新时代边疆公共安全治理研究_李雪峰.pdf

特稿摘要边疆公共安全治理性质独特，有别于一般公共安全治理。边疆公共安全治理属于国家安全治理的全局性问题，具有明显的跨界性、跨国性与艰巨性。在边疆公共安全治理原则上，要统筹国家安全与公共安全、统筹公共安全治理与社会治理、统筹各领域公共安全治理、统筹内部安全和外部安全治理。在边疆公共安全治理思路上，要完善统筹边疆公共安全的领导体系、各公共安全治理的综合性治理体系、基层公共安全治理体系、边境地区国家安全-公共安全的整体安全体系、兼顾各类突发事件的应急指挥体系、跨界应急协同与应急援助机制、涉外公共安全治理体系。关键词国家安全；边疆安全治理；公共安全治理中图分类号D631文献标识码A文章编号10090274（2023）01000507作者简介李雪峰，男，中共中央党校(国家行政学院)应急管理培训中心(中欧应急管理学院)教授，博士生导师，“一带一路”风险治理创新工程首席专家，中国应急管理科学 副主编，研究方向：应急管理、“一带一路”风险治理；银兴，男，西藏自治区党委党校（行政学院）公共管理教研部讲师、西藏发展论坛 编辑部编辑，研究方向：中国政治、应急管理。边疆公共安全治理使命重大、任务艰巨。反“三股势力”斗争、固边兴边强边、“一带一路”建设等使人真切感受到边疆地区在统筹安全发展中的分量与使命；新冠疫情“动态清零”阶段云南丽江、新疆伊犁和乌鲁木齐、西藏拉萨等地所经历艰难时刻，显示了边疆地区公共安全治理基础薄弱、安全环境复杂等现实困境。边疆公共安全治理对于边疆治理、对于国家的发展与安全有着重要意义，其特有本质、原则与有效实现路径亟待深入研究。一、边疆公共安全治理研究有待深化在中国知网上检索“边疆公共安全”主题词，可见直到2010年才出现第一篇研究文献。总体上这一领域相关研究成果较少且高质量研究成果不足，显示出未来研究空间很大。学界对边疆公共安全治理与应急管理研究主要集中于边疆公共安全治理研究的意义、各类突发事件应急管理、维护边疆社会安全稳定、边疆应急管理体系现代化等方面。我国边疆公共安全治理研究意义重大。通过对我国各个历史时期的边疆治理实践进行全景式追溯（青觉、岳清春，2021），可以凸显边疆地区公共安全治理的现实困境是对边疆地区安全隐患意识缺乏警钟长鸣、对边疆地区宗教问题疏于从严治理、对民族区域自治制度的理解存有偏差（宋才发，2020）。为应对上述问题，在当下和今后相当长的新时代边疆公共安全治理研究李雪峰1银兴21.中共中央党校（国家行政学院），北京海淀100091；2.西藏自治区党委党校（行政学院），西藏拉萨850000基金项目：本文系国家社科基金西部项目“西藏铸牢中华民族共同体意识的问题与对策研究”（项目编号:18XMZ018）、2022年度西藏自治区党校（行政学院）系统决策咨询课题一般项目“西藏自治区应急能力提升战略研究”、2022年度西藏自治区党校（行政学院）系统校级课题一般项目“西藏社区治理现代化的理论与实践研究”的阶段性研究成果。-52023年第1期双月刊（总第200期）一段时期内，我国需要把边疆治理、边疆安全、边疆稳定、边疆发展放到同等重要的位置，以促进其他各项治理目标任务的完成（宋才发，2022）。维护边疆公共安全要做好各类突发事件应急管理。边疆地区各级地方政府在自然灾害应对的制度法规和组织运作层面还存在着许多问题，需要完善应急管理体系、建立适应民族地区特点的多层次应急救援队伍，扬长避短提高边疆地区自然灾害应对能力（马黎，2011）。边境地区需探索口岸卫生检验检疫关口外推，补齐公共卫生和基本医疗服务短板，构建党政军警民“五位一体”协同治理机制，统筹常规治理和危机应对，强化全球卫生健康合作治理，着力推进与周边国家卫生健康共同体建设（丁忠毅，2020）；应基于韧性治理从鲁棒性、冗余性、适应性及多样性方面增强边疆防疫系统韧性以提高其防范重大风险能力（郗春嫒等，2021）。边疆地区群体性突发事件具有性质的复杂性、突出的民族性以及影响的广泛性、处置的艰巨性等特征，诱发边疆地区群体性突发事件的原因既有社会经济的根源，也有体制性、政治性、政策性、民族性、国际性、管理性的原因（袁明旭，2008），为此要建立边疆民族自治地方群体性突发事件政府管理长效机制（段尔煜、陈旭东，2010）。随着网络自媒体的迅速普及，边疆地区网络舆情危机亦不断扩大，体现出边境地缘特点和民族特点的多民族性、复杂性和偶发性特征，需要有效应对（刘建华，2014）。边疆平安建设与社会治理是边疆稳定发展的核心内容。我国边疆面临诸如领土主权威胁、“三股势力”侵扰、国家认同危机、经济利益分配失衡、边疆群体性事件多发、边疆网络舆情传播失序等传统与非传统交织的政治安全挑战（刘婷婷，2013），要构建和运用战略边疆、利益边疆、文化边疆、和谐边疆、信息边疆的理念与方略，保障我国陆地边疆政治安全（史云贵，2016）；要根据公共安全事件的性质、规模和程度，选择“党政民”“党政警民”“党政军警民”的不同治理模式，构建合力治边的协同框架，实现边疆善治（王奕君，2022）。严厉打击暴力恐怖势力、积极探索构建化解影响社会安全各类矛盾的长效机制是推进公共安全治理体系和治理能力现代化的两个主要方面（李俊清，2014）。综上，边疆公共安全治理研究的成就主要体现在对其重要意义的论述、对各类突发事件应对的分类研究、对平安建设的系统谋划等方面。诚然，也可以看到边疆公共安全治理研究仍有分类研究多、综合研究少，以及平安边疆研究与边疆公共安全研究两者有待打通等等可提升的空间。对此，应加强研究如何构建“边疆”公共安全综合性治理的“新格局”，着力打通边疆各类突发事件应对的实践领域、打破边疆社会治理中的平安建设与公共安全治理之间的藩篱。二、边疆公共安全治理的独特属性一般意义上的公共安全治理主要指国内防灾减灾救灾、安全生产、公共卫生、社会安全等领域的安全风险治理。其关乎国家政治经济文化生态等方面安全，但联系通常较为间接，属于弱关联；其也关乎国外、境外、“一带一路”建设安全风险治理，但通常内外有别，属于间接关联。而边疆公共安全治理则有着有别于一般公共安全治理的属性。边疆公共安全治理则是更明显、更直接地与国家安全相关联，具有突出的国家安全治理属性。（一）边疆公共安全治理的全局性一般说来，直接服务于国家安全的领域更具全局性，需要在国家层级和全国范围内进行布局的事业更具全局性。边疆公共安全治理就是具有这样全局性的领域。使命定位上，边疆公共安全治理使命更具有维护国家安全的全局性特点。一般说来，公共安全治理以维护“人民至上、生命至上”的国民安全为重要使命任务；而边疆公共安全治理首先是直接服务于国家安全，尤其是国家政治安全。例如，对于西藏，“治国必治边，治边先稳藏”；对于新疆，“长治久安”是总目标。保持边疆社会长期稳定这一公共安全治理目标是直接服务于国家安全这一全局的。层级定位上，边疆公共安全治理具有属于国家级公共安全治理的全局性特点。正如总体边疆安全首先是关乎全局的国家安全的一部分、其次才是具体省（自治区）的地域安全一样，边疆公共安全也首先是国家层级的安全，涉及到全国性治理结构与能力安排，其次才是具体省（自治区）的安全。具体说，边疆公共安全治理的主体包括中央、边疆地区，以及支援边疆的各方面力量，国家主导、全国支援-6特稿的特征更为明显，与一般公共安全治理的“属地管理为主”有明显不同。“治国必先治边”，边疆公共安全治理在本质上是一个全局性问题，是国家级的治理。（二）边疆公共安全治理的跨界性国家安全涉及政治、经济、文化、社会、生态等多领域，与多个安全领域相关的安全治理就是跨界性安全治理。公共安全治理就具有明显的跨界性。静态地看，一般公共安全治理主要指社会领域安全治理，而边疆公共安全治理涉及的不仅仅是社会领域安全，而且与其他领域国家安全相交织。边疆地区有的处于反分裂斗争前沿，有的面对着复杂严峻的边境安全挑战，有的兼而有之。其传统安全与非传统安全相交织，迫使边疆公共安全治理要与国家政治安全、国土安全、经济安全等领域工作要相互支撑、相互融合。例如在西藏，民主改革以来社会安全与稳定工作始终受着分裂势力的干扰，社会安全工作要与反分裂斗争同步部署；又如在新疆，新中国沿袭千年屯垦戍边传统，兵团建制始终是统筹发展和安全的重要制度安排，兵团是边疆社会稳定、国土安全的重要力量；再如在云南，打击跨境毒品犯罪、维护边境祥和稳定等既是国家安全事务，也是公共安全事务。动态地看，边疆公共安全治理跨界性突出表现为政治安全等国家安全问题与社会安全问题相互作用、互为因果。例如在西藏与新疆，境外分裂势力策划的政治分裂活动会直接引起社会不稳定，造成人员流失等；而社会安全问题也极易给分裂势力提供籍口，为其制造谣言、政治施压创造条件。前者如拉萨“314”事件、乌鲁木齐“75”事件，后者如2022年乌鲁木齐“1124”火灾事故后境外敌对势力炒作。（三）边疆公共安全治理的跨国性边疆地区的安全事务天然具有跨国性，新时代国家发展使得这种跨国性特征更为突出。当今边疆地区承载着推进对外开放、支撑“一带一路”发展的重要使命，与传统带有边缘地带色彩的边疆地位有显著不同。今天，新疆要建设成为丝路经济带核心区；云南要建设成为面向南亚东南亚的“辐射中心”；内蒙古、黑龙江、西藏等无不在对外开放中发挥着重要的前沿阵地作用。相应地，边疆公共安全治理已经绝不仅仅是边缘地带的安全工作，而是成为了维护国家核心利益、保障“一带一路”安全发展的重要领域。这突出表现在内外关系上，边疆公共安全治理不仅仅涉及内部安全与自身安全，也涉及外部安全与共同安全，具有明显的跨越内部安全与外部安全的跨国性。边疆地区连接境内外，有的地方是口岸相对，人员货物往来频繁；有的地方是边民比邻而居，日常联系密切；有的地方是重要中外交通运输大通道沿线，货物运输量巨大。例如，在新疆阿拉山口口岸、霍尔果斯口岸、红其拉普口岸等吞吐量惊人；在新疆和云南，中哈铁路、中缅铁路沟通内外；在云南丽江，中缅两国民众相杂而居。所有这些都给边疆地区带来独特的公共安全治理挑战。边疆公共安全治理工作不仅要维护好内部公共安全，还要统筹推进好内外安全与公共安全协同治理。（四）边疆公共安全治理的艰巨性安全治理的成效取决于涉及对象的复杂程度、治理体系的成熟程度、治理能力的强大程度。相对于其他地区，边疆地区的公共安全治理显得更为艰巨。边疆公共安全治理的指涉对象复杂，使得边疆公共安全治理任务极为艰巨。在公共安全与其他领域安全相互交织的背景下，边疆各种安全风险相互交织，极易传导、连锁、叠加、放大，使小的风险转化为大的风险，外部风险转化为内部风险，社会领域风险转化为政治经济领域风险等等。边疆公共安全治理能力与任务不相匹配。一方面，国家治边战略、“一带一路”发展对维护边疆公共安全要求甚高；另一方面，边疆经济社会发展不充分，一些地区生活条件差、生活成本高，造成这些地方社会管理人才匮乏、社会治理能力不足，与之相关联的公共安全治理能力薄弱。在新冠肺炎疫情“动态清零”阶段，边疆地区的艰难防控历程就突出反映出这样的现实。三、优化边疆公共安全治理的原则在严峻的边疆公共安全形势和薄弱的边疆公共安全治理面前，为切实推进边疆公共安全体系能力现代化，走出一条中国特色边疆公共安全的道路，履行好维护边疆自身公共安全、支撑国家安全、-72023年第1期双月刊（总第200期）支撑“一带一路”安全发展的目标，必须推进治理理念创新。根据党的二十大精神，优化边疆公共安全治理应遵从如下原则。（一）以构建新安全格局为引领，统筹维护边疆国家安全与边疆公共安全党的二十大确立国家安全体系和能力现代化的重要目标之一是“以新安全格局保障新发展格局”。这一目标可以理解为以新的安全治理体系结构之“格”，来谋求新的安全能力之“势”。当前，边疆地区维护大的国家安全的工作体系与维护具体公共安全的工作体系远没有融合起来，国家安全治理的力量与公共安全治理的力量也没有形成合力。这就需要进一步确立“统筹维护边疆国家安全与边疆公共安全”的指导原则。在一般意义上说，“统筹维护边疆国家安全与边疆公共安全”并不难接受。按照总体国家安全观要求，维护国家安全要“坚持以人民安全为宗旨、以政治安全为根本、以经济安全为基础、以军事科技文化社会安全为保障”。这其中，国家安全与公共安全（这里主要体现在社会安全）的种属关系是明确的、清楚的。然而在实践中，还是有一个怎样处理好重大国家安全（政治安全、国土安全等方面）与具体公共安全（国民安全、民生安全方面）的关系问题。这一问题解决不好，在国家治理实践中就很容易出现顾此失彼。例如，2001年美国成立国土安全部，将原来相对独立设置的联邦应急管理署（FEMA）归并为国土安全部的下属执行机构，遵从的是公共安全从属于重大国家安全的逻辑。但2005年卡特里娜飓风应对中出现了FEMA不能像改革前那样发挥巨灾应对指挥中枢作用的问题，美国联邦层面应对灾害不力的状况凸显了这一改革思路的缺陷。我国由于有应急管理部这样独立设置的应对巨灾常设部门，能够避免类似问题。但是在具体公共安全与重大国家安全风险密切交织的边疆地区，则应当引以为戒，既要避免“两层皮”现象，也要避免顾此失彼。在我国，重大国家安全与具体公共安全本质上是统一的，但是侧重点不同。其共同之处在于，二者都是以人民安全为宗旨；不同点在于，重大国家安全强调国家主权、安全与发展利益的有机统一，公共安全强调人民至上、生命至上，安全第一、预防为主。在通常的安全治理实践中，重大国家安全治理主要遵从总体国家安全观的基本思想，具体公共安全治理则主要遵从党的公共安全治理的指导思想。而边疆公共安全由于其双重属性，尤其需要将这两个层面统筹起来，这就要明确树立统筹兼顾、有机融合边疆国家安全与公共安全工作的原则，切实解决实际工作中的“两层皮”的问题。（二）以建设高水平平安中国为引领，统筹边疆公共安全治理与社会治理党的二十大明确要求“建设更高水平的平安中国”并将“提高公共安全治理水平”与“完善社会治理体系”两方面任务并列于“推进国家安全体系和能力现代化”之下。这两者相互关联。但是在边疆安全治理实践中，却仍存在着公共安全由政府应急管理、卫生健康、市场监管等部门管理，而社会治理主要由政法系统负责的局面。在原本就行政资源紧张、尤其是基层管理薄弱的情况下，两者分立，会使得两个方面能力都不能得到有效加强。其实，公共安全治理与社会治理指导思想上有诸多共同之处，如都强调共建共治共享，都强调系统治理、依法治理、综合治理、源头治理。但两者也有诸多不同之处，如公共安全治理强调“安全第一”，社会治理强调维护社会秩序与稳定。这两者的不同在实践上则体现为应急管理等系统与公安政法系统的工作指导思想上的不同。因此，为建设更高水平平安中国，边疆公共安全治理与社会治理应该能够而且也必须走相互结合、相互融合的统筹治理之路。（三）以建立大安全大应急框架为引领，统筹边疆各领域公共安全治理党的二十大报告提出“建立大安全大应急框架，完善公共安全体系”，其含义十分深刻。所谓大安全，是一切民生领域安全的总和，是将各类公共安全视为一个整体的安全观。大安全观下的公共安全治理需要统筹应对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件与社会安全事件风险。所谓大应急，涵盖了一切公共安全风险应对活动，是各类主体广泛参与到突发事件应对的活动中去的大应急观。大应急观下的公共安全治理需要在突发事件应对中坚持统一指挥、上下联动、社会协同、公众参与。所谓-8特稿大安全大应急框架就是在公共安全治理的体系架构上要各类主体相互协同，各类突发公共事件应对机制相互融合，最大限度地发挥各方潜力的治理框架体系（李雪峰，2022）。进一步统筹各领域公共安全，“建立大安全大应急框架”是全国各地的共同任务。但是对于应急人才相对匮乏、各类行政资源更为紧缺的边疆地区，更要结合其区域内各领域公共安全风险特点，谋划统筹社会安全、公共卫生安全、安全生产、防灾减灾救灾各方面，形成公共安全治理的合力，构建起全方位立体化公共安全网。（四）“以促进国际安全为依托”的思想为引领，统筹边疆内部安全和外部安全治理在涉外安全治理方面，党的二十大报告再次强调“以促进国际安全为依托”，强调“统筹外部安全和内部安全、国土安全和国民安全、传统安全和非传统安全、自身安全和共同安全。”并专门提出“加强海外安全保障能力建设，维护我国公民、法人在海外合法权益”的战略任务。边疆地区在落实涉外安全战略任务方面有着特殊的责任。相比之下，就内外安全关系而言，内地各省（自治区、直辖市）的公共安全主要是内部的、自身的安全，涉外公共安全对其而言是点式的、少量的现象，内外安全的统筹并非紧要与关键；而对于边疆地区，由于沿边开放的经济社会格局和“一带一路”重要节点的地位，使得公共安全的内外安全领域是天然混杂在一起的。这就需要对内外公共安全两个方面的统筹要有更为具体有力的指引。目前，当周边国家发生重大灾害或涉我突发事件时，我国出面做出响应的往往是国家层面，出境参与救援队民间救援力量也大多来自内地发达省份。相比之下，我国边疆地区对境外公共安全治理与突发事件应急处置大多存在着思想关注不够、体系支撑不够、投射能力不够等短板弱项。四、优化边疆公共安全治理的思路根据党的二十大精神，优化边疆公共安全治理就要全方位建设好符合边疆公共安全治理的领导体制、组织体系、力量体系、安全保障体系和协调指挥体系，形成边疆公共安全治理的体系、能力与社会治理基础的更优格局、更高的水平。（一）完善统筹边疆安全的领导体系党的十九届三中全会提出构建包括“统一领导”在内的国家应急能力体系；十九届四中全会提出构建包括“统一指挥”在内的应急管理体制。可以说，构建新安全格局、落实大安全大应急框架等战略部署的顶层设计的首要任务是完善平时统一领导、战时统一指挥的框架。鉴于边疆公共安全治理需要统筹国家安全、公共安全、社会治理、对外关系等多个层面，将这些方面统一于党的领导下，切实统合相关方面、相关机构与机制的力量，把边疆公共安全治理有机融入国家安全、平安建设、社会建设、对外开放等体系中。边疆国家安全与公共安全要坚持党的绝对领导，其领导体系首先是党中央及中央国家安全委员会的集中统一领导。其次，边疆各级党委及党委国安委对边疆国家安全与公共安全工作实施总体领导。这一总体领导主要体现在：对边疆安全事务全局的战略领导，即通过各级党委及其国安委作出本地安全事务的战略规划、决策与布局；领导本地人大、政府、政协、政法委、纪委监委、检察、审判等系统依据各自的职责开展维护公共安全相关工作；在危害国家安全的重大突发事件或危机事件发生时，作为各级顶格指挥者直接指挥应急处置工作。第三，有关支援边疆的地方与行业部门党委（党组）统筹领导支援边疆安全工作。为此要完善各级党委、各级党委国家安全委员会的维护边境安全的工作责任制、决策机制、监督机制。（二）构建与完善边疆公共安全治理的综合性治理体系为统筹边疆各领域公共安全治理、统筹边疆公共安全治理与社会治理，建立健全有效的综合性治理体系十分必要。在边疆地区可考虑分两个层次推进。首先，在省（自治区、兵团）层级，着力建立完善综合性决策议事协调机构体系。目前，与内地省份一样，边疆地区省级都分设减灾委、安委会、食安委、公共卫生联防联控机制、综治委等专项决策议事协调机构，还有防汛抗旱指挥部等发挥常态决策议事协调作用的专门机制。为有效应对相互关联的边疆公共安全风险，这些机构之间需要打通与整合。这就需要结合边疆实际研究各种综合性公共安全治理机构的可能性。例如，可考虑设置各级党-92023年第1期双月刊（总第200期）委政府公共安全委员会，由党政一把手任双主任委员。该委员会可将专项决策议事协调机构（如减灾委、安委会）纳入其中，作为二级机构存在；又如，也可考虑以平安建设领导小组（建议更名为平安建设委员会）为党的综合协调机制平台，统筹各个专项公共安全决策议事协调机构。在市域/县域层面，边疆地区的市县公共安全治理体系要结合实际作出新的系统性、适应性安排。一是可切实精简、整合公共安全决策议事协调机构。例如在县一级，可考虑只设立分别应对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件风险的四个决策议事协调机构（它们也是突发事件发生后的应急指挥部），在人口稀少的县，甚至可以只设立一个综合性公共安全委员会，以此解决目前各种相关机制繁多、影响管理效率的问题。二是将公共安全治理与市域县域社会治理有机融合。按照党中央关于提高市域社会治理能力等要求，在加强市县平安建设制度建设、健全共建共治共享的社会治理制度等社会治理部署中，将公共安全治理有机融合到其中，使公共安全治理体系与社会治理体系同步完善，相互融合。（三）完善和加强边疆基层公共安全治理体系边疆地区基层公共安全治理力量薄弱、治理任务重的现实要求，需要切实加强公共安全治理，更好地统筹国家安全、公共安全与社会治理力量。按照党的二十大关于“夯实国家安全和社会稳定基层基础”的要求，可考虑构建以平安建设为引领的基层公共安全-社会治理协同体系，并切实探索挖掘潜力与整合力量的夯实基层治理能力建设的路子。一是完善基层综合性治理体系。在边疆乡镇（街道）与村（社区），可进一步完善以社会治安综合治理中心为主要社会治理与公共安全治理的执行机构，以网格化管理为落实手段的基本社会治理与公共安全治理组织形式。二是建强基层公共安全管理机构。目前很多乡镇基层没有专司公共安全的机构，严重影响基层公共安全工作的落实。为切实解决这一问题，在乡镇街道一级，可设立专司负责公共安全与应急管理的部门（内地一些地方已经在乡镇街道成立了公共安全办公室）。这一公共安全办公室履行防灾减灾、安全生产、食品药品安全、社会综治等职责，既是常备部门，也是专业部门，属于专常合一的机构设置。三是完善基层社会治理与公共安全治理机制。与内地一样，要完善基层公共安全风险隐患发现、排查与整治机制，把安全隐患消灭在萌芽状态；因地制宜发扬优良传统，在社会基层坚持和发展新时代“枫桥经验”，完善正确处理新形势下人民内部矛盾机制；加强和改进人民信访工作，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道；善用技术赋能，完善网格化管理、精细化服务、信息化支撑的基层治理平台。四是加强基层安全治理队伍建设。在基层普遍设立能够有效应对突发事件的基层应急志愿者队伍，培育拥有必要应急管理与服务技能的基层第一响应人团队。（四）构建边境地区统筹国家安全-公共安全的整体安全治理体系在边境地区国家安全治理与公共安全治理密切相关：强边固边既是统筹发展和安全的重大举措，也是统筹边境国家安全与公共安全的重大举措；反蚕食反渗透斗争是维护边境地区国家安全的重大举措，也为维护边境公共安全提供了重要保证；维护边境地区公共安全则以维护边境地区人民切身利益、助其安居乐业为使命，也能够有力支撑边境地区国家安全。为此，要加强完善边境地区统筹国家安全-公共安全的整体安全治理体系。一是进一步完善党政军警兵民联动机制，切实完善边境地区安全力量布局，构建全域联动、立体高效的国家安全与公共安全防护体系。二是加强社会力量建设，提升民兵组织、志愿者组织维护边境安全能力。三是通过持续不断开展制度化安全教育、演练等活动，全面提升边境地区基层群众的安全意识与能力。（五）构建边疆地区统筹兼顾各类突发事件的应急指挥体系各级各领域应急指挥部及多指挥部构成的应急指挥体系是落实重大风险与突发事件应对统一领导、统一指挥的关键。边疆地区要结合地区地域广大、关联风险复杂难控的实际，完善应急指挥体系。一是横向上，完善省市县各自层级应急总指挥部+专项应急指挥部的应急指挥体系，调整、精简专项应急指挥部；完善突发事件应对不同阶段的各应急指挥机构的协调联动机制；依托应急管理部门建设好各级应急指挥总部或应急指挥中心。二是纵-10特稿向上，要完善省市县各级应急指挥部之间的上下联动机制，明确上下级指挥机构的权责关系，该赋权的赋权、该集中统一指挥的要集中统一指挥。（六）构建边疆地区跨界应急协同与应急援助机制2019年1月21日，习近平总书记在省部级主要领导干部坚持底线思维着力防范化解重大风险专题研讨班开班式上强调，要建立健全“风险防控协同机制”；“十四五”国家应急体系规划 要求“优化应急协同机制”。在协同机制方面，各级党委政府内部的上下左右协同由法定职责规范，也相对易于实行；难点在于横向跨区域、纵向跨政社的协同，这是安全应急协同机制建设要重点解决的问题，在边疆地区也不例外。一是切实落实边疆跨地域应急协同机制。要以制度保障需要联动的灾害高风险区域、经济社会联系紧密区域的安全应急协同需求，上级安全应急综合机构要构建对下级建立整合边疆地区的跨省域、市域、县域，以及河流流域、与境外国外地方政府等的应急协同机制予以指导和监督。要用好中央机构-地方机构-对口援助机制开展应急协同联动。二是切实落实边疆地区政社应急协同机制。鉴于边疆地区公共安全问题的敏感性，要规范边疆地区与中央企业、其他大型企业、社团组织（基金会、民非组织、志愿者队伍）等的应急协同机制建设。要发挥好各类企业、基金会、救援队、服务队的自身特长，在应急物资准备、应急能力准备、应急救援等各方面发挥好各具特色的作用。（七）构建统筹内外安全的边疆涉外公共安全治理体系按照党中央关于“积极塑造外部安全环境，加强安全领域合作，引导国际社会共同维护国际安全”的方针。要切实构建起以边疆地区为重要支点的“一带一路”综合安全协同体系。一是完善公共安全协同机制。建立完善境内外相关方的安全应急协同机制。在省区、市县、乡镇各级，推动建立与境外毗邻地方政府的安全应急协同机制。二是加强涉外安全保障能力建设。在边疆地区建设面向国内外的公共安全与应急管理培训基地、应急救援基地、应急物资保障基地，以利于平时开展对外安全能力建设援助工作，突发事件发生时就近高效开展灾害应对援助工作。参考文献：1习近平.高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告M.北京：人民出版社，2022.2青觉,岳清春.总体国家安全观视阈下的新时代边疆治理研究J.青海民族研究，2021（3）：51-57.3宋才发.陆地边疆安全治理的目标取向与路径抉择J.云南大学学报（社会科学版），2022（2）：100-109.4宋才发.边疆民族地区安全治理的法治思维探讨J.云南民族大学学报（哲学社会科学版)，2020（2）：145-151.5丁忠毅.中国陆地边境公共卫生安全治理研究J.社会科学战线，2020（12）：182-194.6郗春嫒，张凯，沙华国，许鹏.行动困境与韧性之治：边疆地区应急管理现代化瓶颈及其路径系统韧性视角下云南边疆地区抗疫的实例分析J.民族学刊，2021（9）：74-83+122.7马黎.加强云南边疆民族地区自然灾害应对的研究J.经济问题探索，2011（6）：165-168.8袁明旭.论民族地区文化产业发展中的地方政府职能J.思想战线，2008（1）：50-55.9刘建华.论边疆民族地区网络舆情危机的政府应急机制构建J.陕西师范大学学报（哲学社会科学版)，2014（6）：80-85.10段尔煜，陈旭东.边疆民族自治地方群体性突发事件政府管理长效机制的建立以云南省孟连傣族拉祜族佤族自治县“719”事件为例J.云南行政学院学报，2010（01）：20-23.11刘婷婷.边疆民族地区群体性突发事件的处置模式与治理机制J.西藏大学学报（社会科学版)，2013（2）：35-40.12史云贵.我国陆地边疆政治安全:内涵、挑战与实现路径J.探索，2016（3）：27-34.13王奕君.平安边疆建设的内涵解析与实现机制J.内蒙古社会科学，2022（1）：41-46.14李俊清.边疆民族地区公共安全治理体系与能力现代化J.中国行政管理，2014（11）：52-55.15李雪峰.提高公共安全治理水平的战略意涵与实现路径J.中国应急管理科学，2022（11）：11-24.责任编辑：杨伟民-11