村公共空间治理初期，强调公共资源的经济利益，强调公共利益不能为少数人所占有，强调增加村集体经济组织的收入；与此同时，打造生态宜居的乡村环境。.乡村公共空间治理的江苏实践是政府嵌入的自主治理。自主治理是利益相关群体在面对共同问题时，由内部成员自主协调、自主组织而采取的一种集体行动（许宝君等，；孙新华等，）。埃莉诺奥斯特罗姆在研究公共池塘资源的治理方式时，提出了不同于政府治理和私人治理，通过自治性组织自主地处置特定范围内的公共性问题，为公共事务治理找到了第三条道路。乡村公共空间治理在推行乡村资产资源权属治理、乡村空间环境治理、乡村空间组织治理的过程中，主要采取自主治理的形式。自主治理的过程也需要政府嵌入（许宝君等，），包括：（）理念嵌入，即把治理理念嵌入乡村治理；（）权力嵌入，即将一些权力渗透到基层，构建一种“纵向到底”的管理体制；（）组织嵌入，即政府组织机构或组织关系嵌入乡村治理结构；（）资源嵌入，即直接把行政资源或引入外部社会资源嵌入乡村治理过程；（）文化嵌入，即把核心价值观嵌入乡村治理。.乡村公共空间治理的江苏实践是一项公共政策。有别于社会学研究，乡村公共空间治理的江苏实践本质上是一项公共政策，是政府对人民群众关心的乡村公共资源被侵蚀问题作出的积极回应，并把政策目标上升到推动实施乡村振兴战略的高度与深度。公共政策制定的起点是公共政策问题。乡村社会中多元化的利益主体因为对特定社会现象的感知产生利益诉求，然后向政府提出该诉求，如果政府试图采取干预措施解决问题，公共政策问题随之产生（张金马，；贾晋等，）。从邳州案例可以看出，乡村公共空间治理这项政策出台和实施的基本路径是：（）乡村公共空间因人民群众反映强烈的公共资源被占用问题而产生；（）在调研和讨论基础上决策者决定采取干预措施，一项关于乡村公共空间治理的公共政策由此而产生；（）经过系统谋划出台政策方案，统筹推进治理行农业经济问题（月刊）年第 期 集体土地资源指四类地块：一是田头地头沟边渠边等零星地块，二是水系、林网、路网调整和高标准农田建设溢出的新增耕地，三是农房改善、整村搬迁腾出的土地，四是土地增减挂钩开展村庄和农田治理过程中形成的新增耕地。对四类地块明晰边界，明确权属，收归集体村庄内部空间资源：村内路旁、水旁、宅旁，农户所属空间之外的资源乡镇镇区公共资源：镇区范围内的违章建筑、违规建设、占道经营李小云等（）认为，公共空间是公众可以自由进入、进行日常交往与参与公共事务的公共场所的总称，包括广场、商店、市场、洗衣码头、寺庙、教堂等固定的公共场地，也包括由于红白喜事、村民集会、发展项目等活动所形成的公共场所，而公共场所是公共空间的基本要素动，广泛参与持续运行；（）达到有效盘活集体资产资源、村集体增收、生态环境改善、乡村治理水平提升之目的（见图）。民众强烈意愿系统谋划公共政策:乡村公共空间治理统筹推进持续运行(1)乡村资产资源权属治理(2)乡村空间环境治理(3)乡村空间组织治理(1)群众参与、共治共享(2)凝聚共识、形成合力(1)人力投入、出台政策(2)通盘考虑、整合力量推动实施乡村振兴战略,全面提升乡村治理水平图 乡村公共空间治理的江苏实践路径四、乡村公共空间自主治理的关键因素 （一）奥斯特罗姆的“公共池塘资源制度设计原则”埃莉诺奥斯特罗姆（）通过构建自筹资金的合约实施博弈模型，阐明了在政府与市场之外，通过自主治理有效管理公共资源的可能性。埃莉诺奥斯特罗姆在她的经典著作公共事物的治理之道（）中研究了阿尔卑斯山的草地、日本山区的公地、西班牙韦尔塔的灌溉制度和菲律宾桑赫拉的灌溉社群等成功案例，把它们抽象为“公共池塘资源理论”，从中归纳出自主治理制度所需的 项设计原则：（）清晰界定边界；（）占用规则应当与当地条件和供应规则相一致；（）集体选择的安排；（）实施监督检查；（）分级制裁；（）冲突解决机制；（）对组织权最低限度的认可；（）嵌套式企业。奥斯特罗姆总结出自主治理的 项原则，可以说是自主治理的必备要素（许宝君等，）。（二）乡村公共空间治理制度设计的关键要素埃莉诺奥斯特罗姆的“公共池塘资源制度设计原则”，为乡村公共空间治理制度设计提供了理论依据，但这并不意味着必须细分为 项原则来设计乡村公共空间自主治理制度。例如，沈费伟等（）认为，上述 项原则的核心是资源供给、公共参与和监督机制这三大原则。本文讨论的乡村公共空间治理虽也涉及公共资源使用问题，但不能等同于公共池塘资源，有其自身的特点。通过对邳州市的调查发现，在乡村公共空间治理推进中，仍然存在“政府急、农民闲，干部干、徐志刚等：乡村公共空间治理：江苏实践与理论诠释埃莉诺奥斯特罗姆著.余逊达，陈旭东译.公共事物的治理之道：集体行动制度的演进.上海译文出版社，：群众看”的现象，所以建立有效的自主治理制度必不可少。现以邳州市占城镇的王楼村为典型案例，根据自主治理理论的核心观点和埃莉诺奥斯特罗姆的“公共池塘资源制度设计原则”，从五个层面对乡村公共空间治理制度设计的关键要素展开分析。.清晰界定乡村公共空间的管理权限。乡村公共空间具有明显的非排他性，这使得对其管理会存在很多困难，其公共资源性质也造成了搭便车现象产生，所以，必须清晰界定具体公共空间资源的管理权限，做到具体资源具体负责，权责明晰（侯灵艺，）。.制定村民参与乡村公共空间治理规则。“集体选择安排”原则要求绝大多数受规则影响的个人都参与到操作规则的制定与修改中。邳州市的乡村公共空间治理实践，推行“民意”做法，凝聚共识合力。例如，王楼村村民反映的问题之一是生产生活环境脏乱差：一下雨泥水裹满腿；一些村民家里人畜不分离，一到夏天，苍蝇蚊子满天飞；一些村民仍在使用旱厕。该村根据“民意”把加强人居环境综合治理作为乡村公共空间治理的重点。.强化乡村公共空间管理的监督机制。加强监督机制建设，有助于促进乡村公共空间资源的合法合规使用。这不仅可以降低乡村公共空间资源被滥用的可能性，而且可以减少维护成本，提高公共空间资源的使用效率。.建立适宜于乡村公共空间治理的冲突解决机制与违规惩处机制。建立冲突解决机制是为了迅速通过低成本的地方公共论坛来解决占用者之间或者占用者与官员之间的冲突；建立分级制裁机制是为了对违反操作规则的占用者，根据违规的内容和严重性，实施不同程度的制裁。乡村公共空间治理过程中遇到的冲突和违规，本质上都是村民内部的矛盾；一般而言，违规之前会在村民之间、村民与干部之间出现冲突。所以，最重要的不是违规惩处，而是解决冲突。.构建嵌套式社区治理组织。嵌套式企业要求建立一个将占用、供应、监督、强制执行、冲突解决和治理活动包含在一体的一个多层次的组织。诸如王楼村充分发挥党员群众的主体作用，在农村人居环境整治这一最难做的工作上，采取称之为“党建”的组织形式：（）采取“一名村干部负责一条路，联系一名党员，党员带动群众”对村庄进行管治；（）以党小组为单位划分责任片区，党小组组长和党员中心户带头示范，设立党员先锋号，形成了党员网络化管理模式；（）党支部对各党小组进展情况进行验收评比。“党建”的网格化组织形式，把占用、供应、监督、执行、冲突解决、违规惩处一系列治理活动融合在一个多层次的嵌套式组织之中。五、乡村公共空间治理利益相关者：利益诉求与角色定位（一）公共政策过程的利益相关者公共政策的本质是要解决利益分配问题（陈庆云，）。公共政策所涉及的利益关系经常是多元的，往往经济利益与政治利益，公众利益与个人利益兼而有之。利益类型多元化决定了利益相关者多样化，政策实施的过程本质上表现为多个利益相关者的博弈（王立等，；张元朋等，；赵鹏等，）。利益相关者（）一般被定义为在一个企业或一项商业活动中投资或有其他利益关系的个人或组织，最早被瑞典学者 引入公共政策和项目评估中（王立等，）。利益相关者理论包括两个核心问题：一是哪些主体是利益相关者；二是利益相关者的划分标准与方法（爱德华弗里曼，）。目前公共政策利益相关者的划分应用比较广泛的方法是“米切尔 评 分 法”（）（等，）。“米切尔评分法”的核心是看利益相关主体与紧迫性、权益性、合法性三个农业经济问题（月刊）年第 期 嵌套式组织是指把较大的组织单位建立在单位较小的原有组织的基础上，多层次相互交集的组织系统属性的契合度。利益相关主体与三个属性相契合且至少有两个高度契合的为确定型利益相关者，与至少两个属性相契合且未达到确定型利益相关者条件的为预期型利益相关者，与一个属性相契合或者未达到预期型利益相关者条件的为潜在型利益相关者。利益相关者不是一成不变的，且不同类型利益相关者可能因条件变化而相互转化（楚永生，；贾生华等，）。（二）乡村公共空间治理利益相关者的界定公共政策中的利益相关者不仅对政策的目标和执行感兴趣，而且对其往往具有不同程度的影响（许玉镇等，）。作为一项公共政策的乡村公共空间治理，利益相关者主要包括：邳州市委市政府、邳州市农业农村局、邳州市相关部门（财政、纪监、信访、交通运输、水利、自然资源、生态环境、文化和旅游、公安等部门）、乡（镇）党委和政府、村组织（村党支部、村民委员会、村集体经济组织、村民小组）、村民（集体经济组织成员）、中介机构（邳州市农村产权交易中心、律师事务所）、农业规模经营者（家庭农场、农民合作社、龙头企业）、周边地区居民、新闻媒体和农村政策研究机构的学者等。参照 等（）对渔业企业管理中的利益相关者（以挪威为例）所界定的框架，本文就邳州市乡村公共空间治理中的利益相关者作出界定（见表）。表 乡村公共空间治理中的利益相关者界定利益相关者紧迫性权益性合法性简要说明界定市委市政府高高高推进乡村振兴战略实施的重要抓手确定型利益相关者农业农村局高高高推进美丽乡村建设和村级集体经济发展的主管部门，需要工作抓手确定型利益相关者财政部门中高中资源变资产，增加集体经济收入，减少财政支出预期型利益相关者纪监、信访部门中中高解决群众反映的乡村公共资源空间占用问题预期型利益相关者交通运输、水利部门高中高维护公路、河道等公共空间不被侵占确定型利益相关者自然资源、生态环境、文化和旅游、公安等部门低中中必要时协助解决乡村公共空间占用问题预期型利益相关者乡（镇）党委和政府高高高基层党委和政府负责实施乡村建设和村级集体经济发展确定型利益相关者村党支部、村民委员会高高高发展村集体经济和建设美丽乡村并举确定型利益相关者村集体经济组织、村民小组高高高资源变资产，增加集体收入，可以办更多的事确定型利益相关者村民（集体经济组织成员）高高高资金变股金，村民变股东确定型利益相关者农村产权交易中心等产权交易服务机构中中中增加农村产权交易量预期型利益相关者律师事务所等法律服务机构中低中增加农村法律服务业务预期型利益相关者农业规模经营者（家庭农场、农民合作社、龙头企业）中中中乡村公共空间治理有利于土地流转预期型利益相关者周边地区居民低低低美丽乡村建设具有外部性潜在型利益相关者新闻媒体低低低增加新闻热点潜在型利益相关者农村政策研究机构低低低新的研究问题、研究项目和研究成果潜在型利益相关者 徐志刚等：乡村公共空间治理：江苏实践与理论诠释紧迫性是指利益相关者的需求具有时间上的紧迫性，且对评价的项目有重要的作用；权益性是指利益相关者有能力通过评价项目获得所期望的利益；合法性是指利益相关者的需求是合法的，是有契约保证或者符合社会道德的 根据“米切尔评分法”，表 所列内容整理成乡村公共空间治理中的利益相关者。（）确定型利益相关者，包括市委市政府、农业农村局、乡（镇）政府、村集体经济组织和村民小组、村党支部和村民委员会、村民（集体经济组织成员）。乡村公共空间治理行动与上述利益主体之间在紧迫性、权益性、合法性方面高度契合。交通运输作为乡村公路管理部门、水利作为河道管理部门，长期面临所管理的公共空间被侵占问题，紧迫性和合法性高度契合。（）预期型利益相关者，包括政府财政部门，纪监和信访部门，自然资源、生态环境、文化和旅游、公安等部门，农村产权交易中心等产权交易服务机构，律师事务所等法律服务机构，农业规模经营者。乡村公共空间治理行动与上述利益主体之间在紧迫性、权益性、合法性方面契合度较高。（）潜在型利益相关者，包括周边地区居民、新闻媒体、农村政策研究机构等。乡村公共空间治理行动与这些利益主体之间在紧迫性、权益性、合法性方面具有一定的契合度，但契合度不高。（三）核心利益相关者利益诉求及角色定位利益相关者可以分为核心利益相关者和边缘利益相关者两个层次，公共政策的制定关键在于对核心利益相关者进行利益平衡治理（贾生华等，）。总体而言，乡村公共空间治理利益协调机制主要指地方政府、村组织、村民这三大利益相关者群体。借鉴贾生华等（）核心利益相关者利益诉求及角色定位分析框架，对地方政府（市委市政府、市有关部门、乡镇政府）、村组织（村党支部、村民委员会、村集体经济组织、村民小组）、村民（包括治理前的资源使用者在内的所有村民）的利益诉求及角色定位进行分析（见表）。从表 内容可以看出，在乡村公共空间治理中，政府及相关部门、村组织、村民三类核心利益相关者群体，其利益诉求“殊途同归”，最后均定位于推进乡村振兴战略的实施。在推进乡村振兴过程中，各地面临一些共性的问题，例如群众参与积极性与主动性弱，农村公共基础设施供给不足，生态环境、人居环境治理水平较低，村级治理体系不健全等。针对这些问题，邳州市委市政府围绕“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”二十字要求，将公共空间治理作为实施乡村振兴战略的突破口，从解决村集体公共资源资产被少数人侵占问题入手，着重优化乡村公共空间治理，改善乡村人居环境，提升基层治理水平，摸索出一条邳州特色的基层社会治理和乡村振兴之路。表 乡村公共空间治理核心利益相关者的利益诉求与角色定位核心利益相关者利益诉求角色定位地方政府（包括市委市政府、市有关部门、乡镇政府）（）改善辖区农村生态环境，推进乡村振兴战略的实施（）提高乡村治理水平，夯实党在农村基层执政基础，实现乡村社会公平正义（）减少对村集体经济组织补贴性支出（间接增加了财政收入）（）出台乡村公共空间治理方案（）做好利益关系协调工作（）不断探索公共空间治理工作机制（）依法治理，约束自身权力滥用行为村组织（村党支部、村民委员会、村集体经济组织、村民小组）（）获得通过治理收回的公共资源出租收入（）美化村庄人居环境，通畅乡村道路（）构建和谐社会，实现村庄善治（）执行乡村公共空间治理政策（）干部和党员做好示范带头作用（）通过社区股份合作明晰产权（）用好村集体收入，不断壮大村集体经济村民（包括治理前的资源使用者在内的所有村民）（）全体村民享受社区股份合作产权权益（）全体村民共享美丽乡村（）公共资源合法使用者权益不受侵犯（）积极投身乡村公共空间治理，维护公共利益（）主动清退侵占的公共资源和既得利益，严格履行合同义务六、结论与政策建议（一）研究结论本文以江苏省邳州市为典型案例，对乡村公共空间治理江苏实践给予理论诠释，主要得出如下研究结论。第一，乡村公共空间治理江苏实践是政府农业经济问题（月刊）年第 期 顺应民意推进的一项公共政策，遵循公共政策的出台与实施路径；同时，乡村公共空间具有“公共池塘资源”的主要特点，是政府嵌入的乡村自主治理形式。第二，乡村公共空间治理制度设计的关键要素包括：清晰界定乡村公共空间的管理权限，制定村民参与乡村公共空间治理的规则，强化乡村公共空间管理的监督机制，建立适宜于乡村公共空间治理的冲突解决机制与违规惩处机制，以及构建嵌套式社区治理组织。第三，乡村公共空间治理中，地方政府（市委市政府、市有关部门、乡镇政府）、村组织（村党支部、村民委员会、村集体经济组织、村民小组）、村民（包括治理前的资源使用者在内的所有村民）是该项公共政策的核心利益相关者，他们的利益诉求“殊途同归”于乡村振兴战略的二十字总要求。邳州市将乡村公共空间治理作为实施乡村振兴战略的工作抓手，通过乡村公共空间治理这一“小切口”做成了一篇“大文章”，其积累的经验具有制度创新的价值，具体表现在：第一，理顺了农村的各种利益关系，盘活了农村的集体资产资源；第二，促进了农村生产生活生态空间合理结构的形成，为美丽乡村建设奠定基础；第三，改善了农村产业开发的政策和发展环境，为乡村产业振兴创造了发展空间。（二）政策建议基于乡村公共空间治理的江苏实践与理论诠释，主要提出三点建议。.建立完整的制度体系，明确乡村公共空间治理的政策界限和治理范围。政府及有关部门在推进乡村公共空间治理过程中，要坚持把依法依规开展乡村公共空间治理作为基本要求，准确把握党的农村工作政策，认真贯彻落实农村土地承包法等法律法规以及各地有关文件规定，确保治理工作始终在法制和政策的轨道上运行。具体而言，一要严把政策底线，统一治理的尺度和原则。对于历史遗留问题，要根据不同时期党和政府的政策采取合理方法依法依规处理。二要厘清公私界限，明确治理范围。要核清资产底数，全面普查登记、建立台账，切实做到集体资产底清数明，保障公共收益全部用于农村基本公共服务。.创新资源投入方式，持续推进乡村公共空间治理。各地在推进乡村公共空间治理工作中，要与推进乡村产业振兴密切结合，通过推进乡村公共空间治理，改善农业龙头企业等新型经营主体产业开发的政策环境和发展环境，提高乡村旅游开发主体获取资源和要素的可能性，为乡村产业振兴创造发展空间。具体而言，一要针对闲置空间或者已回收的公共空间，引入社会资本打造“众创空间”或者田园综合体等一二三产融合项目；二要针对村级集体经济发展面临的实际困难，利用乡村公共空间治理中清理出来的土地资源，通过村集体经济组织开展统一经营，发展农业乡村产业。.推行社会治理模式，引导群众广泛参与乡村公共空间治理。乡村公共空间并不单指物理层面的实体空间，还包括文化层面的制度空间。针对传统文化空间，充分发挥村庄文化的作用，将乡村治理技术例如民主协商、网格化、数字化等运用进来，充分调动村民参与乡村治理的积极性，挖掘内生性，明确责任主体，引导村民参与到乡村公共空间治理中，推动乡村公共空间治理体系升级，重塑乡村发展动力。参 考 文 献.，.，.，.，.，.：，.，.，.，.？.，（）：.，.，.，.：.，（）：.，.，（）：.埃莉诺奥斯特罗姆著.余逊达，陈旭东译.公共事物的治理之道：集体行动制度的演进.上海译文出版社，.爱德华弗里曼著.王彦华，梁 豪译.战略管理 利益相关者方法.上海译文出版社，徐志刚等：乡村公共空间治理：江苏实践与理论诠释.曹海林.村落公共空间与村庄秩序基础的生成 兼论改革前后乡村社会秩序的演变轨迹.人文杂志，（）：.陈 静.江苏邳州市创新公共空间治理探索与启示.社会治理，（）：.陈 朋.寻求公共空间建构的基层治理.中国高校社会科学，（）：.陈庆云.公共政策分析.中国经济出版社，.楚永生.利益相关者理论最新发展理论综述.聊城大学学报（社会科学版），（）：.丁 波.乡村振兴背景下农村空间变迁及乡村治理变革.云南民族大学学报（哲学社会科学版），（）：.冯 健，赵 楠.空心村背景下乡村公共空间发展特征与重构策略 以邓州市桑庄镇为例.人文地理，（）：.哈贝马斯，符佳佳.公共空间与政治公共领域 我的两个思想主题的生活历史根源.哲学动态，（）：.何兴蒙.江苏邳州：“公共空间治理”的叠加效应.决策，（）：.侯灵艺.公共资源管理的困境 由奥斯特罗姆“搭便车”理论所引起的思考.长春大学学报，（）：.贾 晋，刘嘉琪.唤醒沉睡资源：乡村生态资源价值实现机制 基于川西林盘跨案例研究.农业经济问题：.：.贾生华，陈宏辉.利益相关者的界定方法述评.外国经济与管理，（）：.贾生华，郑文娟，田传浩.城中村改造中利益相关者治理的理论与对策.城市规划，（）：.江苏邳州市农业农村局.乡村公共空间治理的“邳州探索”.江苏农村经济，（）：.李建勋.美国应对“棕色地块效应”的对策及启示.广西政法管理干部学院学报，（）：.李小云，孙 丽.公共空间对农民社会资本的影响 以江西省黄溪村为例.中国农业大学学报（社会科学版），（）：.李增元，周平平.乡村社区公共空间变迁及社区治理变革.学习